Deze uitgave is mede tot stand gekomen dankzij financiële bijdragen van de J.E. Jurriaanse Stichting, de Gravin van Bylandt Stichting, het Hendrik Muller Fonds, het Fonds voor de Geld- en Effectenhandel en de Stichting Mr. Joseph Winkel Studiefonds Rechtsgeschiedenis.

© 2023 Gert Jan van Setten | Boom

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo Besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van artikel 16l, vijfde lid, Auteurswet 1912. Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bijvoorbeeld een (digitale) leeromgeving of een reader in het onderwijs (op grond van artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting Uitgeversorganisatie voor Onderwijslicenties (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp,www.stichting-uvo.nl).

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.

Vormgeving omslag: René van der Vooren
Op het omslag is de handtekening van Arthur Seyss-Inquart te zien
Vormgeving binnenwerk: Marry van Baar

ISBN 9789024457403
NUR 680
www.boom.nl

INHOUD

INLEIDING: ‘EEN PERNICIEUSE WOEKERING’

1HET BEZETTINGSREGIME IN THEORIE EN PRAKTIJK

De vestiging van het Duitse gezag

De staatsinrichting van bezet Nederland

Aufsichtsverwaltung en bestuurlijk arrangement

Procedure van wet- en regelgeving

Kwestieuze legitimiteit

2ONDERGRONDSE INITIATIEVEN EN LONDENS BELEID

De ‘commissie-Van Meurs’

Het Souverein Noodbesluit

De regering in ballingschap en de ‘terugkeerwetgeving’

Het Besluit Bezettingsmaatregelen E 93

3NAAR DE BEVRIJDING

De Bijzondere staat van beleg en het Militair Gezag

De Verordeningen van het Militair Gezag

Het College van Vertrouwensmannen der Regeering

Aanpassingen van het Besluit E 93 door de regering

4DE LIQUIDATIE VAN EEN ‘CORPUS ALIENUM’

Totstandkoming en samenstelling van de Staatscommissie Bezettingsrecht

Installatie en richtlijnen

De Staatscommissie aan het werk

De Wetten Bezettingsrecht I t/m IV

De Wet Bezettingsrecht IV 1951

De Wetten Bezettingsrecht IV 1952-1970

Schema 1: Lijsten bij de Wetten Bezettingsmaatregelen IV 1951-1970

Schema 2: Vindplaatsen parlementaire behandeling wetten Bezettingsmaatregelen IV 1951-1970

5HET DEPARTEMENT VAN JUSTITIE

Het departement voor en tijdens de bezetting

Economische strafrechtspraak en verbeurdverklaring

De reorganisatie van de Nederlandse politie

De vernieuwing van het gevangeniswezen en de reclassering

Pacht- en huurwetgeving

Overige maatregelen

6HET DEPARTEMENT VAN BINNENLANDSE ZAKEN

Het departement voor en tijdens de bezetting

Binnenlands bestuur

De Rijksdienst voor het Nationale Plan

Posterijen, telegrafie, telefonie en aanverwanten

Reorganisatie van het brandweerwezen

De invoering van de Midden Europese Tijd

7HET DEPARTEMENT VAN FINANCIËN

Het departement voor en tijdens de bezetting

De hervorming van het belastingstelsel

Fiscale bezettingsmaatregelen

Overige bezettingsmaatregelen

8HET DEPARTEMENT VAN ONDERWIJS, KUNSTEN EN WETENSCHAPPEN

Het departement voor de bezetting

Het departement van Opvoeding, Wetenschap en Cultuurbescherming, 1940-1945

Duurzame onderwijsmaatregelen

Overige maatregelen

Het departement van Volksvoorlichting en Kunsten

Het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen na de bevrijding

9HET DEPARTEMENT VAN WATERSTAAT

Het departement voor en tijdens de bezetting

De Dienst Rijkswaterstaat

Het Vervoerwezen

De Wegenverkeersregeling

10HET DEPARTEMENT VAN HANDEL, NIJVERHEID EN SCHEEPVAART

Het departement voor en tijdens de bezetting

Ordening van het bedrijfsleven: de ‘Organisatie Woltersom’

De reorganisatie van de Kamers van Koophandel en Fabrieken

De kartelwetgeving

Bedrijvenbeleid

Maatregelen ter bescherming van de consument

Het Algemeen Vorderingsbesluit

11HET DEPARTEMENT VAN LANDBOUW EN VISSERIJ

Het departement en zijn voorgangers

De organisatie van de voedselvoorziening

Ruilverkavelingen

Het Kweekersbesluit 1941

Staatstoezicht op de bossen

De uitoefening van de veeartsenijkunst

12HET DEPARTEMENT VAN SOCIALE ZAKEN

Het departement voor en tijdens de bezetting

Maatregelen betreffende arbeid en arbeidsrecht

Sociale verzekeringen

Maatregelen op het gebied van de volksgezondheid

EPILOOG: DE ZWEEPSLAG VAN DE BEZETTING

Noten

Behandelde wetten en verordeningen

Literatuur

Illustratieverantwoording

Dankwoord

Personenregister

Zakenregister

Voor Bino

Mein guter Geist, mein bessres Ich

INLEIDING:
‘EEN PERNICIEUZE WOEKERING’

Hans Kolfschoten was een aanstormend talent in de naoorlogse Nederlandse politiek; op zijn 42e was hij al minister van Justitie in het kabinet Schermerhorn-Drees, en later werd hij een gewaardeerde burgemeester van Den Haag. Maar bij de installatie van de Staatscommissie Bezettingsrecht op 8 februari 1946 trok deze jeugdige katholieke politicus ouderwetse retorische registers open, compleet met een ‘heelkundige beeldspraak’:

Vijf lange en donkere jaren heeft een machtsdronken en penetrant bezettingsregime kans gezien zich als een gulzige poliep op ons rechts- en staatsbestel vast te zuigen. En nu het zat-gezogen monster met een ruk is verwijderd, blijkt het in de teere weefsels van het Nederlandsche rechtsleven gevoelige schade te hebben aangericht. Schade van verstikking, verstoring en vergroeiing. Men zou ook kunnen denken aan een pernicieuse woekering in een der edelste en gevoeligste organen van ons maatschappelijk lichaam, een woekering die kundig moet worden uitgesneden, waarna de aangetaste organen moeten worden gesaneerd.

De begeleiding van deze delicate operatie werd toevertrouwd aan de Staatscommissie Bezettingsrecht, die de opdracht kreeg de regering van advies te dienen inzake de afschaffing van het bezettingsrecht of de vervanging daarvan door goed Nederlands recht, en inzake het opstellen van het nodige overgangsrecht. De verwachting was dat de klus binnen enkele jaren kon worden geklaard, maar toen het restant van de Staatscommissie na negen jaar van taaie arbeid en honderd vergaderingen in 1955 op eigen verzoek werd ontbonden, was het einde nog lang niet in zicht. Pas op 15 februari 1971 verviel het laatste besluit dat ooit genomen was ‘in overeenstemming met de $$ 2 en 3 der Verordening No.3/1940 van den Rijkscommissaris voor het bezette Nederlandsche gebied’.

Veel inspanningen waren vooraf gegaan aan de vorming van de Staatscommissie Bezettingsrecht. In bezet Nederland hielden anti-Duitse juristen zich al kort na de capitulatie bezig met de vraag wat er met het alsmaar uitdijende bezettingsrecht moest gebeuren na de verhoopte aftocht van de bezetter. De volkenrechtelijke legitimiteit van al die maatregelen was zeer twijfelachtig, maar het was wel de facto geldend echt, met alle rechtsgevolgen van dien. De rechtsgeleerden die zich verzameld hadden in de ondergrondse ‘commissie- Van Meurs’ (vernoemd naar de hooggeleerde Groningse initiatiefnemer) waren het er dan ook over eens dat nietigverklaring of afschaffing zonder meer tot chaotische toestanden zou leiden, en dat een genuanceerd beleid geboden was. Een hecht doortimmerd advies van de commissie in die richting, het ontwerp-Soeverein Noodbesluit, bereikte de regering in ballingschap in Londen, waar juristen op het departement van Justitie ook al tot een dergelijk inzicht waren gekomen.

Een en ander resulteerde in het Besluit Bezettingsmaatregelen (Staatsblad E 93) van 17 september 1944. Daarin werden de tot dan toe in het op Duits gezag uitgegeven Verordeningenblad voor het bezette Nederlandse gebied gepubliceerde verordeningen grofweg onderverdeeld in drie categorieën: maatregelen die geacht werden nooit van kracht te zijn geweest (A), maatregelen die hun geldigheid zouden verliezen waar en wanneer het land werd bevrijd (B), en maatregelen die vooralsnog werden gehandhaafd (C). Niet in het Verordeningenblad gepubliceerde maatregelen werden voorlopig geschorst. Het inderhaast opgestelde besluit bepaalde de richting van wat een moeizame en langdurige operatie zou worden. Pas ruim vijfentwintig jaar later waren alle bezettingsmaatregelen in formele zin afgeschaft. Maar vele daarvan zijn in materiële zin blijven bestaan doordat ze naar inhoud en strekking geheel of gedeeltelijk zijn omgezet in democratisch tot stand gekomen wetten en besluiten. Een niet gering deel leeft zo zelfs tot op de dag van vandaag voort.

Het zijn in het bijzonder deze bezettingsmaatregelen die het onderwerp vormen van dit onderzoek, waarbij ik ben uitgegaan van de vraag: welke algemeen verbindende bezettingsmaatregelen van de centrale overheid hebben in de jaren daarna een plaats gekregen in de Nederlandse wetgeving, en welke blijvende betekenis voor de naoorlogse samenleving is daaraan toe te kennen? Bij elk van de behandelde maatregelen heb ik geprobeerd te achterhalen wat het aandeel van de betrokken Duitse instanties bij de totstandkoming daarvan is geweest, en waar dat zinvol is welke beweegredenen ze daarbij hebben gehad. Aansluitend heb ik gezocht naar mogelijke continuïteit met het vooroorlogse beleid, ook in gevallen waarbij de bezetters het initiatief namen. Meestal stond de materie van de gehandhaafde bezettingsmaatregelen al voor de oorlog zo niet op de politieke, dan toch wel op ambtelijke agenda’s, en in veel gevallen zijn er ook al belangrijke aanzetten tot wetgeving geweest. Om die reden wordt ruim aandacht besteed aan de voorgeschiedenis van dergelijke maatregelen, en aan de rol die de diverse bewindslieden en hoge ambtenaren op de departementen daarin speelden.

In de eerste vier hoofdstukken wordt het algemene verhaal over ontwikkeling en afwikkeling van het bezettingsrecht verteld. In hoofdstuk 1 wordt uiteengezet hoezeer de omstandigheden waaronder wetten en regels tot stand kwamen tijdens de bezetting verschilden van de periode daarvoor. Er wordt uitgebreid aandacht besteed aan de staatsrechtelijke en politieke condities, in het bijzonder aan de gecompliceerde relatie van het Reichskommissariat met de Nederlandse ambtelijke top. Ook de kwestie van de legitimiteit van het Duitse bewind komt hier aan de orde. De reacties op de aanzwellende stroom bezettingsmaatregelen in Nederland en in Londen, die culmineerden in het Besluit Bezettingsmaatregelen E 93, vormen het onderwerp van hoofdstuk 2. Dat dit haastige besluit in de warrige omstandigheden na de bevrijding nog tot veel problemen leidde, wordt beschreven in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 behandelt het langdurige proces van liquidatie en eventuele incorporatie van het bezettingsrecht in de periode daarna.

In de hoofdstukken 5 tot en met 12, waarin de bezettingsmaatregelen per departement worden beschreven, wordt steeds dezelfde indeling aangehouden. Begonnen wordt met een korte voorgeschiedenis, waarbij zal blijken dat veel departementen hun oorsprong vinden in een eerdere bezettingsperiode, namelijk de Franse, van 1795 tot 1815. Met het oog op mogelijke continuïteiten is steeds ruime aandacht besteed aan de relevante wet- en regelgeving tijdens het interbellum en aan de politieke en bureaucratische omgeving waarin die tot stand kwam. Een complicerende factor is het gegeven dat de indeling in departementen en hun taakafbakening voortdurend aan verandering onderhevig was (en is). Om de lezer het spoor niet bijster te laten worden is vooral bij de jongere departementen enige toelichting daarop vaak onvermijdelijk. Vanzelfsprekend komen alleen de departementen aan de orde die tijdens de bezetting daadwerkelijk functioneerden, en dat was niet het geval bij die van Buitenlandse zaken, Koloniën en Defensie. Bij de overige acht ben ik uitgegaan van de tijdens de bezetting bestaande indeling.

Na de historische aanloop volgt bij elk departement een overzicht van de wederwaardigheden tijdens de bezetting en direct na de bevrijding, inclusief een tableau van de belangrijkste Nederlandse en Duitse actoren. De hoofdschotel is steeds de behandeling van de duurzame bezettingsmaatregelen. Bij de behandeling wordt steeds aandacht besteed aan het inhoudelijke belang van de maatregel, en dat vergt in veel gevallen toelichting. Niet iedereen zal direct begrijpen waarom bijvoorbeeld het Kweekersbesluit 1941 zo veel voeten in de aarde heeft gehad. Daarnaast zal, zoals eerder al aangekondigd, steeds de vraag worden gesteld naar het initiatief: Duits of Nederlands? Ook de handhavingsprocedure zal uit de doeken worden gedaan, en als dat zinnig is, de stand van zaken op dit moment in de desbetreffende wetgevingsmaterie. Tenslotte wordt in de Epiloog de balans opgemaakt.

Deze studie gaat niet over ‘goed’ of ‘fout’. De behandelde bezettingsmaatregelen worden alleen gewogen op hun mogelijke blijvende betekenis voor de naoorlogse samenleving, en de normatieve waardering daarvan wordt aan de lezer over gelaten. Maar, zoals de geschiedfilosoof Ankersmit het treffend heeft uitgedrukt voor elk onderzoek naar de bezettingsgeschiedenis: het onderzochte landschap wordt zo totaal gedomineerd door een gruwelijke misdaad, dat ‘morele abstinentie’ onmogelijk is. Dat geldt ook voor deze onderzoeker, temeer omdat mijn bevindingen zouden kunnen worden opgevat als een vergoelijking van de Duitse bezetting: die is dus nog ergens goed voor geweest.

Met dergelijke gedachten worstelden ook de leden van de Staatscommissie Bezettingsrecht. Onderling gebruikten ze de metafoor ‘oorlogswinst’ (of ‘bezettingswinst’) voor op zichzelf wenselijke wetten die vóór de oorlog door politieke blokkades niet tot stand kwamen, maar tijdens de bezetting werden doorgedrukt en daarna bij stilzwijgende consensus ongezuiverd dreigden te worden gehandhaafd. Met die term werd gerefereerd aan de verachtelijke ‘OW’ers’: de bunkerbouwers, zwarthandelaars en andere profiteurs van oorlog en bezetting. Ik heb die term gekozen als titel voor mijn proefschrift, waarin ik denk aan te kunnen tonen dat de bezettingstijd inderdaad een aantal wetten en regels heeft opgeleverd waar Nederland nog lang profijt van heeft getrokken, los van de vraag of de oorspronkelijke maatregelen uit Nederlandse of uit Duitse initiatieven voort kwamen, en welke rol de nazi-ideologie in dat laatste geval heeft gespeeld.

Ik hecht er aan om daar als mijn persoonlijke overtuiging aan toe te voegen dat deze ‘oorlogswinst’ op geen enkele wijze en niet in de geringste mate kan opwegen tegen het onvoorstelbare leed dat de Duitse bezetting heeft veroorzaakt, in de eerste plaats tegen de grootste misdaad uit de Nederlandse geschiedenis: de moord met voorbedachten rade op meer dan honderdduizend Joodse landgenoten.

1

HET BEZETTINGSREGIME IN THEORIE EN PRAKTIJK

De vestiging van het Duitse gezag

De laatste vergadering in Den Haag van het kabinet-De Geer op 13 mei 1940, de vierde dag van de Duitse inval, bood geen verheffend schouwspel. De minister-president was te nerveus om een telefoontoestel te bedienen, en het kabinet leek ten prooi te vallen aan een verlammende besluiteloosheid. Alleen de jonge ministers Steenberghe van Handel, Nijverheid en Scheepvaart, en Van Rhijn, net aangetreden als minister van Landbouw, hielden het hoofd enigszins koel. Zij waren zich er tenminste van bewust dat de regering niet kon vertrekken zonder het gezag op een behoorlijke wijze over te dragen. Toen de overige ministers overhaast naar Hoek van Holland vertrokken bleven zij achter, min of meer gemachtigd om die overdracht tot stand te brengen.¹

Dat gebeurde op dezelfde dag. Ten overstaan van de opperbevelhebber van land- en zeemacht, generaal Henri Winkelman (1876-1952), deelde Steenberghe de verzamelde secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren op de departementen, mede, dat koningin en ministers besloten hadden om uit te wijken en dat hij uit hun naam het regeringsgezag overdroeg aan de opperbevelhebber, tot het aantreden van ‘een ander gezag’. De secretarissen-generaal werden verzocht zich in alle opzichten naar de aanwijzingen van de generaal te gedragen, en voor het overige de zaken op hun departementen zo goed mogelijk te behartigen.² Daarna voegden Steenberghe en Van Rhijn zich bij hun ambtsgenoten in de Hoek, en vandaar vertrok het gezelschap dezelfde avond aan boord van een Engels oorlogsschip naar Londen. Aldaar werd de overdracht van het gezag achteraf door koningin en ministers goedgekeurd, maar dat besluit werd niet op schrift gesteld.³

De gezagsoverdracht was in alle opzichten een geïmproviseerde handelwijze, en dat kon in die omstandigheden ook moeilijk anders. Er was niets op voorhand geregeld, anders dan in België, waar bij noodwet van 10 mei 1940 was bepaald dat alle bevoegdheden van de ministers, als zij zouden moeten uitwijken, op de secretarissen-generaal zouden overgaan.⁴ Een precedent was evenmin voorhanden. De Grondwet stond de verplaatsing van de zetel der regering buiten het rijk ‘in geen geval’ toe.⁵ In Noorwegen gaf de Grondwet de koning de bevoegdheid tot noodwetgeving, en op 9 april 1940, de dag van de Duitse aanval, gaf het Storting (parlement) de regering bovendien een algemene volmacht, maar in Nederland was dat niet het geval.⁶ Het grondwettelijke verbod werd door het kabinet gepareerd met de semantische redenering dat de zetel niet verplaatst maar tijdelijk in veiligheid gebracht was. Later werd met meer recht aangevoerd dat de Grondwet alleen uitging van ‘normale’ tijden, en dat in deze abnormale omstandigheden kon en moest teruggevallen worden op ‘subjectief’, dat wil zeggen ongeschreven, staatsnoodrecht.⁷

De achterblijvers hadden andere zorgen. De meeste secretarissen-generaal verkeerden in een malaisestemming: het gevoel dat de ministers hun eigen hachje hadden gered en de verantwoordelijkheid bij hen over de schutting hadden gegooid. De even briljante als zelfverzekerde Hans Hirschfeld, van Handel, Nijverheid en Scheepvaart, dacht daar iets anders over: ‘Goddank dat ze weg zijn!’, vertrouwde hij een collega toe. ‘Wat hadden we met ze moeten beginnen!’⁸ De volgende dag kwamen de heren bijeen onder voorzitterschap van de oudste, Scholtens van Sociale Zaken. Een van hun eerste besluiten was om de verlaten ministerskamers als eigen werkkamer te gaan benutten, om te voorkomen dat brutale Duitsers dat zouden gaan doen.⁹

