Het eerste deel van De oorsprong van onze politiek werd met groot enthousiasme ontvangen: ‘gezaghebbend, getuigend van een indrukwekkende visie, een levenswerk – “laat deel twee maar komen” ’, schreven de kranten, van de Volkskrant tot en met The Washington Post.

==

Dit tweede deel, Orde en verval, gaat verder waar het eerste ophield: bij de Franse Revolutie. Fukuyama laat zien hoe sterke, onafhankelijke politieke instituties ontstonden – en hoe belangrijk het is dat die ter verantwoording worden geroepen. Hij schrijft over de gevolgen van corruptie en over de manieren waarop die te bestrijden valt; over de erfenis van koloniale politiek in Latijns-Amerika, Afrika en Azië, en hij legt uit waarom staten mislukken. Van de zo noodlottig afgelopen Arabische Lente tot de impasse in de Amerikaanse politiek: de democratie heeft het moeilijk. Een goed functionerende staat komt niet zonder moeite tot stand: De oorsprong van onze politiek 2 laat op overtuigende wijze zien, met oog voor detail maar zonder ooit de grote lijn uit het oog te verliezen, wat de sleutels voor succes zijn. Een standaardwerk voor iedereen die iets van de wereld wil begrijpen.

Francis Fukuyama

De oorsprong van onze politiek 2

Orde en verval

Vertaald door Robert Vernooy

==

Uitgeverij Atlas Contact

Amsterdam/Antwerpen

© 2014 Francis Fukuyama

© 2014 Nederlandse vertaling Robert Vernooy

Oorspronkelijke titel Political Order and Political Decay

Oorspronkelijke uitgeverij Farrar, Straus & Giroux

Omslagontwerp Bart van den Tooren

E-book Perfect Service, Schoonhoven

==

ISBN 978 90 450 2820 0

NUR 740

==

Dit e-book werd gemaakt op basis van de eerste druk, 2014, ISBN 978 90 450 2805 7.

==

www.atlascontact.nl

Een krachtige uitvoerende macht speelt een hoofdrol in de definitie van goed bestuur. Hij is essentieel voor de bescherming van de gemeenschap tegen aanvallen van buitenaf; hij is niet minder essentieel voor de standvastige toepassing van de wetten... Een zwakke uitvoerende macht is slechts een andere formulering voor een slechte uitvoerende macht; en in de praktijk moet slecht uitgevoerd bestuur, wat het in theorie ook moge zijn, slecht bestuur zijn.

– Alexander Hamilton

==

Het Engelse volk heeft derhalve de kunst van het intomen van de uitvoerende macht langdurig en met succes bestudeerd, maar heeft daarbij de kunst van het perfectioneren van de uitvoerende methoden verwaarloosd. Het heeft zich meer bekwaamd in het controleren dan in het stimuleren van het bestuur. Het heeft zich meer bekommerd om rechtvaardig en gematigd bestuur dan dat het dit makkelijk, ordelijk en effectief heeft gemaakt.

– Woodrow Wilson

==

Als een Amerikaan over de problemen van staatsinrichting nadenkt, dan richt hij zich niet op de totstandkoming van gezag en de opeenhoping van macht, maar eerder op de inperking van het gezag en de inperking van de macht.

– Samuel P. Huntington

Inhoud

Inleiding: De ontwikkeling van politieke instellingen tot aan de Franse Revolutie

==

Deel 1. De staat

1. Wat is politieke ontwikkeling?

2. De verschillende aspecten van ontwikkeling

3. Bureaucratie

4. Pruisen ontwikkelt een staat

5. Corruptie

6. De geboorteplaats van de democratie

7. Italië en het evenwicht van het geringe vertrouwen

8. Patronage en hervorming

9. De Verenigde Staten van het cliëntelisme

10. Het einde van het spoils-systeem

11. Spoorwegen, bossen en staatsvorming in Amerika

12. Natievorming

13. Goed bestuur, slecht bestuur

==

Deel 2. Vreemde instellingen

14. Nigeria

15. Geografie

16. Zilver, goud en suiker

17. Niet-blaffende honden

18. De schone lei

19. Stormen in Afrika

20. Indirect bestuur

21. Instellingen, van eigen bodem of geïmporteerd

22. Lingua franca’s

23. De sterke Aziatische staat

24. De worsteling om het recht in China

25. De heruitvinding van de Chinese staat

26. Drie regio’s

==

Deel 3. Democratie

27. Waarom heeft de democratie zich verbreid?

28. De lange weg naar democratie

29. Van 1848 tot de Arabische Lente

30. De middenklasse en de toekomst van de democratie

==

Deel 4. Politiek verval

31. Politiek verval

32. Een staat van rechtbanken en partijen

33. Het Congres en de herpatrimonialisering van de politiek

34. Amerika, de vetocratie

35. Autonomie en subordinatie

36. Politieke orde en politiek verval

==

Noten

Literatuur

Dankbetuiging

Register

Inleiding – De ontwikkeling van politieke instellingen tot aan de Franse Revolutie

Beschouw enkele heel verschillende scenario’s die zich aan het begin van het tweede decennium van de eenentwintigste eeuw hebben voltrokken.

In 2013 werd in Libië Ali Zeidan, de premier van dat land, korte tijd ontvoerd door een militie met een heel arsenaal aan zware wapens, die eiste dat zijn regering hun achterstallige soldij zou uitbetalen. Een andere militie had een groot deel van ’s lands olieproductie stilgelegd, vrijwel de enige bron van exportinkomsten. Weer andere milities waren eerder verantwoordelijk voor de moord op de Amerikaanse ambassadeur Christopher Stevens in Benghazi, en voor het schieten op tientallen demonstranten in de hoofdstad Tripoli, toen die protesteerden tegen hun aanhoudende bezetting van de stad.

Die milities waren in verschillende delen van het land opgericht tegen Libiës oude dictator, Moeammar Khaddafi, die ze in 2011, in het eerste jaar van de ‘Arabische Lente’, met aanzienlijke hulp van de NAVO verdreven. De protesten tegen autoritaire regimes die dat jaar uitbraken, niet alleen in Libië maar ook in Tunesië, Egypte, Jemen, Syrië en andere Arabische landen, werden dikwijls gemotiveerd door de roep om meer democratie. Maar twee jaar later lijkt democratie zoals zij in Europa en Noord-Amerika bestaat een verre droom. Sindsdien heeft Libië enkele aarzelende stappen gezet tot de oprichting van een constitutionele vergadering om een nieuwe grondwet op te stellen. Maar op dit moment is ’s lands meest fundamentele probleem dat er geen staat is – dat wil zeggen geen centraal gezag dat op zijn grondgebied het monopolie heeft op wettig geweld om de vrede en de wet te handhaven.