Het ‘andere gezag’ diende zich na de capitulatie eerst aan in de gangbare vorm van een militair bestuur, onder Militärbefehlshaber generaal Alexander von Falkenhausen. Dat bleef maar twee weken aan, en in die korte tijd trad Winkelman op als hoofd van het Nederlandse civiele bestuur, waarbij hij nauwelijks gehinderd werd door Wehrmachtsangehörigen. Op Winkelmans gezag werden nog enkele maatregelen van enig belang afgekondigd.¹⁰ Die kregen de vorm van een besluit van de opperbevelhebber.¹¹ De geldigheid van deze besluiten was overigens dubieus, want de verordenende bevoegdheid van de opperbevelhebber was niet af te leiden van enige Nederlandse wet, maar later zijn ze door de bezetter expliciet als rechtsgeldig erkend.¹² Een viertal van deze besluiten werd na de bevrijding gehandhaafd, waaronder het Besluit betreffende Oudheidkundig Bodemonderzoek en Vondsten van Oudheidkundige Aard, actueel door de bombardementen op Rotterdam en Middelburg.¹³ Ook het besluit betreffende de inschakeling van ‘Rijksbemiddelaars’ bij arbeidsgeschillen zou nog lang nawerken.¹⁴ Niet gehandhaafd na de bevrijding maar wel door de Duitse bezetters was de uitschakeling van de Raad van State als adviserende instantie.¹⁵ Een wel zeer duurzame bezettingsmaatregel vaardigde de Militärbefehlshaber zelf uit: de invoering van de Midden-Europese Tijd in Nederland, op 16 mei. Alle andere voorschriften van de Befehlshaber zijn later geleidelijk buiten werking gesteld door nieuwe regelgeving.¹⁶

Verdere bestuurlijke voornemens van de Militärverwaltungsstab werden doorkruist door het Führererlass van 18 mei 1940, het ‘Decreet van den Führer over de uitoefening van de regeeringsbevoegdheden in Nederland’.¹⁷ Paragraaf 1 bevatte de essentie: ‘Het bezette Nederlandsche gebied komt onder den “Rijkscommissaris voor het bezette Nederlandsche gebied” te staan.’ Hij ‘oefent in het civiele ressort het opperste regeeringsgezag uit’, ‘staat rechtstreeks onder mij en ontvangt van mij richtlijnen en instructies’. Paragraaf 2 bepaalde dat de Duitse Wehrmachtsbefehlshaber in Nederland de militaire soevereine rechten uit zou oefenen, en paragraaf 3 dat de Rijkscommissaris zich voor de uitvoering van zijn instructies kon bedienen van Duitse politieorganen. Paragraaf 4 gaf hem de bevoegdheid zich ook van het Nederlandse bestuur te bedienen. Het tot nu toe geldende recht zou van kracht blijven ‘voorzoover het met de bezetting te vereenigen is’, een onheilspellend voorbehoud waarover later meer. Paragraaf 6 onthulde tenslotte de naam van de persoon die deze machtige positie zou gaan innemen: Rijksminister Dr. Arthur Seyss-Inquart.

Net als Hitler was Seyss-Inquart een Oostenrijker, geboren in 1892 in Moravië (nu in Tsjechië), dat toen deel uitmaakte van de Oostenrijks-Hongaarse dubbelmonarchie.¹⁸ Zijn familie hoorde tot de dominante Duitstalige minderheid in dat deel van het keizerrijk; vader was classicus en rector van het Duitse gymnasium te Olmütz (Olomouc). De rechtenstudie van zoon Arthur werd onderbroken door het uitbreken van de Wereldoorlog in 1914. Als Duits-nationalist meldde hij zich direct als vrijwilliger bij de Tiroler Kaiserjäger, in wier gelederen hij vooral aan het Italiaanse front vocht. Hij bracht het tot de rang van Oberleutnant. Na de oorlog vestigde hij zich in Wenen als advocaat en wist een bloeiende praktijk op te bouwen. Daarnaast liet hij zich niet onbetuigd in de troebele politiek van het gekortwiekte en verarmde Oostenrijk, en speelde een belangrijke rol bij de ‘Anschluss’ in 1938. Bij diens intocht in Wenen op 15 maart begroette hij als ‘Reichsstatthalter’ (waarnemend minister-president) Hitler met een extatische redevoering.

Daarna raakte zijn politieke carrière wat in het slop, hoewel hij in mei 1939 werd benoemd tot ‘Reichsminister ohne Arbeitsbereich’, een honoraire titel waaraan wel statusverhogende voorrechten verbonden waren. Vijf maanden later werd hij benoemd tot adjunct en plaatsvervanger van Hans Frank, de Generalgouverneur van het restant van het onder de voet gelopen Polen, met standplaats Krakau. Hij was onder meer belast met de herinvoering van de Oostenrijkse wetgeving die in dat deel van Polen vóór 1914 had gegolden, een ervaring die later nuttig zou blijken. Als overtuigde antisemiet had hij geen onoverkomelijke bezwaren tegen de gruweldaden die de Joden daar werden aangedaan, maar wel tegen het beperkte belang van zijn functie en de tegenwerking die hij van andere hooggeplaatste nazi’s ondervond. Op de dag van de Duitse inval in Nederland verzocht hij Hitler om overplaatsing naar een militaire post, maar die had een andere bestemming voor deze toegewijde volgeling in petto.

Seyss-Inquart wordt eensluidend beschreven als een ontoegankelijke en gecompliceerde man: hoogst intelligent, een geacheveerde intellectueel, met een ingetogen levensstijl en beschaafde omgangsvormen, maar zwijgzaam en gereserveerd. Een minder fijnbesnaarde partijgenoot als generaal Christiansen vond hem ‘ein eiskalter Jesuit’, een verwijzing naar het hardnekkige verzinsel dat Seyss-Inquart door de jezuïeten zou zijn opgeleid. Een brute geweldenaar was hij niet, veeleer een berekenende en meedogenloze machtspoliticus, maar allesbehalve een opportunist. Aan zijn onvoorwaardelijke trouw aan de Führer en diens ideologie heeft hij nooit twijfel laten bestaan, tot op het schavot, en vanuit die geestesgesteldheid achtte hij elk strijdmiddel om Hitlers ‘Nieuwe Orde’ te realiseren geoorloofd.

In zijn nieuwe functie zou dat vooralsnog vooral het wapen van de overreding zijn. Op 25 mei richtte de Rijkscommissaris zich met een in verzoenende toon gestelde ‘Oproep’ tot het Nederlandse volk.¹⁹ Hij kondigde aan dat hij alle maatregelen, ook van wetgevende aard, zou nemen om zijn opdracht – het waarborgen van de openbare orde en het openbare leven – te vervullen. Daarbij beloofde hij het tot dusver geldende recht te eerbiedigen, de Nederlandse autoriteiten te betrekken bij het bestuur, en de onafhankelijkheid van de rechtspraak te handhaven. ‘Daarentegen verwacht ik, dat alle in actieven dienst zijnde Nederlandsche rechters, openbare ambtenaren en beambten mijn met dit doel uitgegeven verordeningen stipt zullen opvolgen en dat het Nederlandsche Volk met verstand en beheersching deze leiding zal volgen’.

Op woensdag 29 mei vond in de Ridderzaal de installatie van de Rijkscommissaris plaats. De secretarissen-generaal waren voor de plechtigheid uitgenodigd, alsook voor het aansluitende middagmaal. In overleg met Winkelman, die niet was uitgenodigd, verschenen ze wel in de Ridderzaal maar bedankten ze voor de lunch. ’s Middags ontving Seyss-Inquart hen in het gebouw van Buitenlandse Zaken aan het Plein 23, waar hij zijn intrek had genomen. Secretaris-generaal Dirk Spitzen van Waterstaat herinnerde zich later dat de Rijkscommissaris erg zijn best deed om hen gunstig te stemmen: ‘Wij staan voor een ontzettend moeilijke taak, die zullen wij gezamenlijk moeten vervullen.’²⁰ Hij legde hun uit hoe hij zich de nieuwe staatsrechtelijke orde in Nederland voorstelde, en vroeg de heren of ze bereid waren tot samenwerking. Na overleg met Winkelman gaven ze te kennen daartoe bereid te zijn, mits ze hun werk konden blijven doen in het belang van het Nederlandse volk. Die toezegging deed de Rijkscommissaris volmondig, opgelucht als hij was dat hij nu de mogelijkheid had gekregen om het bestaande bestuursapparaat ‘nach und nach in die Hand zu bekommen’.²¹ Ten minste één van de secretarissen-generaal doorzag die opzet. ‘Jongeman,’ zei Leo Trip van Financiën na de bespreking tegen zijn veertien jaar jongere collega Dirk Spitzen, ‘wij moeten oppassen, want wij hebben een eerste stap op een hellend vlak gezet.’²²

De staatsinrichting van bezet Nederland

Aangaande het bestuur van een bezet gebied bestonden in 1940 volkenrechtelijke regels waar de Duitsers aan gehouden waren. Nederland en Duitsland waren beide ondertekenaars van het ‘Verdrag nopens de wetten en gebruiken van den oorlog te land’, gesloten op de Haagse vredesconferentie van 1907. Een bijlage bij dat verdrag was het Landoorlogsreglement (LOR). Daarvan was vooral van belang de ‘Derde afdeling’, bevattende ‘bepalingen van het militair gezag op het grondgebied van den vijandelijken staat’. Die hielden onder meer in dat de landsregering van het bezette gebied de wettige overheid bleef, en dat een eventuele overdracht van soeverein gezag pas na het einde van de oorlog plaats kon hebben. Bijgevolg was de bezetter verplicht tot eerbiediging van alle aldaar geldende wetten, ‘behoudens volstrekte verhindering’. In Nederland was het verdrag in 1910, tegelijk met 17 andere ontwerp-verdragen, in beide Kamers als hamerstuk goed gekeurd, in een sfeer van idealisme en vertrouwen.²³ Een bezwaar dat kleefde aan het LOR was dat het na 1907 niet was aangepast, zelfs niet naar aanleiding van de ervaringen gedurende de Wereldoorlog. Aan de vooravond van de volgende Wereldoorlog genoot het in Nederland weinig bekendheid.

Waarom Hitler niet koos voor een militair bestuur, zoals dat wel in België en Noord-Frankrijk werd ingesteld, is niet helemaal doorgrondelijk, zoals dat met meer van zijn besluiten het geval was. Het lijkt erop dat hij een Militärverwaltung niet geschikt vond voor de ‘stamverwante’ volken van Noorwegen, Denemarken en Nederland, die zich naar hij hoopte goedschiks in zijn nieuwe Europese orde zouden voegen. Anders dan de Deense waren de Noorse en Nederlandse staatshoofden en regeringen naar Engeland uitgeweken; in die landen stelde hij een Rijkscommissaris aan. In augustus 1941 deed hij dat ook in Oekraïne, in onvergelijkbare omstandigheden. In de Duitse bestuurstaal duidt de term ‘kommissarisch’ op een tijdelijke regeling. Hitlers uiteindelijke plannen met Nederland, als hij die al had, lijken ongewis. Met het oog op het uitgestrekte koloniale bezit was het in elk geval gewenst om vooralsnog een schijn van onafhankelijkheid op te houden, en dat begon bij de wetgeving.

Vooropgesteld moet worden, dat het overgrote deel van het Nederlandse recht tijdens de bezetting in stand is gebleven, met als belangrijkste uitzondering het staats- en administratief recht.²⁴ Maar ook op dat terrein gaf de bezetter zich nog wel enige moeite om op het oog niet al te drastisch in te grijpen. De Grondwet werd formeel niet terzijde geschoven, zoals dat trouwens in nazi-Duitsland met de Weimar-Verfassung ook niet gebeurd is.²⁵ Seyss-Inquarts juridische rechterhand Dr.Dr. Rabl stuurde zelfs een Duitse vertaling rond.²⁶ Maar met de instelling van het Rijkscommissariaat kreeg het bezette land in feite een nieuwe staatsinrichting. Het Führererlass bepaalde immers dat de Rijkscommissaris in het civiele ressort het opperste regeringsgezag zou uitoefenen en dat hij gerechtigd was om verordeningen met kracht van wet uit te vaardigen. In de Verordening tot uitoefening van de regeringsbevoegdheden in Nederland van 29 mei, volgde een nadere uitwerking.²⁷ Die kende in artikel 1 de Rijkscommissaris alle bevoegdheden toe die krachtens de Nederlandse Grondwet aan de koning en aan de regering toekwamen ‘voor zoover nodig ter uitvoering van zijn taak’. In het belang van het Groot-Duitse Rijk of van de openbare orde en veiligheid in Nederland kon de Rijkscommissaris de nodige maatregelen nemen, ook van wetgevende aard, met kracht van wet. Artikel 2 bepaalde dat het tot dan toe geldende Nederlandse recht van kracht zou blijven, met het eerder vermelde voorbehoud, en dat alle rechtsvoorschriften vóór de bekendmaking aan de Rijkscommissaris dienden te worden voorgelegd.

Bij een latere verordening, die van 21 juni 1940, werden de werkzaamheden van beide Kamers der Staten-Generaal opgeschort.²⁸ Verkiezingen zouden tot nader order niet plaatsvinden, en de volmachten van de gekozen leden werden geacht verlengd te zijn, eveneens tot nader order. Die kwam op 1 september 1941, toen de leden van de Staten-Generaal ‘van hun verplichtingen werden ontheven’ (bij de belangrijke verordening 152/1941). Zowel de wetgevende als de uitvoerende macht berustten dus in feite bij de Rijkscommissaris. De afdeling Advies van de Raad van State, al geschorst door Winkelman, werd afgeschaft en de leden werden ontslagen, nota bene op voorstel van de secretarissen-generaal, en tot woede van de gelauwerde staatsraad Aalberse: ‘door dit college van ambtenaren à bout portant overboord geworpen als oud vuil!’²⁹ De afdeling Geschillen van bestuur bleef wel in stand, evenals de Algemene Rekenkamer en de Hoge Raad van Adel.

De Rijkscommissaris werd bijgestaan door vier op zijn bureau werkzame ‘Commissarissen-generaal’ (Generalkommissare), voor bestuur en justitie (Dr. Friedrich Wimmer), financiën en economie (Dr. Hans Fischböck), openbare veiligheid (SS-Gruppenführer Hanns Albin Rauter), en ‘bijzondere aangelegenheden’ (Fritz Schmidt). Hun voornaamste formele taak was de voorbereiding van de beslissingen van de Rijkscommissaris. Zij waren bevoegd om bevelen te geven aan en inlichtingen op te eisen van alle Nederlandse autoriteiten. In de provincies en de vier grote steden werden ‘Beauftragten’ aangesteld, met vergelijkbare bevoegdheden en eveneens rechtstreeks ondergeschikt aan de Rijkscommissaris.

Behalve een beperkte (zij het relatief omvangrijke) eigen staf stond de Rijkscommissaris het gehele Nederlandse bestuursapparaat ter beschikking. Aan het hoofd daarvan stonden de secretarissen-generaal van de departementen van algemeen bestuur, ook wel ‘ministeries’ genoemd, maar die term werd na het vertrek van de ministers vermeden. Als waarnemende departementshoofden kregen de secretarissen-generaal een veel ruimer mandaat dan voorheen. Ze mochten uitvoeringsvoorschriften geven van geldende Nederlandse wetten en van verordeningen van de Rijkscommissaris, maar ook eigen verordeningen met kracht van wet uitvaardigen, inclusief strafdreiging, ter handhaving van de openbare orde en de veiligheid van het openbare leven.³⁰ Korte tijd later verleende de Rijkscommissaris hun het beslissingsrecht bij geschillen van bestuur. Dat leverde een wonderlijke figuur op: een beroep tegen een beslissing van een secretaris-generaal stond voortaan open bij dezelfde instantie. Die diende wel de gehandhaafde afdeling Geschillen van bestuur van de Raad van State te horen, maar dat oordeel kon hij naast zich neer leggen.³¹ Bovendien droeg de Rijkscommissaris bij verordening van 31 oktober 1940 de bevoegdheid van de Kroon om algemeen verbindende voorschriften van lagere overheden te bekrachtigen, op te schorten of te vernietigen, tot nader order over op de secretarissen-generaal. Op dezelfde dag belastte hij de secretaris-generaal van Financiën met het vaststellen en wijzigen van de rijksbegroting.³²

Al met al was hier sprake van een ingrijpende overdracht van bevoegdheden. Die was vergemakkelijkt door het vertrek van de regering en door het ontbreken van relevante bepalingen in de Grondwet, en paste in Seyss-Inquarts opzet om het Nederlandse bestuursstelsel zoveel mogelijk intact te laten. Voor het Noorse alternatief, een NSB-regering met Anton Mussert in de rol van Vidkun Quisling, voelde hij niets.³³ De machtsontplooiing van de secretarissen-generaal kende wel één majeure beperking: alle rechtsvoorschriften van Nederlandse ambtenaren en colleges waren onderworpen aan goedkeuring door of vanwege de Rijkscommissaris. Die kon ook te allen tijde ingrijpen door middel van zijn ‘Weisungsrecht’, een van het nationaalsocialistische ’Fühererprinzip’ afgeleide regel die hogere organen machtigt om bindende aanwijzingen aan lagere organen te geven.³⁴ Net als andere hoge functionarissen kon hij de secretarissen-generaal naar welgevallen ontslaan en benoemen. Zijn ‘Rechtsetzungskompetenz’ en bijkomende bevoegdheden stelden Seyss-Inquart in staat om het Nederlandse staatsrechtelijke bestel langzamerhand uit te hollen en te vervangen door een nationaalsocialistische rechtsorde.³⁵

De rechterlijke macht werd voorlopig ongemoeid gelaten, zij het dat niet meer recht gesproken mocht worden ‘in naam der Koningin’. De Hoge Raad der Nederlanden ging akkoord met de formule ‘in naam van het recht’, niet het laatste blijk van meegaandheid van dit hoogste rechtscollege. De Rijkscommissaris kon als ‘Oberste Gerichtsherr’ bepalen welke vonnissen hem vóór hun uitvoering ter bekrachtiging zouden moeten worden voorgelegd.³⁶ Hoewel er geen gevallen bekend zijn waarin hij van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, was daarmee de scheiding der machten nagenoeg tenietgedaan. Naast de Nederlandse rechtbanken werden er zes Duitse ingesteld. Drie militaire rechtbanken (voor het leger, de marine en de luchtmacht) oordeelden over vergrijpen van Duitse militairen, maar ook van Nederlanders jegens de Wehrmacht. Dat gold mutatis mutandis ook voor het SS- und Polizeigericht. Alle strafzaken tegen Duitse staatsburgers of tegen Nederlanders die anti-Duitse daden bedreven, werden behandeld door het enkelvoudige Landesgericht (Landgerecht). Zwaardere gevallen en beroepszaken dienden voor het driehoofdige Obergericht (Hooggerechtshof); de instelling van dergelijke rechtbanken was overigens niet direct strijdig met het LOR.³⁷

De lagere overheden liet de Rijkscommissaris aanvankelijk eveneens met rust. Ook in die bestuurslagen werden verkiezingen opgeschort en mandaten van verkozenen verlengd, maar de werkzaamheden van gemeenteraden en Provinciale Staten konden voortgang vinden, totdat die organen per 1 oktober 1941 werden opgedoekt; voortaan waren de burgemeesters en de commissarissen der provincie dus alleen verantwoordelijk.³⁸ Vanaf dat moment was het ‘leidersbeginsel’ (Führerprinzip), een van de kernbegrippen van het nationaalsocialisme, overal in de plaats gekomen van het collegiale bestuur, behalve bij de besturen van waterschappen, veenschappen en veenpolders; die werkten gedurende de gehele bezettingsperiode nagenoeg ongestoord op de oude voet door.

De bestaande departementen van algemeen bestuur bleven vooralsnog gehandhaafd, met uitzondering van het ministerie van Defensie, dat werd gereduceerd tot een Afwikkelingsbureau van vooral personele zaken. Het departement van Koloniën mocht zo blijven heten, maar het handjevol ambtenaren hield zich voornamelijk onledig met de zorg voor Indische pensioenen en verlofgangers. Het departement van Buitenlandse Zaken werd in augustus 1941 met terugwerkende kracht opgeheven. Al veel eerder was het departement van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen opgesplitst in het departement van Opvoeding, Wetenschap en Cultuurbescherming en het departement van Volksvoorlichting en Kunsten, beide onder nieuwe, pro-Duitse secretarissen-generaal. In mei 1941 benoemde Seyss-Inquart de NSB’er mr. M.M. Rost van Tonningen tot secretaris-generaal voor Bijzondere economische aangelegenheden, en later verhief hij diens afdeling bij geheime verordening tot volwaardig departement. Veel om het lijf heeft dat niet gehad, en dat was in nog mindere mate het geval bij de aanstelling van ir. E. van Dieren tot secretaris-generaal van het nieuwe departement van Verkeer en Energie in augustus 1944. Een ander novum was de aanstelling van ‘Gemachtigden’ of ‘Gevolmachtigden’ met een speciale opdracht, onder meer voor de prijzen en voor de arbeid. In rang waren ze gelijkgesteld aan een secretaris-generaal, maar in zeggenschap bleven ze daar in de praktijk ver bij achter.

Van de grondwettelijke mogelijkheid tot het instellen van publiekrechtelijke lichamen is ruim gebruikgemaakt, met name bij de organisatie van het bedrijfsleven en de voedselvoorziening. Daarnaast voerde de bezetter ook nieuwe publiekrechtelijke instellingen in, deels naar Duits model, als de Nederlandsche Arbeidsdienst, de Nederlandsche Volksdienst, de Kultuurkamer, de Nederlandsche Landstand, en verplichte beroepsorganisaties als de Artsenkamer en aanverwante instellingen. Deze nationaalsocialistisch geïnspireerde instituties zijn direct na de bevrijding opgeheven.

Aufsichtsverwaltung en bestuurlijk arrangement

De opdracht van Hitler aan Seyss-Inquart was tweeledig. Hij moest Nederland zien te winnen voor het nationaalsocialisme en het ‘Nieuwe Europa’, bij voorkeur door middel van ‘Selbstnazificierung’, en het bezette land maximaal inschakelen bij de Duitse oorlogseconomie. In de praktijk van wet- en regelgeving werd ook een derde politiek doel consequent nagestreefd: de ‘Rechtsvereinheitlichung’. Nieuwe wetten werden waar mogelijk in overeenstemming gebracht met de Duitse.

De positie van de Rijkscommissaris was in aanleg zeer sterk. Hij was ‘Führerunmittelbar’, had direct toegang tot Hitler en was alleen aan hem verantwoording schuldig, want ook voor hem gold vanzelfsprekend het Führerprinzip. In zuiver militaire zaken moest hij de Wehrmachtsbefehlshaber naast zich dulden, maar tot het eind heeft hij het primaat van het civiele bestuur gehandhaafd.³⁹ In de praktijk werd zijn macht aan alle kanten beknot. Hitler toonde nooit veel belangstelling voor Nederland. Goering was gemachtigd de Rijkscommissaris opdrachten te geven in het kader van het Vierjarenplan, en ook andere partijen probeerden voortdurend een voet tussen de deur te krijgen in bezet Den Haag. Het gevolg was een taaie ‘Instanzenkrieg’, een afspiegeling van de ‘polycratie’ in het Derde Rijk. Inconsistenties in het beleid van de bezetter waren het onvermijdelijke gevolg.

Dat bleek al bij de aanstelling van zijn naaste medewerkers, de vier commissarissen-generaal. Wimmer en Fischböck waren zijn eigen keus, maar Schmidt en Rauter waren hem opgedrongen. De laatste gedroeg zich tamelijk autonoom en rapporteerde permanent aan SS-Reichsführer Himmler. Schmidt, een handlanger van partijbazen Hess en Bormann, vertegenwoordigde de belangen van de NSDAP. Daar genoot Seyss-Inquart wel een hoog aanzien, maar hij kon er niet beschikken over een eigen ‘Hausmacht’.⁴⁰ Het Auswärtige Amt oefende invloed uit middels zijn vertegenwoordiger Otto Bene, en naarmate de oorlog voor de Duitsers slechter ging, namen de bemoeienissen van ‘Rüstung’ (onder Albert Speer) en ‘Arbeitseinsatz’ (onder Fritz Sauckel) toe. Seyss-Inquart was geen resolute beslisser, en speelde meer de rollen van bemiddelaar en scheidsrechter.⁴¹ Niettemin heeft hij door middel van een gewiekste verdeel-en-heerspolitiek gedurende de hele periode een duidelijke stempel gedrukt op de bezettingspolitiek. Geen belangrijke beslissing ging buiten hem om en alle belangrijke benoemingen hield hij aan zich; bij andere kon hij op elk moment ingrijpen.⁴² Dat hij bekendstond als een harde en nauwgezette werker zal hebben bijgedragen aan de onaantastbaarheid van zijn suprematie.⁴³

In theorie was het Duitse bestuur indirect en toezichthoudend, beperkt tot beleid en controle achteraf: de ‘Aufsichtsverwaltung’. De toezichthouders zouden als het ware ‘hinter einer unsichtbaren Wand agieren’, zoals een van hen het in de zomer van 1940 uitdrukte. In de praktijk ging dat veel verder: de bezetters streefden naar een waterdichte administratieve controle op alle terreinen van het binnenlandse bestuur. Op alle departementen werden enige tientallen toezichthouders gestationeerd, die zich doorgaans intensief met de gang van zaken bemoeiden, in het bijzonder met de wet- en regelgeving. Om de controle te vergemakkelijken moest de interne correspondentie van een Duitse vertaling worden voorzien. In 1941 sloeg de eerder geciteerde ervaringsdeskundige Dr.Dr. Rabl dan ook een andere toon aan: ‘Die Niederländischen Behörden sind (…) lediglich Executivorgane des Willens des Reichskommissars’.⁴⁴

De vier commissarissen-generaal traden op als een soort ’super-ministers’, waarbij ze regelmatig in elkaars vaarwater zaten; in de hoofdstukken 5, 6, 8 en 10 worden deze personages nader belicht. Daaronder werd een sterk geleed apparaat opgetuigd van 71 afdelingen, onderafdelingen en referaten. Op het hoogtepunt, in mei 1943, waren daar circa 2000 personen werkzaam (van wie 40% Nederlanders, vooral in de laagste rangen). Dat waren er verhoudingsgewijs veel, bijvoorbeeld in vergelijking met België en Noord-Frankrijk. Daar telde het Duitse militaire bestuursapparaat circa 1150 personen, op een bevolking van ongeveer 12 miljoen.⁴⁵ Nederland telde zo’n 9 miljoen inwoners.

Ondanks heftige onderlinge rivaliteiten werkte dit apparaat al met al behoorlijk efficiënt. Dat is in de eerste plaats te verklaren door de kwaliteit van het Duitse personeel. De meeste hogere Duitse ambtenaren waren veertigers, vooral afkomstig uit rechtspraak en bestuur, en doorgaans hoog geschoold, ervaren en deskundig.⁴⁶ Daarbij verbleven ze in de regel graag in het betrekkelijk veilige en rustige Nederland, en waren daardoor gemotiveerd tot in het oog lopende prestaties. Een redelijke en constructieve samenwerking met de Nederlandse ambtelijke top was daartoe dienstig. Met name op de departementen werd die vergemakkelijkt doordat de meeste Duitse experts daar geen rabiate nazi’s waren. Soms legden ze een soort welwillend paternalisme aan de dag, en enkelen bleken niet ongevoelig voor het lot van het onderworpen volk. Op de meeste departementen ontstond zo een zekere ‘symbiose’: beide partijen hadden elkaar nodig.⁴⁷ Veel van de duurzame bezettingsmaatregelen zijn in een dergelijke ambiance tot stand gekomen. Duitse functionarissen zochten regelmatig steun voor het door hen (en ook wel door hun Nederlandse tegenspelers) gewenste beleid bij rijks- en partijinstanties in Duitsland.

Het hele Nederlandse bestuurlijke apparaat was na de meidagen nagenoeg intact, en beschikbaar voor de bezetter. Voor de meeste ambtenaren veranderde er vooralsnog weinig. Wel voor de top: de secretarissen-generaal. Zoals eerder vermeld verklaarden ze zich op de dag van Seyss-Inquarts installatie al bereid om met hem samen te werken om in het belang van de bevolking het sociale en economische leven op gang te houden. Het overhaaste vertrek van de regering droeg bij tot die bereidheid, alsook de overtuiging dat Duitsland de oorlog ging winnen. Een ander motief was het voorkomen van een machtsgreep door de NSB. Buitendien zagen zij in hun aanblijven vooralsnog geen strijdigheid met het Landoorlogsreglement.

Zeker in de eerste fase van de bezetting leidde dat tot een houding van ‘accommodatie’: loyale medewerking aan de totstandkoming en uitvoering van de meeste maatregelen van de Duitse bezetter zonder omarming van diens ideologie. Met hun quasi-legislatieve bevoegdheden hadden de secretarissen-generaal in theorie een sterkere machtspositie dan eerder hun ministers; ze hoefden geen rekening te houden met een staatshoofd, een parlement, een ministerraad, een Raad van State en andere actoren. Krachtens Verordening 23/1940 beschikten de secretarissen-generaal in theorie over dezelfde bevoegdheden als de Rijkscommissaris en konden ze de meest vergaande verordeningen uitvaardigen, echter wel alleen op het gebied van hun eigen departement: ‘de bevoegdheid van Seyss-Inquart was voor de secretarissen-generaal in mootjes gesneden’, in de woorden van waarnemend secretaris-generaal van Justitie Hooykaas.⁴⁸

Hun status werd verder opgekrikt door de berekenende Rijkscommissaris, volgens partijgenoot Goebbels een meester in de omgang met ‘Peitsche und Zückerbrot’, onder meer door toekenning van een ministerssalaris en andere voorrechten. De eerste die hij de Peitsche liet voelen was de vrijpostige secretaris-generaal van Onderwijs Van Poelje, die hij in september 1940 niet alleen op staande voet ontsloeg, maar ook gevangen liet zetten (zie hoofdstuk 8). Het Zückerbrot lieten sommigen zich beter smaken dan anderen. De secretarissen-generaal van mei 1940 waren voornamelijk apolitieke experts, die het niet ontbrak aan zelfvertrouwen. De meesten van hen waren bovendien niet vrij van frustraties over het onvermogen van de vooroorlogse politiek, en enkelen evenmin van bewondering voor prestaties op hun vakgebied in nazi-Duitsland. Vooral de ‘technocraten’ onder hen zagen uitdagende ontplooiingskansen, waarbij ze konden profiteren van het ook voor hen geldende Führerprinzip en Weisungsrecht.⁴⁹ Ook deze ongewone omstandigheden hebben bijgedragen aan de totstandkoming van veel duurzaam bezettingsrecht.

Maar het Führerprinzip werkte vooral omgekeerd. Zoals eerder uiteengezet, waren de secretarissen-generaal in weerwil van hun status en ruime bevoegdheden geheel afhankelijk van Seyss-Inquart. Formeel behoefden hun beslissingen geen goedkeuring vooraf van de Rijkscommissaris, maar zij waren er nooit zeker van of die beslissingen door hem zouden worden geaccepteerd, en ontwikkelden daardoor de neiging de bezetter ‘entgegen zu arbeiten’. Aan elkaar hadden ze ook niet veel. Seyss-Inquart maakte meteen al duidelijk dat hij geen collegiale besluitvorming duldde. Wel bleef het College van Secretarissen-Generaal bijeenkomen. Dit gremium was ingesteld in 1902 en had de reputatie zich vooral met onbeduidende zaken bezig te houden; vandaar de bijnaam ‘het wasvrouwencollege’. Aanvankelijk werd frequent overlegd, maar belangrijke wetgeving kwam er nauwelijks ter tafel. Allengs werd er minder vergaderd, en na 25 oktober 1943 helemaal niet meer. De samenstelling van het gezelschap was toen al een heel andere dan de oorspronkelijke. Weerspannige elementen had de Rijkscommissaris al gauw vervangen door meer kneedbare, pro-Duitse functionarissen. Slechts een van de oude secretarissen-generaal bleef de gehele bezettingsperiode op zijn post: Hirschfeld op Handel, Nijverheid en Scheepvaart en Landbouw; Frederiks op Binnenlandse Zaken hield het daar uit tot september 1944.

In het algemeen waren de Duitsers niet ontevreden over de Nederlandse ambtenarij. Seyss-Inquart noemde ze in zijn eerste rapport aan Hitler wel ‘zoals alle Nederlanders van huis uit lastig’ en er moest veel onderhandeld worden.⁵⁰ Een Duitse bezoeker, Regierungsrat Dr. Walter Eckhardt, vond de ambtenaren in oktober 1940 ‘gut und korrekt’, maar ook formalistisch en ‘Neuerungen abgeneigt’.⁵¹ Die observatie stemde overeen met de bevindingen van E. Althaus, belast met de Nederlandse ‘Personalangelegenheiten’ op de departementen; hij betreurde ook het ontbreken van sterk leiderschap en van ‘völkische und rassische Erkentnisse’ in de ambtelijke cultuur.⁵² Toch hebben de Duitsers de Nederlandse ambtenaren in het algemeen effectief kunnen inschakelen, zeker tot september 1944, toen het bestuurlijk arrangement in het ongerede raakte. In de eerste fase van de bezetting (tot februari 1941) verliep de samenwerking nog redelijk ongestoord. Een groot aantal verordeningen kwam toen tot stand. De Jodenvervolging en de Februaristaking brachten daar nog geen verandering in; wel deed zich een onmiskenbare verharding van de Duitse houding voor, vooral als gevolg van de kerende krijgskansen.

De zomer van 1943, toen een Duitse nederlaag niet meer ondenkbaar was, bracht de kentering. Het Nederlandse bestuur raakte meer en meer bekneld tussen een steeds rücksichtsloser optredende bezetter en een steeds weerspanniger bevolking, daartoe aangemoedigd door de regering in ballingschap. Ook de niet-nationaalsocialistische secretarissen-generaal geraakten meer en meer in een – deels zelfgekozen – isolement. Contacten met de illegaliteit werden uit de weg gegaan, en tussen hen en de regering in Londen gaapte een diepe kloof van wederzijds onbegrip, wantrouwen en minachting. Wet- en regelgeving raakten geleidelijk in het slop en reorganisaties bleven steken, ook door de evacuatie van de departementen en Duitse diensten in de tweede helft van 1943. De bezetters kregen andere prioriteiten, en bij de Nederlandse uitvoerders nam de nalevingsbereidheid af. In de laatste catastrofale fase (na september 1944) kwam de wet- en regelgeving in het bezette deel van het land nagenoeg tot stilstand. Toch bleef in bepaalde sectoren het patroon van samenwerking functioneren, ook nog in de hongerwinter.

De secretarissen-generaal hebben, net als andere Nederlandse bestuurders, hun aanblijven vaak gerechtvaardigd met het argument dat ze bij aftreden door een NSB’er of andere pro-Duitser zouden worden vervangen, en dat is in voorkomende gevallen ook steeds gebeurd. Desondanks is de invloed van de beweging zeer beperkt gebleven. Door de bezetter werden Mussert en zijn partij niet hoog aangeslagen en werkelijke macht werd hun niet gegund. Wel werd de NSB gebruikt als reservoir voor de rekrutering van betrouwbare en volgzame bestuurders, maar er bleek te weinig kwaliteit voorhanden om dat effectief te benutten. Op de departementen (behalve bij het geheel nieuwe departement van Volksvoorlichting en Kunsten en bij de eveneens nieuwe organisatie van de arbeidsbemiddeling op Sociale Zaken) werden NSB’ers tamelijk effectief buiten de deur gehouden, niet zelden met medewerking van de Duitse toezichthouders. Van een ‘vèrgaande nazificatie van het overheidspersoneel’ waar Romijn van gewaagt, is althans op de meeste departementen geen sprake geweest.⁵³ De beweging probeerde wel propagandistisch bruikbare, in het bijzonder sociale en fiscale wetgeving te claimen, maar van werkelijke invloed daarop blijkt weinig.

Dat veranderde nauwelijks toen Mussert in december 1942 door Hitler werd erkend als ‘Leider van het Nederlandse Volk’ en de NSB bij decreet van de Rijkscommissaris van 30 januari 1943 werd uitgeroepen tot de ‘drager van den politieken wil van het Nederlandsche volk’.⁵⁴ Alle aan de Rijkscommissaris ondergeschikte Duitse instanties kregen de opdracht om bij de uitvoering van belangrijke bestuursmaatregelen, ‘maar vooral in alle personeelsaangelegenheden’, overleg te plegen met de ‘Leider’. Nadien werd bij de totstandkoming van verordeningen en besluiten de ‘Secretarie van Staat’ van de NSB een enkele keer om advies gevraagd, maar dat lijkt nooit veel effect te hebben gehad, althans niet bij de voor dit onderzoek relevante ontwerpen.

Procedure van wet- en regelgeving

De totstandkoming van verordeningen en besluiten was aanmerkelijk eenvoudiger dan die van voor- en naoorlogse wetten en algemene maatregelen van bestuur, en verliep in de regel dan ook veel sneller. Een coördinerende taak was toebedacht aan de Abteilung Rechtsetzung und Staatsrecht, onder het Generalkommissariat Verwaltung und Justiz van Wimmer. Zij bewaakte de procedure, van eerste ontwerp tot publicatie, en had daarmee een bijzondere positie in het Rijkscommissariaat: een spin in het web van de rivaliserende instanties. De afdeling stond vanaf de oprichting onder leiding van de jonge en capabele jurist Dr.Dr. K.O. Rabl (hij was zowel in de rechtswetenschap als in de wijsbegeerte gepromoveerd).