In andere delen van Afrika bestaan er op papier staten die aanspraak maken op een geweldsmonopolie en die minder chaotisch zijn dan Libië. Maar zij blijven erg zwak. Radicale islamitische groeperingen hebben zich gevestigd in landen met zwakke regeringen zoals Mali, Niger, Nigeria en Somalië, na uit Zuid-Azië en het Midden-Oosten te zijn verdreven. De reden dat dit deel van de wereld zo veel armer is in termen van inkomen, gezondheid, onderwijs enzovoort dan bloeiende regio’s zoals Oost-Azië is direct te herleiden tot zijn gebrek aan sterke bestuurlijke instellingen.

In diezelfde periode voltrok zich in de Verenigde Staten een heel ander scenario met betrekking tot zijn financiële sector. Ten opzichte van het Libië na Khaddafi bevindt Amerika zich in vele opzichten aan het andere uiterste van het politieke spectrum: het heeft een heel omvangrijke en goed geïnstitutionaliseerde staat, die meer dan tweehonderd jaar teruggaat en uit een diepe bron van democratische legitimiteit kan putten. Maar die staat functioneert niet goed, en de problemen hebben wellicht te maken met het feit dat hij te geïnstitutionaliseerd is.

Vóór de financiële crisis van 2008 was er bijna een dozijn federale instanties met regelgevend gezag ten aanzien van financiële instellingen, en waren er tevens toezichthouders over het bank- en verzekeringswezen in alle vijftig staten. Maar ondanks al dit toezicht was de Amerikaanse overheid zich niet bewust van de dreigende hypotheekcrisis. Zij liet toe dat de banken een veel te grote leverage kregen en maakte de opkomst van een enorm schaduwbanksysteem mogelijk rond derivaten die veel te complex waren om goed op waarde geschat te kunnen worden. Sommige commentatoren hebben geprobeerd om de schuld voor de crisis alleen te leggen bij de hypotheken waarvoor de overheid garant stond, van instellingen zoals Fannie Mae en Freddie Mac, wat inderdaad aan de ineenstorting heeft bijgedragen.1 Maar de particuliere sector deed er maar al te graag aan mee en voedde de hypotheekgekte. Die sector kon buitensporige risico’s nemen omdat de grote banken wisten dat ze uiteindelijk door de overheid gered zouden worden als ze in de problemen zouden raken. Dit is precies wat er gebeurde na het failliet van de bank Lehman Brothers in september 2008, dat bijna leidde tot een algehele ineenstorting van het wereldwijde betalingsverkeer en de diepste Amerikaanse crisis sinds de Grote Depressie.

Maar wat misschien schokkender is, is wat er sinds de crisis is gebeurd. Ondanks het wereldwijde besef van het enorme risico van banken die ‘te groot zijn om failliet te gaan’ is de Amerikaanse banksector in de jaren na de crisis nog meer geconcentreerd geraakt dan in 2008. In 2010 nam het Amerikaanse Congres de Dodd-Frank-wet aan, die dit probleem moest ondervangen. Maar de wetgeving ging voorbij aan eenvoudiger remedies zoals een krachtige aanscherping van de kapitaaleisen voor banken of het opleggen van strenge beperkingen met betrekking tot de omvang van financiële instellingen, ten gunste van een heel complex ratjetoe van nieuwe regels. Drie jaar nadat de wet was aangenomen, waren veel van die gedetailleerde regels nog niet uitgeschreven, en waarschijnlijk zouden ze het onderliggende ‘te groot om failliet te gaan’-probleem ook niet hebben opgelost als dat wel zo zou zijn.

Voor dit falen zijn twee fundamentele redenen. De eerste heeft te maken met intellectuele starheid. De banken hebben, uit eigenbelang, betoogd dat strenge nieuwe regulering van hun activiteiten ten koste zou gaan van hun vermogen om geld te lenen, en derhalve de economische groei zou ondermijnen. Tevens zou het schadelijke onbedoelde gevolgen hebben. Zulke argumenten zijn doorgaans heel gegrond als ze worden gebruikt voor niet-financiële instellingen zoals de verwerkende industrie, en spreken vele conservatieve kiezers aan die wantrouwig staan tegenover een ‘grote overheid’. Maar zoals onder anderen de wetenschappers Anat Admati en Martin Hellwig hebben aangetoond, is er een groot verschil tussen grote banken en niet-financiële bedrijven, omdat zij de rest van de economie schade toe kunnen brengen op een manier waarop een verwerkend bedrijf dat niet kan.2

De tweede reden voor het falen is dat de banken heel rijk en machtig zijn en een heel leger van dure lobbyisten kunnen rekruteren om zich voor hen in te zetten. Ondanks de publieke verontwaardiging over het bankwezen en de reddingsacties op kosten van de belastingbetaler zijn deze lobbyisten erin geslaagd om regelgeving van betekenis tegen te gaan die direct het ‘te groot om failliet te gaan’-probleem aangepakt zou hebben. Sommige wetgevers vonden misschien de argumenten van de bankiers tegen nieuwe regelgeving overtuigend op grond van hun ideologische opvattingen; voor anderen waren de argumenten een handige dekmantel om de stroom van campagnebijdragen vanuit het bankwezen veilig te stellen.3

Het derde scenario relateert de Arabische Lente aan de protesten die in 2013 uitbraken in Turkije en Brazilië. Die twee landen waren toonaangevende ‘opkomende markten’, die het decennium daarvoor een snelle economische groei hadden doorgemaakt. In tegenstelling tot de Arabische dictaturen waren dit allebei democratische landen met vrije verkiezingen. Turkije werd geregeerd door de islamitische Partij voor Rechtvaardigheid en Ontwikkeling (bekend onder de Turkse afkorting AKP), waarvan de leider, premier Recep Tayyip Erdoğan, zijn sporen had verdiend als burgemeester van Istanbul. In Brazilië was een president gekozen (en in 2014 herkozen), Dilma Rousseff, die afkomstig was uit een socialistische partij en in haar jeugd gevangen was gezet door de militaire junta die het land regeerde van 1964 tot 1985.