Kurt Rabl werd geboren in 1909 te Breslau (Wroclaw) in het toen Duitse Silezië. Als rechtenstudent had hij Nederland bezocht om er het staatsrecht te bestuderen. In 1934 trad hij toe tot de NSDAP. Seyss-Inquart leerde hem kennen en waarderen als een aan hem ondergeschikte chef van de afdeling Pools recht op het Generalgouvernement te Krakau, en bij zijn vertrek naar Nederland nam hij de vlijtige en ambitieuze geestverwant mee. Een begrijpelijke keus, want Rabl was niet alleen doorkneed in de juridische organisatie van bezette gebieden, maar ook, in tegenstelling tot zijn superieuren Seyss-Inquart en Wimmer, redelijk op de hoogte van de Nederlandse staatsinrichting. Hij leerde zelfs de taal, en had al gauw door hoe hij zich tegenover Nederlandse ambtenaren als redelijke en begripvolle Duitser kon voordoen. Eind augustus 1941 maakte hij in opdracht van de Rijkscommissaris een tournee door het land om de provinciale en gemeentelijke gezagsdragers in te wijden in de door hemzelf geredigeerde verordening waarbij de Provinciale Staten en de gemeenteraden werden opgeheven.⁵⁵ Het zal niet uit gebrek aan waardering zijn geweest dat de Rijkscommissaris hem in juni 1942 dienst liet nemen bij de Waffen-SS, maar eerder omdat Seyss-Inquart vond dat elke jonge nationaalsocialist frontervaring moest opdoen.⁵⁶ Zijn opvolger was Dr. H. Spanner, die wat minder aan de weg timmerde.

Het initiatief voor wet- en regelgeving kon uitgaan van een Duitse instantie, die zich rechtstreeks tot de Abteilung kon wenden. Een Duitse referent kon ook zijn Nederlandse departement een ontwerp laten maken, en een secretaris-generaal kon op eigen initiatief met een ontwerp komen. Dat moest dan wel voorzien zijn van zijn handtekening, ook als het ging om een gezamenlijk ontwerp, en van de paraaf van een competente Duitse beambte. In beide gevallen ging het ontwerp via de referent naar de Abteilung, waar het werd bewerkt tot een eerste concept. Dat werd door middel van een ‘Umlaufverfahren’ doorgezonden naar de vier Generalkommissare, de bevelhebbers van de Ordnungs- en de Sicherheitspolizei, de gezant Bene en de Leiter der Präsidialabteilung, het stafbureau van de Rijkscommissaris. Soms ging het ontwerp ook naar andere relevante Duitse Dienststellen, naar een Nederlands departement, of naar Berlijn. Op- en aanmerkingen werden op de Abteilung zo nodig verwerkt tot een tweede concept, dat dezelfde gang ging. De ‘Instanzenkrieg’ zorgde vaak voor vertraging; de Rijkscommissaris lijkt zeer zelden rechtstreeks te hebben ingegrepen, althans niet in het soort wetgeving waar het in dit verhaal om gaat. Opvallend is de nauwkeurigheid bij de beoordeling van veel ontwerpen, ook bij die waarbij de ideologie geen enkele rol speelde, zoals de invoering van het Wegenverkeersreglement. Een belangrijk criterium was de Rechtsvereinheitlichung van het ontwerp, de aanpassing aan het Duitse recht, en daar wordt door de Duitse indieners dan ook steeds nadrukkelijk op gewezen.

In laatste instantie werd het concept voor definitieve goedkeuring voorgelegd aan de Rijkscommissaris. Die maakte daarbij gebruik van een groen potlood, een exclusief voorrecht van alle Reichsministers.⁵⁷ Hij ondertekende zelf als het ging om belangrijke zaken of in een aantal specifieke gevallen (bijvoorbeeld bij interne Duitse aangelegenheden); de maatregel heette dan meestal een Verordnung, in het Nederlands verordening, een term die normaal gebruikt werd en wordt voor een algemeen bindend rechtsvoorschrift van lagere overheden. In enkele gevallen tekende een commissaris-generaal. Veel vaker tekende een secretaris-generaal (of meer); dat had de voorkeur van de Duitsers, om een schijn van legaliteit overeind te houden. Om die reden werd ook de term ‘wet’ niet gebezigd, hoewel veel verordeningen van de Rijkscommissaris en veel ‘besluiten’ en zelfs ‘beschikkingen’ van de secretarissen-generaal dat in materiële zin wel waren. Als een secretaris-generaal weigerde te tekenen, gebeurde dat door de Rijkscommissaris. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de meeste anti-Joodse maatregelen; later werden die onttrokken aan de competentie van de secretarissen-generaal. In maart 1943 liet Rauter hun weten dat hij over ‘Jodenkwesties’ geen overleg meer met hen zou voeren: ‘Joden vallen buiten de rechtsbedeling van het Nederlandse volk.’⁵⁸ Ook bij minder gevoelige onderwerpen als de overgang van Vlieland en Terschelling van de provincie Noord-Holland naar Friesland weigerde de Secretaris Generaal van Binnenlandse zaken te tekenen en deed de Rijkscommissaris het.

Voor de publicatie van de bezettingsmaatregelen werd een nieuw periodiek ingevoerd. Sinds 1815 worden Nederlandse wetten en algemene maatregelen van bestuur afgekondigd in het Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden; zij treden pas in werking na plaatsing. Tijdens de bezetting verscheen er een versie in Londen waarin de wetsbesluiten van de regering in ballingschap werden afgekondigd en een gelijknamige maar geheel andere in het bezette gebied. Daarnaast verscheen met ingang van 5 juni 1940 het tweetalige Verordnungsblatt für die besetzten Niederländischen Gebiete, alias het Verordeningenblad voor het bezette Nederlandsche gebied, dat van start ging met het eerder vermelde Erlass des Führers/Decreet van den Führer van 18 mei, waarin het verschijnen van het blad al was aangekondigd (paragraaf 5). In paragraaf 9 van de eerste Verordening van de Rijkscommissaris werd dat nader gepreciseerd: in het blad zouden ‘algemeen rechtsverbindende verordeningen’ worden bekendgemaakt, en de Duitse tekst zou de authentieke zijn.⁵⁹ Het blad zou dus niet alleen de door de Rijkscommissaris zelf getekende verordeningen bevatten, maar ook de algemeen verbindende voorschriften waartoe hij de secretarissen-generaal had gemachtigd.

In feite kende het Verordeningenblad een rangorde aan regelingen. Bovenaan prijkten, herkenbaar aan een afwijkende typografie, de twee decreten van de Führer en zijn twee Verordeningen.⁶⁰ Dan volgden de door de Rijkscommissaris (of in enkele gevallen door een Commissaris-Generaal) getekende regelingen, in de inhoudsopgaven vet gedrukt. Het overgrote deel daarvan viel onder de noemer Verordening. Daarnaast verschenen de eerder vermelde ‘Oproep’, een vijftiental ‘Decreten’ (vooral over intern-Duitse aangelegenheden en delegatie van bevoegdheden), vijf ‘Bekendmakingen’ en drie ‘Instructies’ (Anordnungen). Een bijzondere categorie werd gevormd door de elf verordeningen ‘betreffende bijzondere maatregelen op administratiefrechtelijk gebied’ (de twaalf wijzigingen van de verordening betreffende benoemingen door de Rijkscommissaris VO 108/1940 niet meegerekend),⁶¹ waarvan er enkele al aan de orde zijn geweest en andere nog zullen komen. De laatste, de Verordening Organisatie Politie, verscheen op 14 december 1942 (VO 147/1942). Slechts één verordening van deze soort heeft tot op de dag van vandaag in gezuiverde vorm standgehouden: die betreffende de overgang van Vlieland en Terschelling naar de provincie Friesland (VO 73/1942). Van alle in het Verordeningenblad gepubliceerde regelingen draagt ongeveer een derde deel de handtekening van Seyss-Inquart, en dat aandeel is in de loop van de jaren praktisch gelijk gebleven. Het overgrote deel daarvan is kort na de bevrijding buiten werking gesteld en heeft geen sporen achtergelaten in het Nederlandse recht. Dat kan niet gezegd worden van de overige regelingen, meestal getekend door de secretarissen-generaal; daarvan is meer dan de helft in eerste instantie na de bevrijding voorlopig gehandhaafd, en daar zou het niet bij blijven, zoals zal blijken uit de volgende hoofdstukken.

Ook met betrekking tot dit aspect van het nieuwe bewind was het voor de secretarissen-generaal even wennen. Niet alleen de tekeningsbevoegdheid, maar ook de terminologie gaf de nodige problemen. Na intensief overleg, vooral met de empathische Dr.Dr. Rabl, werd duidelijk dat een ‘beschikking’ gelijk was te stellen aan wat vroeger een ‘ministeriële beschikking’ heette, en een ‘besluit’ aan een ‘Koninklijk Besluit’, inclusief de variant van de Algemene Maatregel van Bestuur.⁶² In de Duitse tekst werd dat onderscheid meestal niet gemaakt. Een beschikking heette daar soms een ‘Verwaltungsanordnung’, maar meestal een Verordnung. Om het nog ingewikkelder te maken: bij de 7e Verordening betreffende bijzondere maatregelen op staats- en administratiefrechtelijk gebied (VO 43/1941, d.d. 05/03/1941, p. 156-157) werd de secretaris-generaal van Justitie gemachtigd om beschikkingen (Verfügungen) te geven die ‘volgens het vroegere Nederlandsche recht in den vorm van een Koninklijk Besluit’ (‘eines königlichen Beschlusses’) moesten worden gegeven. Besluiten werden in de Duitse tekst doorgaans ook als Verordnungen bestempeld; zo ook de uitvoeringsbesluiten (Durchführungsverordnungen), gebaseerd op bestaande Nederlandse wetten of op verordeningen van de Rijkscommissaris.⁶³

Al zulke besluiten moesten in beginsel gepubliceerd worden in het Verordeningenblad en eventueel in het Staatsblad, maar met deze regel werd losjes omgesprongen. Ook beschikkingen verschenen in het Verordeningenblad, en niet weinig besluiten alleen in de Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden, sinds 1814 bestemd voor de publicatie van algemeen verbindende voorschriften die bij ministeriële beschikking waren vastgesteld, alsook van allerlei andere Koninklijke Besluiten, bekendmakingen van lagere overheden en gerechtelijke aankondigingen. Ook dit periodiek bleef tijdens de bezetting onder de oude naam verschijnen. In die periode werd de ontoegankelijke en door slechts zeer weinige burgers gelezen courant ook wel gebruikt om onpopulaire maatregelen te verdoezelen (bijvoorbeeld de naasting van de Rijkspostspaarbank). Weer andere bezettingsmaatregelen verschenen in gespecialiseerde periodieken als het Voedselvoorzieningsblad. In het laatste bezettingsjaar werden nogal wat besluiten en beschikkingen wegens papierschaarste en andere logistieke problemen alleen via de radio, de pers of per aanplakking bekend gemaakt, en soms ook helemaal niet. Om een andere reden was dat eerder gebeurd met alle maatregelen met betrekking tot de deportatie van de Joodse Nederlanders, en in mei 1944 was dat weer het geval bij de aanhouding en deportatie van de Sinti en Roma; ruchtbaarheid was bij deze acties niet gewenst.⁶⁴

Een niet erg ordentelijk patroon, al met al. Op de formele kwaliteit van wet- en regelgeving gedurende de bezetting valt wel meer af te dingen. De redactie was vaak slordig, en regelmatig ging er wat mis met de vertaling, waardoor de Duitse en de Nederlandse teksten niet overeenstemden. Indrukwekkend was daarentegen de kwantiteit. Tal van nieuwe algemeen verbindende voorschriften zagen het licht, en bestaande wetten werden aangevuld, gewijzigd of buiten werking gesteld.⁶⁵ Bij de installatie van de Staatscommissie Bezettingsrecht op 8 februari 1946 kon de installerende minister van Justitie Kolfschoten zich er nóg boos over maken: ‘In den aanvang van 1942 liet de vijand in zelfvoldanen waan aan mijn ambtenaren zien, hoeveel dikker het Verordeningenblad in 1941 was geworden dan het in 1940 was geweest.’⁶⁶ Die formidabele productie was wel vooral een prestatie van de eerste twee jaren van de bezetting: twee derde van de 812 in het Verordeningenblad gepubliceerde bezettingsregelingen kwam tot stand tussen 1 juni 1940 en 1 juni 1942. Daarna daalde de opbrengst scherp: van 122 in 1943 naar 51 in 1944, om in de laatste oorlogsmaanden op te drogen tot een miezerig stroompje van volstrekt onbeduidende maatregelen.

Deze snelle afname van formele rechtsvoorschriften betekende allerminst dat de greep van de Duitsers op het land zwakker werd. Bezet Nederland was een voorbeeld van wat de Duitse jurist en politicoloog Ernst Fraenkel (1898-1975) in zijn gelijknamige boek een ‘Doppelstaat’ heeft genoemd: een staat waarin bestuurlijke willekeur en ‘Alltagsrecht’ naast elkaar bestaan.⁶⁷

Het model voor Fraenkels Doppelstaat was het land dat hij in 1936 ontvlucht was: Hitler-Duitsland, een brute ‘Massnahmenstaat’ gebaseerd op de wil van een almachtige dictator en gedragen door een partij die boven de wet stond, en tegelijkertijd een ‘Normenstaat’ op de grondslag van grotendeels van de democratische Republiek van Weimar overgenomen rechtsregels. De grenzen tussen beide waren flexibel en poreus, en konden op elk moment door de Massnahmenstaat overschreden worden. Zeker na het uitbreken van de oorlog gebeurde dat steeds vaker. Toch hadden ook de nazi’s een blijvend belang bij het in stand houden van de Normenstaat: die hield een geordende samenleving overeind, waardoor zij hun handen vrij konden houden voor de uitvoering van hun politieke programma. Niet wezenlijk anders was de situatie in bezet Nederland, met dat verschil dat de Massnahmenstaat hier berustte op het geweldsmonopolie van een buitenlandse bezetter die de Nederlandse Normenstaat ten dele intact liet, voor zover dat nodig was om de geordende samenleving in stand te houden, maar deze op elk gewenst moment terzijde kon schuiven. Van de schijn van rechtmatigheid die het bezettingsbewind in de eerste maanden na de capitulatie nog halfhartig ophield, bleef op deze manier steeds minder over.

Kwestieuze legitimiteit

Tijdens de bezettingstijd en in de nasleep daarvan zijn heftige debatten gevoerd over de legitimiteit van het Duitse gezag en van de maatregelen die door of vanwege de bezetter werden uitgevaardigd. Alleen al vanuit het volkenrecht bezien waren er argumenten te over om die in twijfel te trekken. Om te beginnen was de schending van de Nederlandse neutraliteit door een onaangekondigde inval al een inbreuk op dat recht, en daarmee kon het Duitse bestuur ipso facto als onwettig beschouwd worden. Dat gold in veler ogen ook voor de instelling van een burgerlijk regime. In het LOR was alleen sprake van een militair bestuur, hoewel dat volgens sommige specialisten de instelling van een andere bestuursvorm niet uitsloot. Dat werd bijvoorbeeld betoogd door prof.dr. J.P.A. François, over wie later meer.⁶⁸

In vakkringen minder omstreden was de constatering dat de Duitse bezetter zich niet hield aan de verplichting om het bestaande recht te handhaven ‘behoudens volstrekte verhindering’, zoals artikel 43 van het LOR voorschreef. Het Führererlass formuleerde dat voorbehoud immers al veel ruimer: ‘soweit es mit der Besatzung vereinbar ist’. Ook de wijze waarop de bevoegdheden van de Rijkscommissaris in paragraaf 7 van de Verordening 3/1940 werden omschreven, konden volgens veel deskundigen de toets der volkenrechtelijke kritiek niet doorstaan. De Rijkscommissaris kende zich de rechten toe welke volgens de Grondwet aan de koning en aan de regering toekwamen, en die omschrijving ging veel te ver. Hij ontleende daaraan immers de bevoegdheid om nieuw recht te scheppen, ook als dat niets van doen had met het Duitse militaire belang.⁶⁹

Zoals eerder vermeld heeft de Rijkscommissaris van die zelf aangemeten bevoegdheid royaal gebruikgemaakt, en daarbij lapte hij vrijwel alle in de artikelen 43 tot en met 56 van het LOR opgesomde specifieke verbodsbepalingen aan zijn laars.⁷⁰ Als kundig jurist wist hij daarbij precies wat hij deed, en hij deed het met overtuiging. Voor zijn rechters in Neurenberg gaf hij nog als zijn mening te kennen dat de bepalingen van het LOR ‘überholt sind und in einen modernen Krieg nicht anzuwenden’.⁷¹ Wehrmachtsbefehlshaber generaal Christiansen wond er nog minder doekjes om: ‘Völkerrecht ist etwas, das gibt es nur in der Zeitung.’⁷²

In de eerste fase van de bezetting, toen de fluwelen handschoen nog in zwang was, ging het in de meeste gevallen nog om betrekkelijk onschuldige maatregelen, waarvan een belangrijk deel de oorlog overleefd heeft. Maar daarna werden steeds meer verordeningen opgelegd die naar de in Nederland gebruikelijke maatstaven volstrekt onrechtmatig waren omdat ze de rechtsgelijkheid op flagrante wijze miskenden, met name de maatregelen gericht op de depersonalisering en dehumanisering van de Nederlandse Joden.⁷³ Daarmee werd het voor de secretarissen-generaal en voor andere Nederlandse gezagsdragers niet alleen een juridische maar ook een morele vraag in hoeverre samenwerking met de bezetter nog te rechtvaardigen was.

Enig houvast boden de op het LOR gebaseerde ‘Aanwijzingen betreffende de houding, aan te nemen door de bestuursorganen van het rijk (enz.) ingeval van een vijandelijke inval’, vastgesteld door de regering in mei 1937; in 1915 had de regering ook al een dergelijke ‘richtlijn’ doen uitgaan.⁷⁴ Essentieel in dit stuk was de opdracht aan alle overheidsdienaren om het bestuur ook onder bezettingsomstandigheden zo goed mogelijk voort te zetten, en zo nodig als ‘tussenpersonen’ op te treden ten overstaan van de ‘vijandelijke militaire autoriteit’ en de bevolking. Medewerking met de bezetter was noodzakelijk om hem in staat te stellen de geldende Nederlandse wetten te eerbiedigen en te voorkomen dat hij bestuur en wetgeving naar eigen inzichten zou gaan regelen. Ambtenaren moesten zich daarom onthouden van handelingen gericht tegen de belangen van het bezettingsleger. Wel moest krachtig protest worden aangetekend wanneer bezettende instanties het volkenrecht zouden schenden. Als het ambtenaren onmogelijk werd gemaakt hun taak te blijven vervullen in het belang van de bevolking en op een wijze die verenigbaar was met de ‘trouw aan het eigen land’, dan dienden zij hun taak neer te leggen.⁷⁵

De Aanwijzingen waren maar mondjesmaat verspreid en controle op kennisname was achterwege gebleven. Nog op de avond voor de Duitse inval zat het hoofd van het bureau Openbare orde en veiligheid op het ministerie van Binnenlandse Zaken te werken aan een nieuwe versie.⁷⁶ Daarbij waren ze weinig precies geformuleerd en in veel gevallen voor meerdere uitleggingen vatbaar. Veel bestuurders, de secretarissen-generaal niet in het minst, neigden naar een ‘rekkelijke’ interpretatie; zij zagen in het reglement ruimte voor samenwerking met de Duitsers, ook als dat volkenrechtelijk niet helemaal door de beugel kon. Daarbij vonden ze steun bij de prestigieuze Rotterdamse hoogleraar en raadsadviseur op Buitenlandse Zaken, de eerdergenoemde prof.dr. J.P.A. François (1889-1978), die zelf ook betrokken was geweest bij de opstelling van de Aanwijzingen. Volgens De Jong was hij geneigd om het volkenrecht zó te interpreteren dat de secretarissen-generaal er zo min mogelijk last van hadden.⁷⁷ Mogelijk om die reden werd hij door hen regelmatig geraadpleegd, en bepleitte dan doorgaans een meegaande houding ten overstaan van de verlangens van de bezetter.