Ondanks deze indrukwekkende economische en politieke resultaten werden beide landen korte tijd geschokt door massale protesten tegen hun regering. In Turkije ging het om een park in Istanboel waarvan de regering een winkelcentrum wilde maken. Veel van de jonge demonstranten vonden dat Erdoğan, ondanks zijn democratische mandaat, autoritaire neigingen had en ernstig de voeling met de jongere generatie Turken had verloren. In Brazilië ging het om corruptie en het feit dat de regering niet voor betrouwbare basisvoorzieningen kon zorgen, terwijl zij wel miljarden uitgaf om op te treden als gastland voor het wereldkampioenschap voetbal en de Olympische Zomerspelen.

Wat deze protesten met elkaar verbond, en met de Arabische Lente twee jaar eerder, was het feit dat ze voornamelijk door de middenklasse werden aangejaagd. Als gevolg van de economische ontwikkeling die zich de voorgaande generatie had voltrokken was er in beide landen een nieuwe middenklasse opgekomen, waarvan de verwachtingen veel hoger lagen dan die van de generatie van hun ouders. Tunesië en Egypte hadden niet zo’n groei doorgemaakt als Turkije en Brazilië; niettemin waren er in beide landen veel nieuwe afgestudeerden wier hoop op werk en een carrière de kop in werd gedrukt door de vriendjespolitiek van de autocratische regimes aldaar. Het feit dat er in Turkije en Brazilië democratische verkiezingen werden gehouden, was niet voldoende om degenen die protesteerden tevreden te stellen. Om als legitiem beschouwd te worden moest de overheid feitelijk met betere resultaten komen, en moest zij flexibeler zijn en meer ontvankelijk voor de veranderende eisen van het publiek. China, ook zo’n economisch succesverhaal, wordt nu geconfronteerd met soortgelijke uitdagingen van de kant van zijn opkomende middenklasse, die nu honderden miljoenen mensen telt. Hoewel zij de vruchten hebben geplukt van ’s lands razendsnelle economische groei in de laatste generatie, hebben zij evenals hun tegenhangers elders andere en hogere verwachtingen ten aanzien van de overheid. Het voortbestaan van de politieke systemen in al deze landen zal vooral afhangen van de mate waarin ze zich kunnen aanpassen aan het nieuwe sociale landschap als gevolg van economische groei.

Het bestuursprobleem

Misschien lijken dit drie heel verschillende gevallen, waarbij de problemen voortkomen uit een specifiek beleid, specifieke persoonlijkheden en een specifieke historische context, maar in feite hebben zij een grootste gemene deler die als randvoorwaarde dient voor het hele politieke leven: instellingen. Instellingen zijn ‘stabiele, gewaardeerde, terugkerende gedragspatronen’ die langer standhouden dan de ambtstermijn van individuele leiders.4 Het zijn in wezen permanente regels die het menselijk gedrag bepalen, inperken en kanaliseren. Het probleem van Libië na Khaddafi is een gebrek aan primaire instellingen. Tot er in dat land één centrale bron van gezag is met een legitiem geweldsmonopolie zal er geen burgerveiligheid zijn en zullen er geen omstandigheden zijn waaronder individuen kunnen gedijen.

Aan de andere kant van het spectrum hebben de Verenigde Staten gevestigde, sterke instellingen, die echter onderhevig zijn geweest aan politiek verval. Overheidsinstellingen die publieke doeleinden zouden moeten dienen worden beheerst door machtige particuliere belangen, zozeer dat het democratische meerderheden moeite kost om hun gezag te doen gelden. Het is niet slechts een probleem van geld en macht; het heeft ook te maken met de starheid van de regels zelf en van de ideeën die daaraan ten grondslag liggen.

Ten slotte is het probleem bij landen met opkomende markten zoals Turkije en Brazilië dat de sociale verandering de bestaande instellingen voorbijstreeft. Instellingen zijn per definitie hardnekkige gedragspatronen die zijn ontstaan naar aanleiding van de behoeften van een specifiek historisch moment. Maar samenlevingen, met name die welke een snelle economische groei doormaken, staan niet stil. Ze brengen nieuwe sociale klassen voort, scholen hun burgers en gebruiken nieuwe technologieën, waardoor de sociale kaarten opnieuw geschud worden. Bestaande instellingen voldoen vaak niet aan de behoeften van deze nieuwe actoren en komen daardoor onder druk te staan.

Daarom is het onderzoek naar ‘ontwikkeling’ – verandering in menselijke samenlevingen in de loop der tijd – niet slechts een eindeloze lijst van persoonlijkheden, gebeurtenissen, conflicten en beleidsvormen. Het draait hierbij noodzakelijkerwijs om het proces waardoor politieke instellingen tot stand komen, zich ontwikkelen en uiteindelijk in verval raken. Willen we de snel veranderende politieke en economische ontwikkelingen in onze moderne wereld begrijpen, dan is het belangrijk om die te bezien in de context van het verhaal op lange termijn van de onderliggende institutionele structuur van samenlevingen.

Dit boek is het tweede deel bij De oorsprong van onze politiek: Van de prehistorie tot de Verlichting. Dit project begon als een poging om Samuel P. Huntingtons klassieke werk uit 1968, Political Order in Changing Societies, te herschrijven en te moderniseren. Dit titel van dit deel is ontleend aan het eerste hoofdstuk van Huntingtons boek, dat op zijn beurt gebaseerd was op een artikel dat voor het eerst in World Politics is gepubliceerd. Huntingtons boek speelde een belangrijke rol omdat het mensen deed begrijpen dat politieke ontwikkeling een proces is dat losstaat van economische en sociale groei, en dat een staat eerst voor fundamentele orde moet zorgen voordat hij een democratie kan worden. Ondanks alle formele en inhoudelijke verschillen tussen Huntingtons boek en dat van mij kom ik in wezen tot dezelfde conclusies als hij.

In het eerste boek is de oorsprong beschreven van drie belangrijke politieke instellingen: de staat, de rechtsorde en procedures voor democratische verantwoording. Er werd in uitgelegd hoe deze instellingen, afzonderlijk of hand in hand, ontstonden of niet ontstonden in China, India, het Midden-Oosten en Europa. Voor diegenen die het eerste boek niet hebben gelezen, zullen de volgende paragrafen het verhaal hier samenvatten.