De meeste vooraanstaande volkenrechtsgeleerden waren aanmerkelijk terughoudender. In oktober 1940 stelde de Leidse hoogleraar prof.mr. B.M. Telders (1903-1945) samen met een aantal vakgenoten een lijvige Nota over het Duitsche bestuur in Nederlandsch bezet gebied op, waarin werd betoogd dat tal van maatregelen van de bezetter in strijd met het LOR waren en dat er in feite sprake was van een verkapte annexatie, omdat de Rijkscommissaris maatregelen kon treffen in het belang van het ‘Groot-Duitse Rijk’.⁷⁸ De bepaling in het Führererlass dat het geldende recht van kracht bleef voor zover het met de bezetting verenigbaar was, betekende in wezen een omkering van artikel 43 van het LOR omdat het decreet primair en het geldend recht secundair werd gesteld.⁷⁹

De nota bereikte via de Amerikaanse consul in Amsterdam de Nederlandse regering in Londen, zonder waarneembaar effect. Zelfs aan het bestaan van de Aanwijzingen werd in de radioberichten aan de Nederlandse bevolking niet herinnerd; naar het schijnt waren de meeste ministers van het bestaan daarvan niet eens op de hoogte.⁸⁰ Premier De Geer maande in een defaitistische radiorede op 20 mei 1940 de ‘administratieve instanties’ slechts aan om ‘zo goed zij kunnen met de Duitsers samen te werken’, en de bevolking om ‘zich te onthouden van elke handeling waardoor de normale verhoudingen verstoord worden’, om zodoende ‘de achting van de tegenstander’ te verdienen.⁸¹ Pas in mei 1943 kreeg deze materie weer de aandacht van de regering, op instigatie van de invloedrijke verzetsman en voormalig commissaris der koningin van Utrecht jhr.mr.dr. L.H.N. Bosch ridder van Rosenthal. Het op zijn initiatief opgestelde ‘Commentaar op de Aanwijzingen’ vond wél gehoor in Londen, en bereikte via de radio en de illegale pers ook iedereen die het horen wilde in bezet Nederland.

In dit commentaar werd gestipuleerd dat de Nederlandse regering krachtens haar grondwettige gezag aanwijzingen kon geven, eventueel door de radio, die ambtenaren niet zouden mogen negeren als zij zich niet aan landverraad of schending van hun ambtsplicht schuldig wilden maken. Een beroep op overmacht zou slechts bij hoge uitzondering op kunnen gaan. Expliciet werd de bestuursorganen en ambtenaren opgedragen om op geen enkele wijze mee te werken aan de bevordering van de Duitse oorlogvoering, waarbij in het bijzonder genoemd werden de Arbeitseinsatz en de verschillende rekwisities. Ook de deportatie van de Joden werd nu uitdrukkelijk in strijd met het LOR verklaard. De verantwoordelijkheid voor de opvolging van deze aanwijzingen werd bij elke instantie en bij elke ambtenaar afzonderlijk en persoonlijk neergelegd: ieder zou voortdurend de hem opgedragen taak zelf aan zijn geweten, de wet en de aanwijzingen van de regering hebben te toetsen.⁸²

Het initiatief van Bosch en zijn medestanders was ingegeven door wat zij ervoeren als de ‘verslapping’ in de houding der Nederlandse instanties, en daarbij zullen ze zeker ook gedacht hebben aan het beruchte toetsingsarrest van de Hoge Raad der Nederlanden. Aanleiding was een cassatiezaak aangespannen door een burger die veroordeeld was door een economische rechter. De economische strafrechtspraak was ingesteld bij een (overigens duurzame) bezettingsmaatregel, en een van de weermiddelen van de eiser tot cassatie was dat deze maatregel strijdig was met het LOR omdat er daarbij geen sprake was van ‘volstrekte verhindering’.⁸³ Op 12 januari 1942 verwierp de Strafkamer van de Hoge Raad het beroep op grond van de overweging dat aan het omstreden besluit ‘onder de huidige omstandigheden het karakter van wet in de zin der Nederlandse wetgeving niet kan worden ontzegd’.⁸⁴ Met die uitspraak werd de Nederlandse rechter onbevoegd verklaard om welke maatregel van de bezetter dan ook te toetsen: het ‘arrest van de volledige overgave’, zoals een Groningse jurist het noemde. Zowel tijdens als na de bezetting is dit arrest heftig omstreden.⁸⁵

Over de legitimiteit van de bezettingsmaatregelen bestond dus allerminst consensus, maar een breed spectrum aan opvattingen. Aan het ene uiterste bevonden zich juristen als de rechtsfilosoof jhr.mr. C.M.O. van Nispen tot Sevenaer (1895-1995), die het standpunt huldigde dat een onwettige overheid geen rechtsgeldig gezag kan uitoefenen, ook niet als het om maatregelen gaat die het algemeen welzijn zouden kunnen dienen.⁸⁶ Aan het andere uiteinde manifesteerde zich de secretaris-generaal van Justitie, de NSB’er mr. J.J. Schrieke, die in zijn brochure Bezet Nederland en het Haagsche Oorlogsreglement van 1907 (Amsterdam 1944) betoogde dat er voor een bezetter vrijwel altijd sprake is van ‘volstrekte verhindering’, en dat het hem dus meestal vrij staat om eigen wetten te stellen. Voor deze bezetter gold dat des te meer omdat zijn ‘Nieuwe Orde’ de weg naar een betere toekomst effende. Ook bij bestuurders en ambtenaren was een dergelijke veelheid aan opvattingen waar te nemen, zij het dat die veel meer door politiek-opportunistische afwegingen dan door rechtsfilosofische overwegingen werden ingegeven. Bij de beoordeling van de legitimiteit van bezettingsmaatregelen, zowel uit een oogpunt van nalevingsverplichting tijdens als van handhaafbaarheid na de bezetting, hebben volkenrechtelijke argumenten al met al een geringe rol gespeeld, zoals uit het volgende hoofdstuk zal blijken.

2

ONDERGRONDSE INITIATIEVEN EN LONDENS BELEID

De ‘commissie-Van Meurs’

Op een dag in maart 1944 belandde een pakketje microfoto’s bij het Bureau Inlichtingen van de Nederlandse regering in Londen. Het was uit Nederland gekomen via de ‘Zwitserse weg’, en blijkbaar niet onverwacht, want de aankomst werd per radio bevestigd met de code: ‘de coloradokever is gesignaleerd’. Het pakket bevatte een indrukwekkende verzameling van vanzelfsprekend anonieme, maar daardoor niet minder stellige adviezen aan de regering betreffende de ‘terugkeerwetgeving’ en het publieke rechtsherstel over vrijwel de volle breedte: van het herstel van de parlementaire democratie tot de afwikkeling van lopende loterijen. Pas vele maanden later kwamen de Londense bewindslieden er toevallig achter wie de auteurs waren: een gezelschap juristen dat later naar de initiatiefnemer werd aangeduid als de ‘commissie-Van Meurs’.

Johan Hendrik (Han) van Meurs werd in 1888 geboren te Rijssen, waar zijn vader notaris was.¹ Van 1906 tot 1914 studeerde hij rechten in Utrecht; hij sloot zijn studie af met de dissertatie Rechtsregelingen over bepaalde goederen in Oud-Helleense rechten. Daarna was hij achtereenvolgens leraar klassieke talen te Arnhem, repetitor in Utrecht en Bilthoven, advocaat in Utrecht en IJmuiden en in 1921 privaatdocent in de vergelijkende rechtsgeschiedenis. Uit zijn publicaties in die jaren blijkt een opmerkelijke veelzijdigheid. Hij schreef gedichten die goed genoeg waren om in De Gids (1913) opgenomen te worden, toneelkritieken in Het Volk, en artikelen over internationale politiek in De Socialistische Gids; als student was hij al toegetreden tot de SDAP. In 1924 verscheen van zijn hand ‘De Volkenbond, zijn werk en betekenis’. Het jaar daarop volgde zijn aanstelling tot hoogleraar in het Romeinse recht en zijn geschiedenis, alsmede het Oudvaderlandse recht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Ook daar viel zijn brede belangstelling op: in voorkomende gevallen bleek hij al zijn collegae te kunnen vervangen. Misschien daarom heeft hij betrekkelijk weinig gepubliceerd op het gebied van zijn eigen leerstoel, maar dat weinige was wel van zeer hoog wetenschappelijk niveau.

Hij was evenwel allesbehalve een studeerkamergeleerde. Zo maakte hij deel uit van de Staatscommissie voor de Burgerlijke Wetgeving en van het bestuur van een natuurbeschermingsvereniging. Veel van zijn bezigheden en inspanningen kwamen voort uit zijn maatschappelijk engagement. Tien jaar lang besteedde hij een groot deel van zijn kerstvakanties aan het doceren van staatsrecht op de Troelstra-school, de kaderopleiding van de arbeidersbeweging in het Troelstra-Oord bij Beekbergen. Daar leerde hij zijn geestverwant M.G. (Marius) Levenbach kennen, die hem later omschreef als ‘een ware sociale democraat, zeer geliefd en geëerd bij zijn pupillen’.² Levenbach memoreerde ook zijn ‘gulle maatschappelijkheid’, hoewel een zekere introverte ‘schutterigheid’ hem niet vreemd was. Han van Meurs ‘had zeer vaste overtuigingen en was in het werk waaraan hij in zijn laatste levensjaren zijn hart had verpand (…) niet slechts volhoudend sterk, doch ook soepel, eindeloos geduldig en steeds weer zo nodig in kleinigheden aanpassend’.

De gebeurtenissen in Duitsland na de machtsgreep van Hitler baarden hem grote zorgen. Hij trad toe tot het antifascistische Comité van Waakzaamheid en zette in januari 1939 een studieclub op die zich bezighield met de aantasting van de vrijheid op sociaal en geestelijk terrein. De bezetting versterkte zijn afkeer van het nationaalsocialisme. Als enige Groningse hoogleraar stuurde hij in oktober 1940 de Ariërverklaring oningevuld terug. Uiteindelijk tekende hij toch, als laatste, daartoe overgehaald door zijn Joodse collega prof.dr. Leonard Polak, hoogleraar in de wijsbegeerte (1880-1941).³ Hij weigerde samen te werken met de NSB-rector magnificus Burlet, en op 20 maart 1943 berichtte hij secretaris-generaal Van Dam dat hij zijn ambt tijdelijk neer wenste te leggen, als protest tegen de van studenten geëiste loyaliteitsverklaring. Met ingang van 1 september 1943 werd hij ontslagen, met verlies van pensioen. Toen kon Van Meurs zijn energie, bevlogenheid en kennis breeduit inzetten ten behoeve van het werk in de commissie die met recht zijn naam is gaan dragen.

Van Meurs en een aantal vakgenoten waren al snel na het aantreden van de Rijkscommissaris ongerust over de wassende stroom van bezettingsmaatregelen en over de problemen die daardoor zouden ontstaan na de verhoopte aftocht van de bezetter. Via zijn partijgenoot J.J. (Koos) Vorrink zocht Van Meurs begin 1941 contact met het Politiek Convent, het informele overlegorgaan van de ‘oude’ democratische politieke partijen. Eerder, op 6 november 1940, had dit gezelschap al een brief gezonden aan de secretarissen-generaal, waarin ze hun er op wezen, dat ‘al hetgeen in strijd met artikel 43 van het Landoorlogsreglement geschiedt als van de aanvang af nietig en van onwaarde moet worden beschouwd’. Als de secretarissen-generaal desondanks maatregelen bleven nemen die ‘als het ware rechtsgeldig’ nageleefd zouden worden, dan maakten ze zich medeschuldig aan de te verwachten ‘chaos zodra de bezetting een einde heeft genomen’. Daarom behoorden ze zich ‘met de grootste zorgvuldigheid’ te onthouden van zulke maatregelen, zoals bijvoorbeeld de Verordening 150/1940 (die betrof de kraamhulp voor ongehuwde moeders, een kwestie die nog veel ongemak zou opleveren, zie hoofdstuk 12).⁴

De secretarissen-generaal reageerden niet op deze aanmaning, maar overleg tussen het Convent en Van Meurs leidde enkele maanden later tot de oprichting van een werkgroep van juristen, redelijk representatief voor de grote politieke stromingen in Nederland, hoewel rooms-katholieken ontbraken. Dit gezelschap, later bij ingewijden bekend als de commissie-Van Meurs, bestond verder uit prof.mr. M.G. Levenbach (SDAP), mr. M.H. de Boer (eerder vertegenwoordiger van de Liberale Staatspartij in het Politiek Convent), de Utrechtse gemeentesecretaris dr. J. de Lange, die spoedig plaatsmaakte voor dr. J.A.H.J.S. Bruins Slot (burgemeester van Adorp, antirevolutionair), en prof.mr.dr. J.H.W. Verzijl (partijloos, liberaal). Als secretaris, en in de praktijk ook lid, trad op mr. L. Frank, tot zijn deportatie in 1943.⁵ Marius Gustaaf Levenbach werd geboren te Amsterdam in 1896, als zoon van een leerhandelaar.⁶ Na de HBS en een staatsexamen studeerde hij aan de Amsterdamse Gemeente Universiteit en behaalde daar in 1919 het doctoraal Nederlands recht; in 1923 promoveerde hij cum laude bij prof. P. Scholten op een proefschrift met de bescheiden titel Iets over de spanning van de kontraktsband bij verandering in de omstandigheden. Drie jaar later werd hij benoemd tot lector in het arbeidsrecht, de eerste in Nederland. Daarnaast doceerde hij vanuit zijn socialistische overtuiging aan de School voor Maatschappelijk Werk in Amsterdam en van 1933 tot 1940 aan de Troelstraschool in Egmond en Beekbergen, waar hij geestverwant Han van Meurs leerde kennen. In 1939 werd hij aangesteld als buitengewoon hoogleraar arbeidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam en benoemd tot lid van de Hooge Raad van Arbeid (Gemeente). Beide functies werden hem na de Duitse inval ontnomen wegens zijn Joodse afkomst. Door zijn huwelijk met een niet-Joodse vrouw ontkwam hij aan deportatie of onderduik. Tijdens de bezettingsjaren bleef hij wonen in zijn huis aan het Amsterdamse Olympiaplein, waar hij zich inspande voor de commissie-Van Meurs en andere illegale zaken.

Van 1946 tot 1966 was hij weer hoogleraar aan de GU/UvA met als leeropdracht arbeids- en ordeningsrecht, en van februari 1946 tot haar opheffing in mei 1955 maakte hij deel uit van de Staatscommissie Bezettingsrecht, in de laatste vijf jaar als fungerend voorzitter. Levenbach wordt beschouwd als de wetenschappelijke grondlegger en praktische vormgever van het Nederlandse arbeidsrecht; hij ontwierp onder meer het arbeidsovereenkomstenrecht. Voorts was hij lid van het College van Rijksbemiddelaars, van de Sociaal Economische Raad (SER) en van de Sociale Verzekeringsraad. Marius Levenbach overleed op 9 mei 1981.

Maurits Herman de Boer werd geboren in 1887 te Tiel, als zoon van de classicus dr. Zacharias Cohen de Boer, leraar en later rector van het gymnasium aldaar.⁷ Na zijn rechtenstudie in Utrecht werd hij advocaat, en dat bleef hij tot zijn dood. Daarnaast was en bleef hij politiek actief. In 1923 figureerde hij op de lijst voor de Utrechtse Provinciale Statenverkiezingen van de Liberale Staatspartij – De Vrijheidsbond,⁸ en van 1927 tot 1935 was hij lid van de gemeenteraad van Utrecht, tot 1935 tevens wethouder van financiën. Verder had hij veel bemoeienissen met het georganiseerde voetbal. In 1932 werd hij lid van het dagelijks bestuur van de Liberale Staatspartij, later vice-voorzitter.

Als zodanig speelde hij tijdens de bezetting een belangrijke rol in het bijeenhouden van zijn partij, vooral na de arrestatie van de voorzitter, prof.mr. B.M. Telders, in december 1940. Na het verbod op de politieke partijen in juni 1941 probeerden hij en secretaris J. Rutgers de contacten met de leden zo goed mogelijk te onderhouden.⁹ Namens de partij maakte De Boer deel uit van ondergrondse verbanden als het in januari 1942 opgerichte Grootburgercomité,¹⁰ het Nationaal Comité, en nog later, na april 1944, van het Politiek Convent.¹¹ Toen na de bevrijding bericht werd dat Telders kort tevoren in het concentratiekamp Bergen-Belsen was bezweken, werd De Boer waarnemend voorzitter. In die hoedanigheid werd hij door koningin Wilhelmina geconsulteerd bij de formatie in mei 1945.¹² In februari 1946 werd hij geïnstalleerd als lid van de Staatscommissie Bezettingsrecht. In die tijd was hij ook lid van de Raad voor het Rechtsherstel en president van de Utrechtse kamer van het Bijzonder Gerechtshof.

Maurits de Boer stierf plotseling op 6 december 1948 in zijn woonplaats Utrecht. Bij zijn begrafenis drie dagen later werd hij herdacht door ‘talloze hooggeplaatsten’, en geëerd als een strijdbare man met krachtige opvattingen. Tot de sprekers behoorde de bekende strafrechtgeleerde prof.mr. J.A. van Hamel, die meende dat al het werk hem te veel was geworden. Hij prees hem als iemand die ‘bijna tot op den laatsten dag met groten ijver, geestkracht en belangstelling zijn taak (heeft) vervuld. In alles de man van het recht, die voortdurend voor de rechten van het individu streed’. De procureur-fiscaal mr. L.W.M.M. Drabbe kende hem een vooruitziende blik toe. Hij gaf toe zich wel eens geërgerd te hebben aan de lage straffen die De Boer in de bijzondere rechtspleging oplegde, maar erkende nu de noodzaak van verlaging naarmate de tijd voortgeschreden was.¹³

J.A.H.J.S. (Sieuwert) Bruins Slot werd in 1906 geboren in Drachten, als telg uit een geslacht van Drentse verveners.¹⁴ Zijn vader was burgemeester van de Friese gemeente Smallingerland en een vooraanstaand lid van de Antirevolutionaire Partij (ARP); hij was bevriend met Abraham Kuyper en de predikant, later minister Aritius Sybrandus Talma, en in hun geest werd de jonge Sieuwert opgevoed. Hij doorliep het gereformeerde Marnix-gymnasium in Rotterdam en een rechtenstudie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. In 1931 promoveerde hij op het proefschrift Groen van Prinsterer en het herstel der hiërarchie in de Roomsch-Katholieke Kerk in Nederland. De advocatuur bleek geen gelukkige keuze, en na 32 sollicitaties lukte het hem de overstap naar het binnenlands bestuur te maken. Nadat hij zich als volontair op de secretarie van Bussum bekwaamd had in de gemeenteadministratie werd hij in 1933 eindelijk benoemd tot burgemeester, van het Groningse Adorp met standplaats Sauwerd.¹⁵ In februari 1942 nam hij ontslag wegens ernstige bezwaren tegen de Verordening 152/1941 van 1 september 1941, waarbij in het gemeentebestuur het leidersbeginsel werd ingevoerd. Daarna kwam hij steeds dieper in het verzet terecht, dook onder in Amsterdam en was in mei 1943 een van de oprichters van het illegale blad Trouw.