Sociale dieren

Boek 1 begon niet met primitieve samenlevingen, maar met de primaten, de voorouders van de mens, omdat de politieke orde geworteld is in de menselijke biologie. In tegenstelling tot de theorieën van filosofen zoals Jean-Jacques Rousseau of moderne neoklassieke economen, maakt de wetenschap ons nu duidelijk dat mensen niet zijn begonnen als geïsoleerde individuen die in de loop der geschiedenis geleidelijk samenlevingen vormden. De gedragsmatig moderne mensen die zo’n vijftigduizend jaar geleden ergens in Afrika op het toneel verschenen waren van meet af aan sociaal georganiseerd, net als hun aapachtige voorouders.

De natuurlijke menselijke sociabiliteit is gebaseerd op twee verschijnselen: verwantschapsselectie en wederkerig altruïsme. Het eerste is een terugkerend patroon waardoor dieren die zich seksueel voortplanten zich altruïstisch ten opzichte van elkaar gedragen, al naargelang het aantal genen dat ze gemeen hebben: dat wil zeggen dat ze aan nepotisme doen en genetische verwanten voortrekken. Bij het tweede verschijnsel, wederkerig altruïsme, gaat het om het uitwisselen van gunsten of middelen tussen niet-verwante individuen van dezelfde soort, of soms tussen leden van verschillende soorten. Beide gedragsvormen zijn niet aangeleerd maar genetisch gecodeerd en zullen zich spontaan voordoen in de interactie tussen individuen.

Met andere woorden, mensen zijn van nature sociale wezens, maar hun natuurlijke sociabiliteit neemt de specifieke vorm aan van altruïsme ten aanzien van familie (genetische verwanten) en vrienden (individuen met wie men gunsten heeft uitgewisseld). Deze standaardvorm van menselijke sociabiliteit is universeel voor alle culturen en historische periodes. De natuurlijke sociabiliteit kan worden opgeheven door de ontwikkeling van nieuwe instellingen die andere gedragsvormen in de hand werken (bijvoorbeeld het voortrekken van een gekwalificeerde onbekende boven een bloedverwant), maar het is een sociale relatievorm waar mensen altijd op terug zullen vallen als zulke alternatieve instellingen het laten afweten.

Mensen zijn van nature ook normen scheppende en normen volgende wezens. Ze stellen zichzelf regels, die hun sociale interacties reguleren en het collectieve optreden van groepen mogelijk maken. Hoewel die regels rationeel kunnen zijn, is normvolgend gedrag doorgaans niet op de rede gebaseerd, maar op emoties zoals trots, schuldgevoel, woede en schaamte. Normen krijgen dikwijls een intrinsieke waarde en worden zelfs verheerlijkt, zoals in de religieuze wetten van vele verschillende samenlevingen. Omdat een instelling niet meer is dan een regel die in de loop van de tijd standhoudt, hebben mensen een natuurlijke neiging om hun gedrag te institutionaliseren. Vanwege de intrinsieke waarde die er doorgaans aan wordt toegekend zijn instellingen meestal erg behoudend, oftewel resistent tegen verandering.

Tijdens de eerste pakweg veertigduizend jaar van het bestaan van de moderne mens waren individuen georganiseerd in wat antropologen samenlevingen op groepsniveau noemen, die bestonden uit kleine groepjes individuen, bijna allemaal bloedverwanten, die van jagen en verzamelen leefden. De eerste belangrijke institutionele transitie die zich misschien tienduizend jaar geleden voltrok, was de overgang van samenlevingen op groepsniveau naar samenlevingen op stamniveau, die georganiseerd waren rond een geloof in de macht van dode voorouders en ongeboren nakomelingen. Wij spreken doorgaans van ‘stammen’; antropologen gebruiken soms de term ‘segmentaire geslachten’ om individuen te beschrijven die hun afkomst herleiden tot een gemeenschappelijke voorouder, mogelijk enkele generaties eerder. Zulke tribale samenlevingen bestonden in het oude China, India, Griekenland, Rome, het Midden-Oosten, het precolumbiaanse Amerika en bij de Germaanse voorvaders van de moderne Europeanen.

Stammensamenlevingen kennen geen centraal gezag. Evenals samenlevingen op groepsniveau zijn ze meestal zeer egalitair en worden de wetten niet door een derde partij gehandhaafd. De belangrijkste reden dat ze het wonnen van samenlevingen op groepsniveau was dat ze heel grootschalig konden worden door domweg de datering van hun gemeenschappelijke voorouderschap terug te schuiven. Zowel groeps- als stammensamenlevingen zijn geworteld in verwantschap en derhalve in de menselijke biologie. Maar de verschuiving naar een tribale organisatie vereiste de opkomst van een religieus geloof in de macht van dode voorouders en ongeboren nakomelingen over gezondheid en geluk in het huidige leven. Dit is een vroeg voorbeeld van de manier waarop ideeën een fundamentele, onafhankelijke rol spelen in de ontwikkeling.

De opkomst van de staat

De volgende belangrijke politieke verschuiving was die van een tribale samenleving naar een op staatsniveau. In tegenstelling tot een groep of stam heeft een staat een monopolie op legitieme dwang en oefent hij die macht uit over een afgebakend grondgebied. Omdat staten gecentraliseerd en hiërarchisch zijn, gaan ze doorgaans gepaard met een hogere mate van sociale ongelijkheid dan de vroege op verwantschap gebaseerde organisatievormen.

Globaal genomen zijn er twee soorten staten. In die welke door de socioloog Max Weber als ‘patrimoniaal’ zijn beschreven, wordt de staat beschouwd als een soort persoonlijk eigendom van de heerser en is het staatsbestuur in wezen een uitbreiding van diens hofhouding. In patrimoniale staten spelen de natuurlijke vormen van sociabiliteit, het steunen op familie en vrienden, nog steeds een rol. Een moderne staat is echter onpersoonlijk: de relatie van een burger tot de heerser is niet afhankelijk van persoonlijke banden, maar wordt alleen bepaald door zijn status als burger. Het bestuur van de staat bestaat niet uit de familie en vrienden van de heerser; de aanstelling van mensen op bestuursposities is eerder gebaseerd op onpersoonlijke criteria zoals verdienste, scholing of technische kennis.

Er zijn veel theorieën omtrent de ‘oorspronkelijke’ staatsvorming, oftewel de vorming van de eerste staten uit tribale samenlevingen. Er speelden noodzakelijkerwijs een aantal onderling op elkaar inwerkende factoren, zoals de beschikbaarheid van landbouwoverschotten en de technologie om die te ondersteunen, alsook een bepaalde bevolkingsdichtheid. Fysieke begrenzing – insluiting of afbakening van grondgebieden door onbegaanbare bergen, woestijnen of waterwegen – stelde heersers in staat om een dwingende macht uit te oefenen over bevolkingsgroepen en voorkwam dat slaven of ondergeschikte individuen wegliepen. Zo’n achtduizend jaar geleden begonnen zich in vele delen van de wereld patrimoniale staten te vormen, voornamelijk in vruchtbare alluviale dalen in Egypte, Mesopotamië, China en de Vallei van Mexico.

De ontwikkeling van moderne staten vereiste echter specifieke strategieën om de politieke orde te verleggen van een op familie en vrienden gebaseerde naar een onpersoonlijke organisatie. China was de eerste wereldbeschaving waar een niet-patrimoniale, moderne staat werd gevestigd, ongeveer achttien eeuwen voordat dergelijke politieke eenheden voor het eerst in Europa verschenen. De staatsvorming in China werd gedreven door dezelfde logica waardoor in het vroegmoderne Europa gecentraliseerde staten ontstonden: langdurige en wijdverbreide militaire concurrentie. Militaire conflicten zorgden voor prikkels om bevolkingsgroepen belastingen op te leggen, om administratieve hiërarchieën te creëren voor de bevoorrading van legers en om van verdiensten en competentie – in plaats van persoonlijke banden – de basis voor werving en bevordering te maken. In de woorden van de socioloog Charles Tilly: ‘Oorlog leidde tot de staat en de staat leidde tot oorlog.’

Moderne staten moeten verder kijken dan vrienden en familie in de manier waarop ze functionarissen werven. China deed dit door reeds in de derde eeuw v.Chr. het examen voor burgerlijke dienst in te voeren, hoewel het pas in latere dynastieën algemeen in zwang raakte. Zowel de Arabieren als de Ottomanen kwamen met een nieuwe benadering voor hetzelfde probleem: de instelling van slaafsoldaten waarbij niet-islamitische jongens gevangen werden genomen, bij hun familie werden weggehaald en werden opgeleid tot soldaten en bestuurders die loyaal waren aan de heerser en geen banden hadden met de hen omringende gemeenschap. In Europa werd dit probleem eerder op een sociaal dan op een politiek niveau opgelost: in de vroege Middeleeuwen veranderde de katholieke kerk de erfregels, zodat het voor grote groepen verwanten veel moeilijker werd om middelen na te laten aan hun familie. Daardoor verdween de organisatie op basis van bloedverwantschap bij de Germaanse barbarenstammen binnen een paar generaties na hun bekering tot het christendom. Bloedverwantschap maakte uiteindelijk plaats voor een moderne vorm van sociale relaties die gebaseerd was op een juridisch contract en bekendstaat als het leenstelsel.

De rechtsorde

De rechtsorde, begrepen als regels die in een bepaalde samenleving bindend zijn, zelfs voor de politiek machtigste actoren, vindt zijn oorsprong in de godsdienst. Alleen religieus gezag kon regels in het leven roepen die krijgers in acht moesten nemen. In veel culturen waren religieuze instellingen in wezen juridische instanties die verantwoordelijk waren voor de interpretatie van een verzameling heilige teksten en daaraan een wettig gezag over de rest van de samenleving ontleenden. Zo had in India de priesterkaste van de brahmanen meer gezag dan de kshatriya’s, de krijgers bij wie de feitelijke politieke macht berustte. Een radja of koning moest gelegitimeerd worden door een brahmaan voordat hij met recht kon regeren. Ook in de islam stond de wet (sharia) onder toezicht van een afzonderlijke hiërarchie van geleerden die bekendstonden als de ulama; een netwerk van kadi’s of rechters vervulde de dagelijkse taken rond het handhaven van de religieuze wet. Hoewel de vroege kaliefen het politieke en het religieuze gezag in één persoon verenigden, waren de kalief en de sultan in andere periodes in de islamitische geschiedenis verschillende personen, en kon de eerste de laatste in toom houden.

De rechtsorde was het meest geïnstitutionaliseerd in West-Europa, door de rol van de rooms-katholieke kerk. Alleen in de westerse traditie kwam de kerk op als een gecentraliseerde, hiërarchische en rijke politieke actor, waarvan het gedrag een ingrijpende invloed kon hebben op het politieke lot van koningen en keizers. Het belangrijkste moment dat de autonomie van de kerk markeerde was de Investituurstrijd, die in de elfde eeuw begon. In dit conflict stond de kerk tegenover de Heilige Roomse Keizer, naar aanleiding van de bemoeienis van de laatste in religieuze aangelegenheden. Uiteindelijk won de kerk het recht om zijn eigen priesters en bisschoppen aan te stellen en kwam hij naar voren als de bewaker van het herleefde Romeinse recht, dat gebaseerd was op het zesde-eeuwse Corpus Iuris Civilis, ook wel Codex Justinianus. Engeland ontwikkelde een even sterke maar andere juridische traditie: na de Normandische verovering ontstond de Common Law uit de rechtspraak van het koninklijk hof. Daar werd hij niet zozeer door de kerk gepropageerd als wel door de vroege vorsten, die gebruikmaakten van hun vermogen om onpersoonlijk recht te spreken als een manier om hun legitimiteit te consolideren.

In West-Europa ontstond het recht dus als eerste van de drie grote instellingen. China heeft nooit een transcendentale godsdienst ontwikkeld. Misschien heeft het daarom ook nooit een echte rechtsorde ontwikkeld. Daar ontstond de staat eerst, en tot op de dag van vandaag heeft er nooit een rechtsorde bestaan als een fundamentele begrenzing van de politieke macht. In Europa was de volgorde omgekeerd: het recht ging vooraf aan de opkomst van de moderne staat. Toen Europese vorsten zich vanaf de laat-zestiende eeuw wilden gedragen als Chinese keizers en moderne, gecentraliseerde, absolutistische staten wilden scheppen, moesten zij dat doen tegen de achtergrond van een bestaande rechtsorde die hun macht aan banden legde. Het resultaat was dat weinig Europese vorsten ooit de geconcentreerde macht van de Chinese staat hebben gekregen, ook al was dat wel hun ambitie.