Het werk in de commissie-Van Meurs vond hij ‘bijzonder aardig’, want ‘enerzijds technisch-juridisch, anderzijds politiek-ethisch en psychologisch’.¹⁶ Het lag dus voor de hand dat hij dat werk voortzette als lid van de Staatscommissie Bezettingsrecht, maar al spoedig had hij het daarvoor te druk als lid van de Tweede Kamer voor de ARP (vanaf juli 1946) en als hoofdredacteur van het bovengrondse dagblad dat Trouw inmiddels was geworden. Zijn plaats in de commissie werd ingenomen door dr. W.P. Berghuis. In 1956 werd hij fractievoorzitter, als opvolger voor zijn politieke mentor Jan Schouten. Eind 1962 trad hij af als Kamerlid, na enkele aanvaringen met de behoudende meerderheid in zijn partij. Tot zijn pensioen in 1971 bleef hij hoofdredacteur van Trouw, alom gerespecteerd om zijn journalistieke vakmanschap. Kort daarna overleed hij te Haarlem op 4 april 1972.

Jan Hendrik Willem Verzijl werd in 1888 geboren te Utrecht en studeerde daar rechten van 1906 tot 1910.¹⁷ Eveneens aldaar vestigde hij zich als advocaat, en promoveerde in 1917 op een actueel volkenrechtelijk onderwerp: ‘het prijsrecht tegenover neutralen in den wereldoorlog van 1914 en volgende jaren’. Van 1919 tot 1938 bekleedde hij de leerstoel volkenrecht aan de Rijksuniversiteit Utrecht. In dat laatste jaar stapte hij over naar de Amsterdamse Gemeente Universiteit voor een gecombineerde leerstoel volkenrecht en staats- en administratief recht. In september 1940 koos hij als onderwerp voor zijn college volkenrecht het bezettingsrecht. Ondubbelzinnig veroordeelde hij daarin het optreden van de Duitse bezetter. Dat bleef niet zonder gevolgen. Korte tijd later werd hij als een van de ‘Indische gijzelaars’ naar het concentratiekamp Buchenwald gezonden, alwaar hij Willem Drees en andere lotgenoten onthaalde op colleges volkenrecht.

Na zijn terugkeer in mei 1941 werd hij op last van de Rijkscommissaris ontslagen. Strijdbaar en energiek als hij was, vond hij nu gelegenheid te over om zich in het verzetswerk te storten. Behalve lid van de commissie-Van Meurs was hij in mei 1943 ook een van de auteurs (met Bosch van Rosenthal en de oud-burgemeester van Zeist jhr.mr. M.L. van Holthe tot Echten) van het ‘Commentaar op de Aanwijzingen’.¹⁸ In 1945 werd hij in zijn leerstoel hersteld, maar hij nam nu zelf ontslag. Hij had dan ook genoeg andere bezigheden, als dominant lid van de Staatscommissie Bezettingsrecht en vice-president van de Bijzondere Raad van Cassatie (1945-1951). Ook speelde hij een – overigens omstreden – rol in de soevereiniteitsoverdracht aan de Republiek Indonesië. Van 1947 tot 1958 was hij weer hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Utrecht. Hij stierf in Driebergen op 21 mei 1987, bijna 100 jaar oud. Jan Verzijl stond bekend als een ongemakkelijke man. Steil en vasthoudend aan zijn eigen overtuiging, geraakte hij niet zelden in hoogoplopende conflicten. Met zijn grote daadkracht, strijdbaarheid en brede juridische expertise was hij wel de belangrijkste drijvende kracht achter de liquidatie van het door hem zo verfoeide bezettingsrecht.

Leo Frank werd in 1908 geboren in Groningen, als kind uit een behoeftig Joods gezin.¹⁹ Na de HBS werd hij met hulp van Han van Meurs toegelaten tot de Groningse universiteit, waar hij in 1935 doctoralen behaalde in de rechten en de wijsbegeerte. Twee jaar later promoveerde hij op het onderwerp ‘geld en waarde’. Net als zijn mentor Van Meurs was hij een overtuigde socialist en antifascist. Naast zijn advocatenpraktijk publiceerde hij onder meer in het Groningse studentenblad Der Clercke Cronike. In juli 1942 werd hij gedetineerd in het werkkamp ‘Het Wijde Gat’ in Staphorst. Hij ontsnapte, dook onder bij de familie Van Meurs in Haren en op andere adressen, en nam deel aan verzetsactiviteiten tot hij opnieuw werd gearresteerd. Na zes maanden gevangenschap in Den Bosch werd hij op 10 december 1943 als ‘Sonderfall’ naar Westerbork getransporteerd, en vandaar naar Auschwitz. Daar werd hij op 5 maart 1944 om het leven gebracht.

De commissie-Van Meurs vergaderde eens in de veertien dagen, afwisselend in Utrecht en Amsterdam, en ontwikkelde zich al snel tot een hecht verband en middelpunt van een wijdvertakt netwerk van vooraanstaande juristen en andere experts. Er waren contacten met het bedrijfsleven en met de financiële wereld, en met de illegaliteit, onder meer met het Vaderlandsch Comité, het zelfbenoemde adviesorgaan voor de regering in ballingschap onder voorzitterschap van ex-minister van Justitie en raadsheer van de Hoge Raad mr. J. Donner. Het mag verwondering wekken dat de werkzaamheden van het gezelschap blijkbaar aan de aandacht van de bezetter zijn ontsnapt.

Over de uitgangspunten waren de leden het spoedig eens. Er moest een regeling komen voor het bezettingsrecht die op het moment van de bevrijding klaar moest liggen, op basis van het beginsel: ‘onmiddellijk einde aan alles wat de Duitsers en hun trawanten hebben verordend, behoudens dat uitdrukkelijk gecontinueerd moet worden datgene waarvan de afschaffing praktisch chaotische toestanden ten gevolge moest hebben’, in de woorden van Levenbach kort na de bevrijding. Hij en zijn genoten waren ervan overtuigd ‘dat ons volk (…) de onmiddellijke afschaffing zou gevoelen als een bevrijding van een steeds ondragelijker geworden juk’, en weer snel vertrouwd moest worden gemaakt met de rechtsstaat. Zij waren zich er terdege van bewust dat van de bezettingsregelingen ‘maar al te veel zijn niet alleen Duitse maatregelen, doch ook hobbies, waar hoge ambtenaren tot dusverre geen sancties van de verantwoordelijke regering op hadden kunnen krijgen, nu autoritair doorgedrukt’. Vooral in de latere bezettingsjaren hebben secretarissen-generaal bovendien ‘zeer ingrijpende, de Nederlandse wetten volkomen wijzigende regelingen (…) enkel in een hoekje van de Staatscourant afgekondigd’. De commissie voorzag dat als veel bezettingsmaatregelen voorlopig gehandhaafd zouden worden en pas langzamerhand vervangen, ‘wij er dan over een halve eeuw nòg mee zouden zitten, gezien de ambtelijke voorkeur voor wegen met geringe weerstand’. Aldus nog steeds Levenbach, in een lezing op 13 september 1945.²⁰

Het eerste tastbare resultaat van deze inzichten en activiteiten was het pakket dat in het najaar van 1943 naar Londen werd gesmokkeld, en daar in maart 1944 arriveerde. Dit dossier stond al spoedig bekend als het ‘Souverein Noodbesluit’, naar een van de onderdelen waaruit het bestond.

Het Souverein Noodbesluit

Het zo genoemde pakket lijkt op het eerste gezicht een ‘pak van Sjaalman’, maar blijkt bij nadere beschouwing een hecht doortimmerde verzameling van oplossingen voor de meest dringende publiekrechtelijke problemen waar de Nederlandse regering terstond na de bevrijding mee geconfronteerd zou worden. Omwille van de overzichtelijkheid was gekozen voor de vorm van één wetgevende maatregel (een ‘wetsbesluit’, zoals de ‘Londense’ wetten genoemd werden), in beginsel alle voorgestelde regelingen omvattend. De term ‘souverein noodbesluit’ had betrekking op de zeer uitzonderlijke omstandigheden die direct na de bevrijding te verwachten waren. Die zouden de Kroon een rechtvaardiging bieden om, bij gebrek aan een legitieme volksvertegenwoordiging, met overschrijding van haar grondwettelijke bevoegdheden het soevereine staatsgezag uit te oefenen.²¹

Het pakket van de commissie-Van Meurs omvat een vijftal teksten. Ten eerste een ‘mantelnota’ van 21 paragrafen, met algemene beschouwingen en toelichtingen. Ten aanzien van de handhaafbaarheid van bezettingsmaatregelen wordt daarin betoogd, dat er veel voor te zeggen zou zijn om wegens de volstrekte volkenrechtelijke onrechtmatigheid van het Duitse bezettingsregime ‘aan alle maatregelen van den vijand met één pennestreek een einde te maken’. Stelt men echter de keuze voor handhaving of afschaffing afhankelijk van strijdigheid met het Landoorlogreglement, dan moet onderscheid gemaakt worden tussen maatregelen die rechtmatig (conform het LOR) en regelmatig (conform het Nederlandse recht) tot stand zijn gekomen, en maatregelen waarbij dat niet het geval was. Zelfs bij die laatste categorie kan men echter niet alle maatregelen automatisch laten vervallen, op straffe van chaos. Voor een deel daarvan is voorlopige handhaving daarom onvermijdelijk. De hele afwikkeling kan ook niet overgelaten worden aan de rechterlijke macht. Dat zou veel te lang duren, en daar komt bij dat de Hoge Raad zichzelf gecompromitteerd heeft met het ‘betreurenswaardige toetsingsarrest’.

Daarom beveelt de commissie aan om afzonderlijke regelingen te treffen voor bezettingsmaatregelen van algemeen bindende aard van centrale organen, besluiten op bestuursgebied van centrale organen, verordeningen en besluiten van lagere overheden, en rechterlijke uitspraken. Wat betreft de eerste groep wordt uitgegaan van de gedachte dat in beginsel aan alle dergelijke maatregelen een eind moet komen, behalve als op praktische gronden een zekere voorlopige continuatie wenselijk is. Maar veel op het nationaalsocialisme geënte maatregelen moeten onmiddellijk weg, en dat geldt ook voor zaken ‘waarover de meeningen hier te lande nog niet voldoende bezonken zijn’.

Wat sinds 10 mei 1940 aan goeds tot stand is gekomen kan, na formele afschaffing, in zuiver Nederlandse vorm weer vastgesteld en afgekondigd worden. Voor een aantal maatregelen op sociaal-economisch gebied is onveranderde handhaving vooralsnog geboden. Dat geldt bijvoorbeeld voor de voedselvoorziening, distributie, prijsbeheersing en sociale verzekeringen. ‘On-nederlandse trekken’ dienen wel te worden ‘geretoucheerd’. Er is alleen gekeken naar ‘behoorlijk gepubliceerde regelingen’, en de afhandeling van besluiten van centrale organen op bestuursgebied kan wel even wachten.

Bij die nota zijn vier bijlagen gevoegd. Bijlage A bestaat uit een ‘Ontwerpvoorstel aan de Staten-Generaal’, betreffende de hervatting van de parlementaire democratie, op dat moment een heikel thema in Londense regeringskringen, vooral wegens de controversiële opvattingen die het staatshoofd over dit onderwerp debiteerde.

Bijlage B bevat een omvangrijke ontwerptekst voor het Souverein Noodbesluit, ingedeeld in twaalf titels en 118 artikelen, over uiteenlopende onderwerpen als de zuivering van het ambtenarencorps (titel II) en het bestuur en de verordeningen van lagere overheden; de essentie daarvan is, dat aan die organen zelf wordt overgelaten om eigen regelingen en besluiten te herzien, onverlet de bevoegdheid van de Kroon om die eventueel te vernietigen (titel III). In dit verband het belangrijkste, en ook voor de opstellers ‘de hoofdschotel’ is het onderwerp van titel VII: ‘Van de kracht na het einde der bezetting van regelingen en besluiten, gemaakt of genomen door of vanwege den bezetter’.

Het uitgangspunt wordt geformuleerd in artikel 55: dergelijke regelingen ‘andere dan provinciale, gemeentelijke en waterschapsregelingen (…) verliezen hare kracht, voor zoover dit Besluit niet anders bepaalt’. Afschaffing zou dus de regel zijn, behalve in de gevallen die in de volgende artikelen worden opgesomd. Die zijn geordend in vier ‘afdeelingen’: ‘groepsgewijs ongewijzigd’ (1) en ‘groepsgewijs gewijzigd gehandhaafde regelingen’ (2), en afzonderlijke ‘ongewijzigd’ (3) en ‘gewijzigd gehandhaafde regelingen’ (4), steeds gerangschikt naar de ondertekenende functionaris(sen). Onder de afdelingen 2 en 4 worden de voorgestelde wijzigingen in extenso uitgewerkt.

In titel VIII, artikel 86, worden vervolgens de maatregelen genoemd die ‘worden geacht nooit te hebben gegolden’: een opvallend kort rijtje, bestaande uit de verordening van de Führer betreffende de verzorging van kinderen van leden van de Wehrmacht en twee aanvullende verordeningen van de Rijkscommissaris, drie verordeningen van de laatste betreffende het Nederlanderschap en twee aangaande Nederlandse vrijwilligers bij de Wehrmacht, de Waffen-SS of het Vrijwilligerslegioen Nederland, en een drietal weinig brisante maatregelen van secretarissen-generaal, onder meer betreffende pensioenrechten. Voorts een algemene richtlijn voor rechters om bezettingsmaatregelen alleen toe te passen indien en voor zover verenigbaar met het Landoorlogreglement en andere volkenrechtelijke bepalingen. Dit artikel (87) was een reactie op het toetsingsarrest: geen orgaan zou zich voortaan nog aan toetsing mogen onttrekken. Daarmee waren alle tot september 1943 in het Verordeningenblad, het Staatsblad en de Staatscourant afgekondigde maatregelen uitputtend behandeld.

Volgen in het Noodbesluit nog titel IX (over geldelijke gevolgen van niet-gehandhaafde regels) en titel X (over rechterlijke uitspraken). Onder titel XI worden negentien pasklare ontwerpen geboden voor noodregelingen, urgent aan de orde als de eerder voorgestelde ontwerpmaatregelen kracht van wet zouden krijgen. Deze betreffen onder meer de politie, de brandweer, de radio, de landbouw en voedselvoorziening, en de arbeidsverhoudingen. De Bijlagen C en D werden om praktische redenen later verzonden. Het betreft al even complete ontwerpen voor een Beurs-, Effecten-, Deviezen- en Bankbesluit en voor een Pachtregeling.

De commissie-Van Meurs maakte ook het Vaderlandsch Comité deelgenoot van haar zending naar Londen. Dat stuurde daarop een commentaar naar hetzelfde adres. Naast wat detailkritiek was men van oordeel dat de commissie te veel wilde regelen. De regering zou zich in eerste instantie moeten beperken tot annulering van de maatregelen tegen de Joden en tegen de illegaliteit, en het opheffen van ‘foute’ instellingen.

De commissie werkte niettemin onverdroten voort, onkundig van de appreciatie van hun inspanningen in Londen. Zij bleef tot het einde van de bezetting het Souverein Noodbesluit aanvullen en bijwerken, na juli 1944 in overleg met de Contact-Commissie der Illegaliteit (met Bruins Slot als verbindingspersoon) en nog later met het College van Vertrouwensmannen en het Militair Gezag. Vergaderd werd alleen nog in Amsterdam, waar ook Van Meurs, De Boer en Bruins Slot ondergedoken waren. Levenbach, die in Amsterdam woonde, zag later in gedachten Van Meurs ‘in de maanden na de desillusie van Dolle Dinsdag’ bij hem thuis aan het Olympiaplein achter de schrijfmachine zitten, ‘met eindeloos geduld een zeer accurate (zij het als typewerk niet smetteloze) nieuwe editie met alle bijgewerkte lijsten vervaardigend’.²²

Ook waren er nauwe banden met een andere werkgroep van juristen, ook wel de ‘commissie II’ genoemd, die zich bezighield met de voorbereiding van een ander soort van na de oorlog acuut noodzakelijke wetgeving. Hierin hadden twee leden van de commissie-Van Meurs zitting, te weten Verzijl en De Boer, en daarnaast de heren Bosch van Rosenthal, prof. Rutgers, mr. Kan en de sociaal-democraat J. in ’t Veld, de ontslagen burgemeester van Zaandam. Dit gezelschap richtte zich op wat later de ‘bijzondere rechtspleging’ zou gaan heten.

Er is een directe verbinding tussen de commissie-Van Meurs en de latere Staatscommissie Bezettingsrecht. Met uitzondering van de initiatiefnemer en Leo Frank hebben alle leden van eerstgenoemde kortere of langere tijd deel uitgemaakt van de tweede. Han van Meurs stierf in de hongerwinter, op 3 februari 1945, aan de gevolgen van ondervoeding. Principieel als hij was, had hij geweigerd extra voedsel te kopen op de zwarte markt.²³

De regering in ballingschap en de ‘terugkeerwetgeving’

Bij het vertrek van de Nederlandse regering naar Londen op 13 mei 1940 was op het laatste nippertje ook de secretaris-generaal van justitie mr. J.R.M. van Angeren (1894-1959) meegenomen (zie over zijn voorgeschiedenis hoofdstuk 5). Dat bleek een gelukkige greep, want deze bekwame jurist en ervaren opsteller van wetsteksten manifesteerde zich al snel als de stut en steun van het ministerie van Justitie, ondanks de moeilijke omstandigheden. Hij miste zijn gezin, en bij de bombardementen ‘hoorde Van Angeren bij de bangeren’. Toen minister van Justitie Gerbrandy in september 1940 tevens minister-president was geworden kreeg hij het te druk om zich nog naar behoren met het departement bezig te houden, en rijpte bij hem de gedachte om het ministerschap aan Van Angeren over te dragen. Die voelde daar aanvankelijk weinig voor. Hij had geen politieke aspiraties, en het ontging hem niet dat koningin Wilhelmina hem niet mocht. Ze vond hem ‘een kwijbelende jurist’. Dat kwam haar op een uitbrander van haar dochter te staan: ‘Waarom, waarom praat jij toch altijd zo denigrerend over onze allerbeste mensen?’ Ook Gerbrandy vond het gedrag van majesteit ‘onchristelijk’.²⁴ Mogelijk had de ongenade van de vorstin te maken met de pijnlijke Osse affaire van voor de oorlog (zie hoofdstuk 5), en zeker was Van Angerens religieuze overtuiging haar niet aangenaam: hij was rooms-katholiek.²⁵

Dat kwam Gerbrandy nu juist goed uit. Er waren verhoudingsgewijs niet veel katholieken in en om de regering in ballingschap, zeker niet na het vertrek in oktober 1941 van de ministers M.P.L. Steenberghe en Ch.J.I.M. Welter. In februari 1942 slaagde hij er eindelijk in de weerstanden bij de koningin en bij Van Angeren zelf te overwinnen, en op de 25e van die maand trad die toe tot het kabinet. Pas op 13 april verwaardigde Wilhelmina zich hem te ontvangen.²⁶ Van Angeren had, met vooruitziende blik, bedongen dat hij na een eventueel aftreden zou kunnen terugkeren als secretaris-generaal. Op 12 juli 1944 was het zover, na een heftig conflict met het staatshoofd over de naoorlogse inrichting van de Nederlandse politie. Tot de terugkeer van de regering naar Nederland zou hij aanblijven als secretaris-generaal, eerst onder minister mr. G.J. van Heuven Goedhart en na diens aftreden op 29 januari 1945 weer onder Gerbrandy.