Democratische verantwoording

De laatste van de drie reeksen instellingen die ontstond was de democratische verantwoording. Het centrale mechanisme van verantwoording, het parlement, ontwikkelde zich uit de feodale instelling van de Staten, ook wel bekend als Cortes, Diet, het soevereine hof, zemski sobor of, in Engeland, het parlement. Deze instellingen vertegenwoordigden de elite in de samenleving: de hogere adel, de lagere adel, en in sommige gevallen de bourgeoisie in onafhankelijke steden. Volgens de feodale wet moesten vorsten zich tot deze instanties wenden als ze de belastingen wilden verhogen, omdat zij de bezittende elites in de landbouwsamenlevingen van die tijd vertegenwoordigden.

Vanaf het eind van de zestiende eeuw voerden ambitieuze vorsten met nieuwe theorieën omtrent absolute heerschappij campagnes om de macht van deze Staten te ondermijnen en het recht te verwerven om hun volk direct te belasten. In de daaropvolgende twee eeuwen speelde deze strijd zich af in alle Europese landen. In Frankrijk en Spanje slaagde de monarchie erin om de macht van de Staten terug te brengen, hoewel ze verstrikt bleven in een bestaand rechtssysteem dat hun vermogen inperkte om de aan hen onderworpen elite te onteigenen. In Polen en Hongarije zegevierden de Staten over de vorst, hetgeen leidde tot een zwak centraal gezag dat gedomineerd werd door roofzuchtige elites die mettertijd door hun buren werden overwonnen. In Rusland waren de Staten en de elites waarop zij steunden minder ingeburgerd dan in hun West-Europese tegenhangers en was de wet veel minder van invloed; als gevolg ontstond daar een sterkere vorm van absolutisme.

Alleen in Engeland ging de strijd tussen de koning en de Staten min of meer gelijk op. Toen de vroege Stuart-koningen de absolute macht probeerden te verwerven, werden zij tegengewerkt door een goed georganiseerd en gewapend Parlement. Vele leden van dit lichaam waren, in tegenstelling tot het ‘High Church’-anglicanisme van de monarchie, puriteinse protestanten die geloofden in een meer publieke organisatievorm. De parlementaire krachten voerden een burgeroorlog, onthoofdden koning Charles I en vestigden korte tijd een parlementaire dictatuur onder Oliver Cromwell. Dit conflict duurde voort tijdens de Restauratie en culmineerde in de Glorieuze Revolutie van 1688-1689, waarbij de Stuart-dynastie werd afgezet en een nieuwe vorst, Willem van Oranje, instemde met een constitutioneel akkoord op basis van het principe van ‘geen belasting zonder vertegenwoordiging’.

Willem en zijn vrouw Mary werden op hun reis van Nederland naar Londen vergezeld door de filosoof John Locke, in wiens Tweede bestuursverhandeling het principe werd verkondigd dat gehoorzaamheid aan de regering gebaseerd zou moeten zijn op de instemming van de geregeerden. Locke betoogde dat rechten natuurlijk waren en inherent aan mensen als mensen: regeringen waren er alleen om die rechten te beschermen en konden ten val gebracht worden als ze die schonden. Deze principes – geen belasting zonder vertegenwoordiging en instemming van de geregeerden – zouden de strijdkreet worden van de Amerikaanse kolonisten die nog geen eeuw later, in 1776, in opstand kwamen tegen het Engelse gezag. Thomas Jefferson verwerkte Locke’s ideeën van natuurlijke rechten in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring, en het idee van volkssoevereiniteit zou de basis worden van de grondwet die in 1787 werd goedgekeurd.

Hoewel met deze nieuwe politieke ordes het principe van verantwoording werd ingevoerd, kon noch Engeland in 1689, noch Amerika in 1787 beschouwd worden als een moderne democratie. In beide landen beperkte het kiesrecht zich tot blanke mannelijke grondbezitters die een zeer klein deel van de hele bevolking vertegenwoordigden. Noch de Glorieuze Revolutie, noch de Amerikaanse Revolutie leidde tot iets als een echte sociale revolutie. De Amerikaanse Revolutie werd geleid door een elite van kooplieden, plantagebezitters en lagere adel, die jaloers was op de rechten die de Engelse koning had geschonden. Diezelfde elite bleef aan de macht toen de onafhankelijkheid eenmaal een feit was, en zij was de partij die de grondwet van het nieuwe land opstelde en goedkeurde.

Maar zich blindstaren op deze beperkingen is een schromelijke onderschatting van de politieke dynamiek die door de nieuwe Amerikaanse orde in gang werd gezet en het vermogen van ideeën om mensen te mobiliseren. In de Onafhankelijkheidsverklaring werd krachtig verklaard: ‘Alle mensen zijn als gelijken geschapen, en zijn door hun Schepper begiftigd met bepaalde onvervreemdbare rechten.’ De Grondwet legde de soevereiniteit in duidelijke bewoordingen niet bij een koning of een amorfe staat, maar bij ‘Wij het volk’. Deze documenten proberen niet om de Engelse hiërarchische, door klassen gedefinieerde samenleving in Noord-Amerika te doen herleven. Hoewel er in de Verenigde Staten de daaropvolgende twee eeuwen vele politieke en sociale barrières voor feitelijke gelijkheid waren, moest iedereen die bijzondere rechten of privileges voor een bepaalde klasse opeiste rechtvaardigen hoe die verenigbaar waren met de grondbeginselen van het land. Dit was een van de redenen waarom het kiesrecht iets meer dan een generatie na de goedkeuring van de grondwet werd uitgebreid tot alle blanke mannen, lang voordat dit in enig Europees land gebeurde.

De contradicties tussen grondbeginselen en de sociale realiteit kwamen tot een climax in de decennia vóór de Burgeroorlog, toen de Zuidelijke verdedigers van hun ‘typische instelling’, de slavernij, nieuwe argumenten aanvoerden waarom de uitsluiting en onderwerping van zwarten moreel en politiek gerechtvaardigd was. Sommigen gebruikten religieuze argumenten, anderen spraken van een ‘natuurlijke’ hiërarchie onder de rassen, en weer anderen verdedigden het op grond van de democratie zelf. In zijn debatten met Abraham Lincoln zei Stephen Douglas dat het hem niet kon schelen of de mensen voor of tegen slavernij stemden, maar dat hun democratische wil de overhand moest hebben.