Van Angeren moest zijn moeilijke werk met geringe middelen uitvoeren; zijn departement beschikte niet eens over een complete verzameling Nederlandse wetboeken. Informatie uit Nederland was gebrekkig. Het Verordeningenblad werd met grote vertraging ontvangen via de gezant te Bern, maar van het Staatsblad en de Staatscourant bleef men verstoken. Het piepkleine ministerie telde niet meer dan 20 personeelsleden, onder wie een handjevol juristen, van wie vooral mr. W.G. Belinfante in dit verband vermelding verdient.²⁷ Willem George Belinfante werd geboren in Den Haag in 1904, als zoon van een commies ter provinciale griffie. Na zijn rechtenstudie in Leiden vestigde hij zich als advocaat in zijn geboortestad, waar hij ook naam maakte als schaker en als bestuurder van de Portugees-Joodse gemeente. Op 14 mei 1940 waagde hij met 45 anderen de overtocht naar Engeland in een reddingsboot. Hij werd aangesteld op het ministerie, en daar onder meer belast met het secretariaat van de Commissie Rechtsverkeer in Oorlogstijd (CORVO). Daarnaast kreeg hij een belangrijk aandeel in de voorbereiding van de wetgeving die naar verwachting na de bevrijding aan de orde zou komen.

Vanaf de zomer van 1942 ging de regering serieus werk maken van deze ‘terugkeerwetgeving’. In juli van dat jaar stelde minister-president Gerbrandy uit zijn kabinetsleden een ‘Commissie Terugkeer’ samen, waarvan ook Van Angeren deel uitmaakte. Haar opdracht was de voorbereiding van maatregelen die onverwijld nodig zouden zijn als aan de bezetting op een of andere wijze een eind zou komen. Het meest waarschijnlijke scenario leek toen een plotselinge ineenstorting van nazi-Duitsland en een snelle ontruiming van de bezette gebieden, ongeveer zoals dat in november 1918 gegaan was.

Dergelijke maatregelen van de regering in Londen kregen de vorm van wetsbesluiten. Bij ontstentenis van het parlement en de Raad van State konden geen formele wetten worden uitgevaardigd, door de aanwezigheid van het staatshoofd wel koninklijke besluiten. Deze besluiten mochten met een beroep op het staatsnoodrecht materie bevatten die in normale tijden bij wet geregeld zou zijn; men sprak daarom van wetsbesluiten. Het subjectieve staatsnoodrecht, niet gebaseerd op positieve rechtsregels, werd in de eerste helft van de twintigste eeuw breed als rechtsgrond erkend.²⁸ Wetsbesluiten werden ontworpen op de departementen en als het terugkeerwetgeving betrof, besproken in de Commissie Terugkeer. Vervolgens werd het ontwerp, al dan niet met een advies van de niet zeer invloedrijke Buitengewone Raad van Advies, voorgelegd aan de ministerraad. Tenslotte werd het concept ter tekening aangeboden aan de koningin, die niet zelden gebruik maakte van haar uitzonderlijke hindermacht. Vooral op het stuk van de terugkeerwetgeving lag ze vaak dwars. Ze vertrouwde erop dat het verzet in Nederland wel de nodige regelingen zou hebben voorbereid, die nauw zouden aansluiten bij de gevoelens van het volk. Vreemd genoeg was ze niet zeer ingenomen met het Souverein Noodbesluit, dat toch aardig aan die verwachting leek te voldoen.²⁹ Als ook deze horde genomen was, werden de wetsbesluiten gepubliceerd in het ook te Londen verschijnende Staatsblad. Overige mededelingen van de regeringen verschenen in de Staatscourant. Net als voor de secretarissen-generaal in bezet Nederland had het ontbreken van de Staten-Generaal en de Raad van State het praktische voordeel dat het allemaal wat sneller en wat makkelijker ging. Dat vond ook de koningin: ‘Ik heb geen parlement om mij te hinderen.’³⁰

Een belangrijk onderdeel van de terugkeerwetgeving was een regeling van de afhandeling van bezettingsmaatregelen. De gedachtenvorming daarover kwam in Londen later op gang dan in bezet Nederland. De vraag wat er met al die ‘Duitse’ wetgeving moest gebeuren duikt voor het eerst op in een brief van minister van Buitenlandse Zaken Van Kleffens aan Gerbrandy van 4 juni 1941, waarin hij voorstelde om alle met het Landoorlogsreglement strijdige maatregelen na de bevrijding per KB nietig te verklaren. Bij de brief voegde hij een exemplaar van het Belgische Staatsblad,³¹ met daarin de tekst van een ‘besluitwet’ van 10 januari 1941, waarvan artikel 1 luidde: ‘Naarmate de bevrijding van het grondgebied (vordert) zullen de maatregelen genomen door de bezettende overheid van rechtswege zijn afgeschaft.’ Een bijbehorend ‘Verslag aan den Raad van Ministers’ drukte het nog radicaler uit: ‘Reeds nu dient de volstrekte nietigheid van deze maatregelen te worden verklaard en afgekondigd’ (enigszins tegenstrijdig, want bij nietigheid is afschaffing niet aan de orde). Gerbrandy raadpleegde zijn secretaris-generaal, en Van Angeren vond het ‘een slag in de lucht’.³² Hij liet zijn medewerker De Jager een nota over deze kwestie opstellen, en die zag ook weinig heil in de Belgische aanpak: ‘In ieder geval lijkt het mij ongewenscht, om in een onvermijdelijke periode van onzekerheid ook nog alle handelingen van de bezettingsautoriteiten op losse schroeven te zetten.’ Dat was na het einde van de Franse bezetting in 1813 toch ook niet gebeurd. Net als toen moest niet uitgesloten worden dat ook deze bezetter maatregelen nam die een verbetering van de vroegere toestand inhielden, ja zelfs verbeteringen die de wettige Nederlandse regering zelf maar moeilijk tot stand zou kunnen brengen. Hij adviseerde om de bestaande toestand voorlopig te handhaven, omdat er over deze materie te Londen veel te weinig bekend was.³³

Twee maanden later boog het ‘Gezelschap van Nederlandse Juristen te Londen’ zich op haar eerste vergadering over de vraag welke van de door de Rijkscommissaris uitgevaardigde verordeningen in stand zouden kunnen blijven. Met algemene stemmen werd de stelling aangenomen dat de geldigheid van bezettingsmaatregelen uitsluitend kon worden bepaald aan de hand van het Landoorlogreglement. Nadien kwam de kwestie niet meer ter tafel; het gezelschap was meer geïnteresseerd in internationale zaken en de berechting van collaborateurs.³⁴

Korte tijd later kreeg de kwestie van het bezettingsrecht plotseling urgentie toen op 16 september 1941 bekend werd dat de bezetter de vermogens van het Huis van Oranje verbeurd had verklaard. Er werd een kleine ambtelijke commissie ingesteld, bestaande uit vijf ambtenaren van verschillende departementen onder leiding van Van Angeren,³⁵ en in dat groepje werd de zaak voor het eerst systematisch behandeld. Men was het snel eens over de noodzaak van wettelijke maatregelen, omdat de verordeningen van de bezetter krachtens het Landoorlogreglement alleen zouden gelden gedurende de bezetting. Mr. W.G. Peekema, ambtenaar van Koloniën, opperde een denkbeeld dat school zou maken. Hij veronderstelde dat sommige maatregelen zouden moeten worden gehandhaafd, terwijl andere onmiddellijk zouden moeten worden afgeschaft. Daarom zouden verschillende categorieën van maatregelen moeten worden ontworpen, met van dag tot dag bij te houden lijsten. Dat de commissie-Van Meurs in Nederland al met een dergelijke exercitie bezig was kon deze commissie niet vermoeden. Van Angeren gaf als zijn mening te kennen dat van de secretarissen-generaal ook wel goede maatregelen uit konden gaan, bijvoorbeeld op het gebied van de volksgezondheid. Allen waren daarom tegen een algemene nietigverklaring, die een juridisch vacuüm en chaos teweeg zou brengen. Aan de ministerraad werd geadviseerd om op dat moment nog geen wettelijke tegenmaatregel te treffen.³⁶

Daar bleef het niet bij. Op 19 oktober 1941 werd ingesteld een ‘Commissie voor het herstel van het rechtsverkeer’, onder voorzitterschap van de uit Indië overgekomen prof.mr. J. Eggens. Jannes Eggens (1891-1964), hoogleraar privaatrecht te Batavia, was een erkende coryfee, die uitblonk in originele, zij het vaak omstreden inzichten.³⁷ Zijn commissie kreeg onder meer tot opdracht ‘een systematisch onderzoek naar de aard, de geldigheid en de wenselijkheid van het doen voortbestaan van bezettingsmaatregelen’ te verrichten. Tot na het aftreden van Van Angeren in juli 1944 zou de commissie aan het werk blijven. Voorzitter Eggens bleek echter even briljant als onmogelijk in de omgang te zijn, en na een aantal incidenten gaf hij er boos de brui aan.³⁸ Het eigenlijke werk werd nadien op last van Van Angeren verricht door de secretaris, Belinfante. Inzake de intrekking van bezettingsmaatregelen werd de commissie geassisteerd door ambtenaren van andere departementen. In dezelfde tijd werd op het ministerie van Binnenlandse Zaken gewerkt aan een ‘Grondleggend Besluit’, waarin ook al sprake was van lijsten met bezettingsmaatregelen die na de bevrijding zouden blijven gelden óf onmiddellijk zouden vervallen. Van dit initiatief is later niets meer vernomen.³⁹

De commissie koos van meet af aan voor een pragmatische en gefaseerde benadering. Volgens Eggens zou het onbegonnen werk zijn om alle bezettingsmaatregelen te toetsen aan het Landoorlogreglement omdat er veel te weinig bekend was over de omstandigheden in Nederland. Onmiddellijke intrekking van een aantal verordeningen zou bovendien chaos veroorzaken. De voorkeur verdiende het ontwerpen van overgangswetgeving voor zaken die geen uitstel duldden, en met een definitieve regeling te wachten tot na de bevrijding. In dezelfde brief (van 14 januari 1942) bepleitte Eggens een driedeling die later de leidraad voor de afhandeling van de verordeningen zou worden. Een aantal daarvan zou ex tunc (met terugwerkende kracht) afgeschaft moeten worden, andere ex nunc, vanaf het moment van de bevrijding; een derde categorie zou voorlopig gehandhaafd kunnen worden.

Het eerste ontwerp van de commissie op die basis was het ‘Besluit Rechtskracht Vijandelijke Verordeningen’. Het werd op 15 november 1943 met een begeleidende nota voorgelegd aan minister-president Gerbrandy, met het verzoek om spoedige standpuntbepaling. Aan de omvang zou dat niet hoeven te liggen, want het concept bevatte slechts vier bondige artikelen, waarvan het eerste de essentie bevatte. In artikel 1, lid 1 werd verwezen naar het inmiddels afgekondigde ‘Besluit op den bijzonderen staat van beleg’ en de daarin geregelde instelling van een ‘Militair Gezag’ in het bevrijde gebied. Bij verordening van dat Militair Gezag zou ‘naarmate de vijandelijke bezetting van Nederland eindigt’ worden bepaald welke verordeningen en bepalingen in de bovengenoemde drie categorieën zouden vallen. In de toelichting werd vermeld dat de Commissie Herstel Rechtsverkeer al eerder een lijst had samengesteld van in Londen bekende ‘vijandelijke verordeningen’, met een advies wat met elk daarvan zou moeten gebeuren. Daarop was van enkele departementsambtenaren commentaar ingekomen, dat in een later stadium zou kunnen worden verwerkt.

Bij de regering werd eens en andermaal op spoed aangedrongen. Toch duurde het tot 4 april 1944 voor een ‘gewijzigd ontwerp betreffende de rechtskracht van verordeningen van den bezetter’ door minister Van Angeren in de ministerraad ter bespreking werd voorgelegd. Dit ontwerp stond bekend als het ‘mantelbesluit’.⁴⁰

Ongeveer in dezelfde tijd arriveerde in Londen het Souverein Noodbesluit van de commissie-Van Meurs. Ondanks de verklaarbare anonimiteit werd het belang ervan terstond erkend. Het Bureau Inlichtingen, waar het pakket in eerste instantie terechtkwam, betitelde het als ‘een buitengewoon belangrijk rapport’ van een zeer deskundige en veelzijdige juristencommissie.⁴¹ Wel werd ‘een enigszins conservatief karakter’ opgemerkt, maar dat had betrekking op de voorstellen voor het herstel van de parlementaire democratie. De koningin was daar ‘verbijsterd’ over, omdat de opstellers niet repten over politieke vernieuwing.⁴²

Toch is in het mantelbesluit niet zoveel terug te vinden van de voorstellen en aanbevelingen van de commissie-Van Meurs. In de toelichting werd wel gewag gemaakt van ‘het in Nederland kennelijk door zeer deskundige personen’ vervaardigde rapport, waarvan ‘dankbaar gebruik gemaakt’ was, en dat ‘nuttig’ werd geacht voor het Militair Gezag. Ook werd, in navolging van het rapport, gerefereerd aan de onwenselijkheid om de afhandeling van de bezettingsmaatregelen over te laten aan de gecompromitteerde rechterlijke macht, met een expliciete verwijzing naar het toetsingsarrest. De aanbeveling om een deel van de bezettingsmaatregelen om praktische redenen nog een tijd te handhaven tot hun intrekking of vervanging door nieuwe wetgeving, sloot eveneens aan bij de gedachten uit het Souverein Noodbesluit.

Maar de concrete uitwerking van dit ook weer zeer beknopte ontwerp – zeker in vergelijking met het omvangrijke Souverein Noodbesluit – was nog geheel geënt op het concept-Besluit Rechtskracht Vijandelijke Verordeningen van november 1943. Er werd weer gekozen voor de driedeling (artikel 1), en aan het ontwerp werden nu ook lijsten toegevoegd van A- (ex tunc af te schaffen), B- (ex nunc) en C- (voorlopig te handhaven) bezettingsregelingen. Ten aanzien van de laatste werd in lid 3 bepaald, dat het Militair Gezag gerechtigd zou zijn om aldus gehandhaafde maatregelen geheel of gedeeltelijk buiten werking te stellen. Nieuw was artikel 5, dat voorschreef om binnen een jaar na de beëindiging van de Bijzondere staat van beleg ‘definitieve regelen’ te stellen ten aanzien van de rechtskracht van alle bezettingsmaatregelen.

Het Besluit Bezettingsmaatregelen E 93

Kracht van wet heeft het mantelbesluit nooit gekregen, in tegenstelling tot het circa vijf maanden later afgekondigde Besluit Bezettingsmaatregelen van 17 september 1944, Staatsblad nummer E 93 (het jaartal van de Londense en latere wetsbesluiten werd aangegeven met een hoofdletter: A voor 1940, B voor 1941 enz.). Het besluit, met contraseign van alle ministers, was veel omvangrijker dan de eerdere ontwerpen: met 33 artikelen en drie omvangrijke lijsten besloeg het 37 pagina’s in het Staatsblad. Het was duidelijk bedoeld als definitieve overgangsregeling, en is dan ook de basis geworden voor de verdere afhandeling van het bezettingsrecht.

De eindredactie van het ontwerp was in handen van mr. W.G. Belinfante, en het is duidelijk dat die onder zware tijdsdruk heeft moeten werken. In de considerans werd al gesteld dat wegens dringende omstandigheden de Buitengewone Raad van Advies niet kon worden gehoord. Ook de aan de Koningin gerichte Toelichting is summier te noemen.⁴³ Het ontwerp wordt erin gepresenteerd als een voor de rechtszekerheid onontbeerlijke leidraad ten aanzien van de ‘verbindende kracht der regelingen van den bezetter en van de rechtsgevolgen welke daaraan zijn verbonden’.

Om in die behoefte te voorzien was gekozen voor de al eerder bedachte opzet om de circa achthonderd tot dan toe in het Verordeningenblad gepubliceerde regelingen te rangschikken in vier categorieën. De bezettingsregelingen die ‘wegens hun strijd met de normale rechtsopvattingen geacht moeten worden nimmer rechtskracht te hebben bezeten’, zoals het in de Toelichting heette, werden vermeld op de aan het besluit toegevoegde lijst A (artikel 16). Lijst B bevatte de regelingen die ‘naar gelang het grondgebied van het Rijk in Europa door den vijand wordt ontruimd’ buiten werking zouden treden (artikel 17). De rechtsgevolgen uit het verleden van deze besluiten bleven van kracht, in tegenstelling tot die van de op lijst A geplaatste maatregelen. In lijst C werden de regelingen opgesomd die voorlopig zouden worden gehandhaafd (artikel 18). De vierde categorie werd gevormd door verordeningen die in Londen niet bekend waren of waarvan de ‘ware betekenis niet doorgrond is kunnen worden’. Die werden voorlopig geschorst totdat een beslissing kon worden genomen tot welke van de drie eerstgenoemde categorieën zij behoorden (artikel 15). Algemeen verbindende voorschriften die niet op zodanige wijze bekend gemaakt waren dat de bevolking er behoorlijk kennis van had kunnen nemen, zouden buiten werking treden conform die op lijst B (artikel 14).

De verordeningen van de opperbevelhebber van land- en zeemacht (generaal Winkelman) werden bij artikel 13 ingetrokken, op vier uitzonderingen na. De talloze voorschriften van lagere overheden zouden, in overeenstemming met het advies in het Souverein Noodbesluit van de commissie-Van Meurs, voorlopig in stand blijven; de desbetreffende organen zouden zelf ongewenste regelingen in kunnen trekken, en zo nodig kon de Kroon tot vernietiging over gaan (artikel 11 en 12). Niet algemeen bindende bezettersbeslissingen gepubliceerd in het Verordeningenblad, werden voorlopig in stand gehouden, behalve als ze berustten op A-regelingen (artikel 22) of als ze strekten tot voordeel van vijandelijke organisaties of personen (artikel 24). Bij artikel 28 behield de regering zich het recht voor om af te wijken van de bepalingen en om de lijsten te wijzigen en aan te vullen. Dezelfde bevoegdheid werd in artikel 29 toegekend aan het Militair Gezag, mits met redenen omkleed en zo spoedig mogelijk gemeld aan de minister-president.

Behalve in de zinsnede over de strijdigheid van regelingen met de ‘normale rechtsopvattingen’ in de Toelichting wordt noch daarin noch in de wetstekst zelf iets medegedeeld over de criteria voor plaatsing op een van de drie lijsten. Merkwaardig genoeg gebeurt dat in artikel 26 wel ten aanzien van bezettersbeslissingen, in artikel 2 gedefinieerd als ‘handelingen tot uitvoering van algemeen verbindende voorschriften, die noch zelve algemeen verbindend noch rechterlijke uitspraken zijn’. Als dergelijke beslissingen tot doel hadden om ‘hetzij bepaalde personen, hetzij een groep van de bevolking of een ten deele tot de bevolking behoorende groep van personen op grond van ras, afstamming of geloof in eenigerlei uitzonderingspositie te plaatsen’, dan zouden ze hun kracht verliezen naargelang het grondgebied door de vijand zou worden ontruimd.