Lincoln kwam echter met een beslissend tegenargument dat terugging op ’s lands grondslag. Hij zei dat een land dat tot stand was gekomen op basis van het principe van politieke gelijkheid en natuurlijke rechten niet kon voortbestaan als het zo’n overduidelijk tegenstrijdige instelling als de slavernij zou dulden. Zoals we weten, duurde het nog een beschamende eeuw na de Burgeroorlog en de afschaffing van de slavernij tot de zwarte Amerikanen eindelijk de politieke en wettelijke rechten kregen die hun op basis van het Veertiende Amendement waren beloofd. Maar uiteindelijk kwam het land tot het besef dat de gelijkheid die in de Onafhankelijkheidsverklaring werd verkondigd niet verenigd kon worden met wetten die van sommige mensen tweederangsburgers maakten.5

In latere jaren kwamen er vele andere sociale bewegingen op, waardoor de kring van mensen met natuurlijke en derhalve politieke rechten werd uitgebreid: arbeiders, vrouwen, inheemse volken en andere voorheen gemarginaliseerde groepen. Maar de fundamentele politieke orde zoals die was gevestigd in de Glorieuze en de Amerikaanse Revolutie – een uitvoerende macht die rekenschap moest afleggen aan een representatieve wetgevende macht en aan de samenleving in het algemeen – zou opmerkelijk duurzaam blijken. Daarna heeft niemand betoogd dat de regering geen rekenschap zou moeten afleggen aan ‘het Volk’; bij latere debatten en conflicten draaide het alleen om de vraag wie meetelde als een volwaardig mens wiens waardigheid bleek uit het vermogen om deel te nemen aan het democratische politieke systeem.

De Franse Revolutie

De andere grote revolutie aan het eind van de achttiende eeuw speelde zich af in Frankrijk. Vele liters inkt zijn vergoten met het beschrijven en interpreteren van dit cataclysmische gebeuren, en de nazaten van beide partijen hebben enkele van de bittere controverses die het opriep nooit bijgelegd.

Het lijkt dan misschien verrassend dat heel wat waarnemers, van Edmund Burke en Alexis de Tocqueville tot de historicus François Furet, zich hebben afgevraagd of de Revolutie wel zulke verstrekkende gevolgen heeft gehad als velen geloofden.6 De Revolutie werd oorspronkelijk bezield door de ‘Verklaring van de rechten van de mens en de burger’, waarin, net als in de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring, de visie werd verkondigd dat de universele rechten van de mens waren gegrondvest in de natuurwetten. De Eerste Republiek was echter geen lang leven beschoren. Evenals de latere Russische en Chinese revoluties genereerde zij haar eigen revolutionaire dynamiek van radicalisering waarin de linksen van vandaag de contrarevolutionairen van morgen werden, een cyclus die leidde tot het Comité van algemene veiligheid en de Terreur, waarbij de revolutie haar eigen kinderen opat. Aan dit instabiele proces kwam een eind door een oorlog met het buitenland, de Thermidorische Reactie, en ten slotte de staatsgreep van 18 Brumaire, waardoor Napoleon Bonaparte in 1799 aan de macht kwam.7

Het geweld van de Revolutie en de Contrarevolutie leidde tot een vergaande polarisering in de Franse samenleving, die geleidelijke politieke hervormingen zoals in Engeland veel moeilijker maakte. De Fransen werden eerst nog geconfronteerd met de Juli-Revolutie van 1830, de Revolutie van 1848 en toen, in de jaren zeventig van de negentiende eeuw, de bezetting door Pruisen en de Parijse Commune, voordat er een meer duurzame democratie met beperkt kiesrecht tot stand gebracht kon worden. Op dat moment waren er in vele Europese landen, waaronder ook het aartsconservatieve Pruisen, democratische verkiezingen geweest met diverse beperkende regels. Frankrijk, dat in 1789 voorop was gegaan op de weg naar de democratie, bleek een beetje achtergebleven. Erger was dat de Revolutie Frankrijk ook een linkerzijde naliet die in de twintigste eeuw geneigd was om geweld te verheerlijken en zichzelf te verbinden aan totalitaire theorieën, van het stalinisme tot het maoïsme.

Het is daarom een redelijke vraag wat de Franse Revolutie heeft bereikt. Het antwoord was dan weliswaar niet de vestiging van de democratie in Frankrijk, maar zij had wel een grote, directe en blijvende invloed op de andere institutionele domeinen. Ten eerste leidde zij in 1804 tot de ontwikkeling en afkondiging van Europa’s eerste moderne wetboek, de Code Civil of de Code Napoléon. En ten tweede was er de schepping van een moderne bestuursstaat, waardoor de Code werd geïmplementeerd en gehandhaafd. Toen Napoleon terugblikte na zijn nederlaag bij Waterloo, stelde hij dat de Code Civil een grotere overwinning was dan al zijn overwinningen op het slagveld, en in vele opzichten had hij daar gelijk in.8

Tot dat moment was de Franse wet een samenraapsel van regels die van regio tot regio varieerden. Sommige waren een erfenis van het Romeinse recht, andere waren gebaseerd op het gewoonterecht, en dan waren er nog de talloze aanwassen die in de loop der eeuwen waren toegevoegd door kerkelijke, feodale, commerciële en wereldlijke bronnen. De resulterende wirwar van wetten was dikwijls dubbelzinnig of met zichzelf in strijd. De Code Napoléon verving dit alles door één moderne, duidelijke, elegant geschreven en bijzonder compacte code.