De bijgevoegde A-, B- en C-lijsten waren opgesteld in chronologische volgorde, dus naar datum van publicatie in het Verordeningenblad. In een aantal gevallen (29 op de B- en 31 op de C-lijst) werden min of meer uitgebreide aanvullingen en/of wijzigingen opgenomen. Soms betrof dat het elimineren van nationaalsocialistische elementen uit de verordeningen; in enkele gevallen werden wijzigings- of aanvullingsvoorstellen uit het Souverein Noodbesluit overgenomen. In totaal 755 verordeningen werden aldus gerubriceerd: 61 op de A-, 416 op de B- en 278 op de C-lijst. 40 Verordeningen werden, vermoedelijk om hun ondoorgrondelijke betekenis, niet gerubriceerd. Na de publicatie van E 93 zouden nog twaalf verordeningen in het Verordeningenblad verschijnen; die werden eind mei 1945 in het systeem opgenomen.

De A-lijst was verreweg de kortste, maar veel langer dan het rijtje ‘maatregelen die werden geacht nooit te hebben gegolden’ uit het Souverein Noodbesluit.⁴⁴ Dat had dan ook, zoals eerder uiteengezet, een heel andere opzet, en om niet achterhaalbare maar vermoedelijk technische redenen waren de samenstellers kennelijk huiverig voor ex tunc-maatregelen.

Van de 61 nummers op de A-lijst dragen er zeven de handtekeningen van secretarissen-generaal en de overige van de Rijkscommissaris of een andere Duitse autoriteit. Zeventien ervan, de grootste groep, hadden betrekking op de uitsluiting van Joden. De meest misdadige maatregelen, die betreffende hun deportatie, zijn hier niet op terug te vinden. Die werden als ‘politiemaatregelen’ niet gepubliceerd in het Verordeningenblad. Acht maatregelen betroffen de ‘foute sector’: de NSB en aanverwante organen en instellingen, evenveel de positie van Nederlandse vrijwilligers in Duitse militaire dienst, zeven de Duitse rechtspraak en vijf de individuele en collectieve represailles tegen verzetsdaden. Zeven maatregelen staan in relatie tot het onderwijs, onder meer inzake de leerplicht op Duitse scholen en de gelijkstelling van Duitse aan Nederlandse getuigschriften. De overige bestrijken een waaier aan onderwerpen.

Dat is in nog sterkere mate het geval met de langste lijst, de B-lijst. Een aantal bezettingsmaatregelen die strijdig waren met het volkenrecht of anderszins verwerpelijk, werden waarschijnlijk op deze lijst geplaatst omdat ze terugdraaien ondoenlijk of zinloos was, zoals in het geval van het Decreet van de Führer 1/1941 waarbij deze de Rijkscommissaris het recht van abolitie en gratie toebedeelde. Van de 231 verordeningen uit dat meest productieve jaar 1941 kregen er 115 de B-status. De grootste categorieën betroffen financiële en fiscale zaken (25), openbare orde en veiligheid (18) en maatregelen ten behoeve van Duitse burgers in Nederland (13). Minder vaak figureren regelingen op het gebied van cultuur en pers (7), onderwijs (6), de arbeidsinzet (4) het economische strafrecht (4) en de gelijkschakeling (4), en in geringere aantallen op vele andere terreinen.

De samenstelling van lijst C kan op deze plaats buiten beschouwing blijven. De lotgevallen van de bezettingsmaatregelen op die lijst vormen het onderwerp van de volgende tien hoofdstukken. Daarin zal ook herhaaldelijk blijken dat het Besluit E 93 van meet af aan onderhevig is geweest aan kritiek. Die betrof de legitimiteit van de bezettingsmaatregelen als zodanig, de wetmatigheid van de Londense wetsbesluiten in het algemeen en de legislatieve kwaliteit van dit besluit in het bijzonder. Wat het eerste twistpunt betreft, kan vastgesteld worden dat met E 93 de pragmatici definitief de overhand kregen boven de principiëlen. ‘Ontwerper’ Belinfante liet zich ten overstaan van de Staatscommissie Bezettingsrecht ontvallen dat ‘men’, naar hij zich ‘meende te herinneren’, bij de opstelling van lijst A ‘bewust niet een volkenrechtelijk, doch een practisch criterium heeft gehanteerd’, en dat zal bij de andere lijsten niet minder het geval zijn geweest.⁴⁵ Ook Leendert Donker oordeelde dat het besluit niet zozeer gebaseerd was op een theoretische opvatting dan wel op de wens om chaos te voorkomen.⁴⁶ Bij de verdere afwikkeling van het bezettingsrecht in de volgende jaren laaiden de schermutselingen rond dit heikele thema evengoed nog regelmatig op.

De legitimiteit van de Londense wetsbesluiten op basis van staatsnoodrecht is na de bevrijding eveneens ter discussie gesteld, ook in het eerste naoorlogse parlement; meer hierover in het volgende hoofdstuk. Ook op dit punt heeft de pragmatische benadering gezegevierd: de besluitwetgeving is achteraf door het parlement bekrachtigd. Dat gold dus ook voor E 93, zeker na het arrest van de Hoge Raad van 30 oktober 1946, waarbij de verbindende kracht van het besluit buiten twijfel werd gesteld.⁴⁷ Wel ontstond in dezelfde tijd een controverse tussen de Hoge Raad en de Bijzondere Raad van Cassatie inzake de betekenis en de rechtskracht van de plaatsing van bezettingsmaatregelen op lijst B. Volgens de Hoge Raad moesten die maatregelen geacht worden tot het tijdstip van de ontruiming van het grondgebied door de vijand aldaar van kracht te zijn geweest.⁴⁸ De Bijzondere Raad stelde daarentegen in een uitspraak van 20 januari 1947 dat plaatsing op lijst B alleen betekende dat zulke maatregelen in elk geval vanaf het tijdstip van bevrijding geen rechtskracht meer hadden, en niets zei over de rechtmatigheid en dus de verbindendheid voordien. Dit conflict, waarin ook de strijdbare Verzijl zich heftig roerde en driftig met zijn portefeuille wapperde, bleef uiteindelijk onopgelost.⁴⁹ Vergelijkbare disputen werden gevoerd rond de C-maatregelen.

Ook plaatsing op lijst A zou later voor problemen zorgen. Alle anti-Joodse verordeningen werden met terugwerkende kracht nietig verklaard. Sommige Nederlandse ambtenaren gaven daar de uitleg aan dat die verordeningen dus de jure nooit hadden bestaan, en dat bijvoorbeeld Joodse huiseigenaren derhalve nooit onteigend waren. Daarom werden ze aansprakelijk gesteld voor achterstallige onroerendgoedbelastingen en andere verplichtingen.⁵⁰ Daar staat tegenover, dat bij het Besluit Herstel Rechtsverkeer werd bepaald dat het krachtens een A-verordening verrichte in principe in aanmerking komt voor rechtsherstel.⁵¹

Het principe van de drie lijsten bleef ook niet onomstreden. Prof. François en anderen betoogden dat men beter één lijst met te handhaven regelingen had kunnen opstellen. Immers, alle wijzigingen die de bezetter in het Nederlandse recht had doorgevoerd zouden met het einde der bezetting automatisch buiten werking treden krachtens het Landoorlogsreglement, tenzij die ingrepen door het herstelde nationale gezag zouden worden gehandhaafd. De commissie-Van Meurs was in feite ook van die premisse uit gegaan. Leden van die commissie wezen er later op, dat E 93 in drie andere opzichten inferieur was aan hun ontwerp. Het was veel minder volledig, omdat alle niet in het Verordeningenblad gepubliceerde regelingen en bloc voorlopig geschorst waren, met onoverzienbare gevolgen. Het was, ten tweede, door de chronologische indeling veel minder overzichtelijk dan de hunne, in vier categorieën en naar ondertekenaar(s) geordend. Ten derde bevatte het Souverein Noodbesluit in Titel VIII een duidelijke regeling omtrent de kracht gedurende de bezetting van toen tot stand gekomen regelingen, in tegenstelling tot E 93.⁵²

Uiteraard was er ook veel deelkritiek, vooral op de samenstelling van de drie lijsten. Daar is dan ook direct al flink aan gesleuteld, zowel door de regering in Londen als door het namens haar opererende Militair Gezag in het bevrijde Nederland, en later door de eerste naoorlogse kabinetten.

3

NAAR DE BEVRIJDING

De Bijzondere staat van beleg en het Militair Gezag

Na het aantreden van het gereconstrueerde kabinet-Gerbrandy I op 28 juli 1941 heette het in een regeringsverklaring dat de ministers in toenemende mate zouden worden belast met ’taken in verband met de oorlogsvoering, de latere terugkeer naar Nederland en het eerste vredeswerk’. Een van de initiatieven in dat perspectief was de instelling in september 1941 van een studiecommissie die zich moest beraden over het herstel van het overheidsgezag na het vertrek van de bezetter. In de zomer van 1942 adviseerde deze commissie om de Wet op de Staat van Oorlog en Beleg van 1899 tijdelijk buiten werking te stellen.¹ Die wet ging namelijk uit van een normaal functionerend inheems civiel gezag, en dat zou er niet zijn omdat de bezetter tevens de bestuurder was, nog afgezien van het te verwachten oorlogsgeweld en de noodzaak om af te rekenen met collaborateurs. Het verdiende daarom de voorkeur om bij wetsbesluit een nieuwe regeling in te voeren. Daarbij zou in de periode tussen de ontruiming van het grondgebied door de vijand en de overkomst van de regering een overgangsbestuur met zeer ruime bevoegdheden moeten worden ingesteld. Dat bestuur zou zorg moeten dragen voor de handhaving van de openbare orde en rust, en tevens moeten optreden als liaison tussen het geallieerde opperbevel en de Nederlandse autoriteiten. Vooral met het oog op dat laatste werd gedacht aan een gemilitariseerd bestuursapparaat, een militair gezag.²

Na lange en taaie discussies werd dit uitgangspunt door de ministerraad overgenomen. Angst voor ongeregeldheden zoals die zich in 1918 hadden voorgedaan en voor een communistische greep naar de macht speelde bij de besluitvorming een rol, alsook het reële risico dat de geallieerde bevrijders het gehele bestuur zouden overnemen. Ter voorbereiding werd op 23 januari 1943 het Bureau Militair Gezag ingesteld, onder leiding van de voor deze gelegenheid tijdelijk tot kolonel bevorderde mr. H.J. Kruls. Hendrik Johan (Hans) Kruls, geboren te Amsterdam in 1902, was in 1922 afgezwaaid van de Koninklijke Militaire Academie en in 1931 te Utrecht afgestudeerd in de rechten.³ In mei 1940 was hij als kapitein-adjudant van minister van Defensie Dijxhoorn in Londen beland en had daar snel carrière gemaakt, ‘mede omdat hij zeer bedreven was in het schrijven van ambtelijke nota’s’, volgens de biograaf van Gerbrandy.⁴ Hij had het inmiddels gebracht tot majoor en chef van de Hoofdafdeling Landmacht, en in die hoedanigheid had hij ook deel uitgemaakt van de bovengenoemde studiecommissie.

De volgende stap in dezelfde richting was de afkondiging van het wetsbesluit van 11 september 1943⁵ op de Bijzondere staat van beleg, een juridisch raamwerk ter regulering van het openbare leven in de eerste periode na de bevrijding. Het wetsbesluit bepaalde dat het grondgebied van het Rijk in Europa al naargelang door de vijand ontruimd, in bijzondere (namelijk van de wet van 1899 afwijkende) staat van beleg werd verklaard, en dat daar een militair gezag werd ingesteld. Dat zou toegerust zijn met uitgebreide bevoegdheden, waardoor de constitutionele grondrechten van de burgers aanmerkelijk zouden worden ingeperkt. Zo was het militair gezag bevoegd om iedere persoon, met uitzondering van enkele categorieën, te laten aanhouden, te onderzoeken en in bewaring te stellen, overal huiszoeking te laten doen en roerende en onroerende goederen in beslag te nemen (artikel 16). Het burgerlijk gezag werd verplicht aan opdrachten of aanwijzingen van het militair gezag gevolg te geven (artikel 6).

In artikel 8 werd dat gezag gemachtigd om onder de naam ‘verordeningen’ algemeen verbindende voorschriften te geven die boven bepaalde andere voorschriften zouden prevaleren. Wat betreft de strafsancties mocht het militair gezag zelf bepalen of een inbreuk op een verordening als overtreding dan wel als misdrijf zou worden aangemerkt. Bij artikel 9 werd het bevoegd om bij verordening bepalingen van de wetten genoemd in een bijgevoegde lijst A (alsmede de krachtens die wetten uitgevaardigde Algemene Maatregelen van Bestuur, Koninklijke Besluiten, enzovoort) geheel of gedeeltelijk buiten werking te stellen of te wijzigen. Expliciet werd vermeld dat dit ook gold voor op die wetten gebaseerde bezettingsmaatregelen. Dergelijke ingrepen moesten wel met redenen worden omkleed en zo spoedig mogelijk aan de ministerraad worden medegedeeld.

Lijst A (niet te verwarren met de gelijknamige lijst bij het wetsbesluit E 93) bevatte 42 wetten betreffende concrete materie, waaronder in deze context voor de hand liggende gevallen als de Drankwet, Bioscoopwet, Hinderwet, Jachtwet, Onteigeningswet, Vuurwapenwet, Telegraaf- en Telefoonwet, Woningwet, Luchtvaartwet en een aantal wetten met betrekking tot het openbaar vervoer. Zo te zien een uitputtende opsomming, maar artikel 9 lid 4 bepaalde ook nog uitdrukkelijk dat deze bevoegdheid van het militair gezag zich niet uitstrekte tot overeenkomsten met vreemde mogendheden noch tot de Grondwet en een aantal organieke en gewone wetten opgesomd in de eveneens bijgevoegde lijst B. Die telde 133 wetten, van zeer verschillende aard, waaronder de Pachtwet van 1937.

Het militair gezag zou uiteraard ondergeschikt zijn aan de regering. Een andere onderschikking zou in de praktijk belangrijker blijken. Op 16 mei 1944 sloot de Nederlandse regering overeenkomsten met de Amerikaanse en de Britse regering betreffende het burgerlijke bestuur en de rechtsmacht op Nederlands grondgebied ‘bevrijd door een geallieerde expeditiemacht’. Bij dit ‘Legal agreement’ erkende Nederland de volledige bevoegdheid van het geallieerde opperbevel (SHAEF) om in de ‘militaire fase’ van de bevrijding alle door de militaire situatie vereiste maatregelen te nemen. Het Militair Gezag (MG) zou daarbij optreden als schakel tussen de geallieerde militaire autoriteiten en de lokale Nederlandse overheden, en was aan die eerste dus ook ondergeschikt; er zou dus een soort ‘tweeherigheid’ bestaan. Pas in een tweede fase zou de algehele verantwoordelijkheid voor het burgerlijke bestuur weer komen te berusten bij de Nederlandse regering. In een boodschap van Radio Oranje werd het wat verhuld verwoord: het MG zou optreden als intermediair om ’naar Nederlands recht al die maatregelen te nemen welke nodig zullen zijn om de taak van de Opperbevelhebber te vergemakkelijken’. Maar opperbevelhebber Eisenhower had het laatste woord.⁶ Heel vaak heeft hij van dat recht niet gebruik hoeven maken. De geallieerde Civil Affairs-officieren, belast met de handhaving van orde en veiligheid in de bevrijde gebieden, stelden zich terughoudend op en lieten zoveel mogelijk over aan de lokale bestuurders. De samenwerking tussen SHAEF en MG bleek redelijk goed geregeld. De taken en bevoegdheden waren voor SHAEF duidelijk; voor de lokale overheden en burgers was dat minder het geval.⁷

Twee weken na de Invasie achtte de regering het moment gekomen voor de realisatie van de eerdere wetsbesluiten. In het Aanwijzingsbesluit Militair Gezag van 19 juni 1944⁸ werd voor de duur van de Bijzondere staat van beleg ingesteld een Staf Militair Gezag, onder leiding van een ‘Chef van den Staf Militair Gezag’ (CSMG), die zich bij de uitoefening van de hem bij D 60 toegekende bevoegdheden moest houden aan een bij het besluit gevoegde Instructie. Daarin werd hem duidelijk gemaakt dat hij rechtstreeks verantwoording schuldig was aan de minister van Defensie en gehouden was hem door de bevoegde geallieerde autoriteiten gegeven bevelen en aanwijzingen op te volgen. Ten aanzien van zijn verordenende bevoegdheid werd hij in artikel 9 gemaand om ‘niet dan in uiterste noodzaak’ wetten tijdelijk buiten toepassing te stellen.

De benoeming van de CSMG was een logische volgende stap. Ondanks bedenkingen werd op 11 september 1944 de kort tevoren tot generaal-majoor gepromoveerde Kruls benoemd, tot ongenoegen van vooral de koningin, die zowel tegen de instelling als tegen de beoogde chef ernstige bezwaren had.⁹ Een paar dagen later vestigde hij zich in Brussel, alwaar hij voortvarend de opbouw ter hand nam van een aanvankelijk bescheiden, maar allengs uitdijend bestuursapparaat. Daarbij kon hij vrijwel autonoom te werk gaan. Besluit D 60 repte niet over de organisatie van het MG en in E 43 werd alleen melding gemaakt van lokale ‘militaire commissarissen’, door de chef te benoemen en aan hem verantwoording schuldig. Die werden dus aangesteld, en voorts richtte Kruls een centraal stafbureau in, bestaande uit veertien secties, deels overeenkomend met de departementen in Londen. De Sectie van Juridische Zaken, belast met de uitvaardiging van verordeningen, kwam onder leiding te staan van majoor mr. F.J.H. Snijders, eerder de rechterhand van minister Van Angeren; alle stafmedewerkers van het MG kregen een titulaire militaire rang. De eerste functionarissen van het MG waren vrijwel allemaal van Londense departementen afkomstig. Latere aanwas werd in het bevrijde zuiden gerekruteerd. In het najaar van 1944 telde het hele apparaat circa 175 officieren en circa 600 onderofficieren en minderen.

Inmiddels was duidelijk geworden dat dit krap bewerktuigde apparaat niet slechts was opgericht voor ‘enkele weken, dagen misschien’, zoals de koningin zich in een radiorede op 10 mei 1944 had laten ontvallen.¹⁰ Het geallieerde offensief liep vast voor Arnhem en de bevrijding van het land benoorden de grote rivieren zou nog lang op zich laten wachten. De regering bleef in Londen, en de bevrijde gebieden werden de facto bestuurd door het MG, vooralsnog vanuit Brussel en pas na 9 april 1945 vanuit Breda. Het optreden van de autoritaire en rechtlijnige generaal leidde tot ernstige frictie met een aantal ministers, met name met het sociaaldemocratische smaldeel. Kruls kwam er mee weg, door zijn goede connecties met SHAEF, inmiddels ook met de koningin, en niet in de laatste plaats door zijn onbetwiste kwaliteiten. Hij was een doelgerichte en inventieve organisator, was prettig in de omgang en lag goed bij zijn staf.¹¹ Na de val van het kabinet-Gerbrandy I (23 januari 1945) werden de verhoudingen beter. De meest uitgesproken tegenstanders van Kruls keerden niet terug in het nieuwe kabinet. Dat telde wel een aantal uit het bevrijde zuiden afkomstige ministers die met Kruls te maken hadden gehad en het redelijk goed met hem konden vinden. Op 24 februari 1945 werd de Bijzondere staat van beleg, en daarmee het mandaat van het MG, met zes maanden verlengd.