De Code Napoléon consolideerde veel van de verworvenheden van de Revolutie door feodale onderscheiden wat betreft rang en privileges te elimineren. Vanaf dat moment werd er verklaard dat alle burgers gelijke rechten en plichten hadden die duidelijk ex ante uiteen waren gezet. In het nieuwe burgerlijk wetboek waren moderne concepten met betrekking tot eigendomsrechten vastgelegd als ‘het recht om in de meest absolute zin zijn eigendom te bezitten en van de hand te doen, mits het niet gebruikt wordt op een wijze die door de wet is verboden’. Grondbezit werd bevrijd van feodale en gewoonterechtelijke overervingen, wat de weg bereidde voor de ontwikkeling van een markteconomie. Seigneuriale hoven – dat wil zeggen hoven onder het gezag van een plaatselijke landheer, de reden waarom de grieven van boeren tijdens de Revolutie tot een uitbarsting waren gekomen – werden volledig afgeschaft en vervangen door een uniform systeem van burgerlijke magistraten. Geboorten en huwelijken moesten nu worden opgegeven bij de burgerlijke in plaats van de kerkelijke autoriteiten.9

De Code Napoléon werd onmiddellijk geëxporteerd naar de landen die destijds bezet werden door Frankrijk: België, Luxemburg, de Duitse gebieden ten westen van de Rijn, het Palatinaat, het Pruisische Rijnland, Genève, Savoie en Parma. Later werd het gedwongen ingevoerd in Italië, de Nederlanden en de Hanzegebieden. Door veel van de kleinere Duitse staten werd het burgerlijk wetboek vrijwillig geaccepteerd. Zoals we in hoofdstuk 4 zullen zien, zou dit wetsorgaan de inspiratie worden voor de hervorming van het Pruisische wetboek die plaatsvond na de nederlaag van de Fransen bij Jena. Het werd gebruikt als model voor talloze andere burgerlijk wetboeken buiten Europa, van Senegal tot Argentinië, Egypte en Japan. Hoewel wetboeken die gedwongen aan andere samenlevingen worden opgelegd zelden een succes zijn, gold dat niet voor de Code Napoléon: landen zoals Italië en de Nederlanden, die zich tegen de invoering ervan verzetten, kregen uiteindelijk wetten die er zo niet in naam, dan toch inhoudelijk erg op leken.10

De tweede belangrijke verworvenheid van de Revolutie was de totstandkoming van een moderne bureaucratische staat, iets wat China een paar duizend jaar eerder had gerealiseerd. Het Franse Ancien Régime was een vreemde hybride. Vanaf het midden van de zeventiende eeuw hadden centraliserende vorsten zoals Lodewijk XIII en Lodewijk XIV een modern bestuurssysteem geschapen, dat gebaseerd was op functionarissen die bekendstonden als intendanten. Ze werden van Parijs naar de provincies gestuurd en hadden geen (familie)banden met de plaatselijke bevolking; daarom was hun bestuur onpersoonlijker. Zoals Alexis de Tocqueville opmerkte, was dit het begin van de moderne bestuurlijke staat in Frankrijk.11

Maar de intendanten moesten parallel werken aan een andere groep bestuurders, die van de corrupte functionarissen. Franse koningen kwamen altijd geld tekort voor de financiering van hun oorlogen en hun levensstijl. Na een groot faillissement in 1557, dat bekendstaat als de Grand Parti, ging de overheid op steeds wanhopiger maatregelen over om aan geld te komen, waaronder de openlijke verkoop van publieke ambten aan rijke individuen. Onder de Paulette, een systeem dat in 1604 geïntroduceerd was door minister Sully van Hendrik IV, konden deze ambten niet alleen gekocht worden, maar ook doorgegeven aan kinderen als onderdeel van hun erfenis. Deze corrupte functionarissen waren, uiteraard, niet geïnteresseerd in een onpersoonlijk openbaar bestuur of een goed beheer; ze wilden hun ambten zo veel mogelijk uitmelken.

Hoewel de Franse overheden aan het eind van de achttiende eeuw twee belangrijke pogingen deden om de corrupte ambtsdragers uit te bannen, mislukten deze allebei omdat deze elite veel macht had en bij hervormingen te veel te verliezen had. De verdorvenheid en onhervormbaarheid van dit systeem was een van de factoren die tot de Revolutie zelf leidden. Tijdens de Revolutie werden alle corrupte ambtsdragers uit hun ambt ontzet, en in veel gevallen ook nog eens onthoofd. Pas nadat er bij deze zuivering orde op zaken was gesteld, kon er in 1799 een nieuwe Conseil d’État worden opgericht, als bekroning van een werkelijk modern bureaucratisch systeem.

Het nieuwe bestuurssysteem zou niet gewerkt hebben zonder de totstandkoming van een moderner onderwijssysteem dat was opgezet om het te ondersteunen. Het Ancien Régime had in de achttiende eeuw technische scholen opgericht om ingenieurs en andere specialisten op te leiden, maar in 1794 creëerde het revolutionaire bewind een aantal Grandes Écoles (scholen), zoals de École Normale Supérieure en de École Polytechnique, met het specifieke doel om ambtenaren op te leiden. Zulke scholen, de voorlopers van de École Nationale d’Administration (ENA) van na de Tweede Wereldoorlog, werden op hun beurt gevoed door een systeem van Lycées of exclusieve middelbare scholen.

Deze twee institutionele vernieuwingen – de invoering van een nieuw wetboek en de totstandkoming van een modern bestuurssysteem – zijn niet hetzelfde als democratie. Niettemin waren er wel bepaalde egalitaire doelen mee gediend. Het recht trok niet langer bepaalde klassen voor die het systeem ten eigen bate manipuleerden: het was nu (in principe, zij het niet altijd in de praktijk) gewijd aan de gelijke behandeling van iedereen. Het privébezit werd bevrijd van feodale restricties en daardoor kon er een veel grotere markteconomie tot bloei komen. Verder kon het recht niet geïmplementeerd worden zonder de recentelijk hervormde bureaucratie, die was verlost van de corrupte bagage die zich daar in de loop der eeuwen had opgehoopt. En gezamenlijk fungeerden het recht en de bestuursstaat in vele opzichten als een inperking van de willekeur van would-be absolute vorsten. Theoretisch had de soeverein onbeperkte macht, maar die moest hij uitoefenen via een bureaucratie die handelde op grond van het recht. Dat is iets wat de Duitsers de ‘Rechtsstaat’ zouden noemen. Die had een heel ander karakter dan de twintigste-eeuwse totalitaire dictaturen onder Lenin, Stalin en Mao, waarvan de realiteit een sterke staat was die niet werd ingeperkt door de wet of democratische verantwoording.

Het leggen van de fundamenten

Met de Amerikaanse Revolutie werden de democratie en het principe van politieke gelijkheid geïnstitutionaliseerd. De Franse Revolutie legde de basis voor een onpersoonlijke moderne staat, ongeveer zoals de vereniging onder de Qin in China had gedaan. Door beide werd de rechtsorde versterkt en uitgebreid in de twee zusterversies van het Gewoonterecht en het Burgerlijk Wetboek.

Boek 1 eindigde net op het historische moment dat de fundamenten voor de drie instellingen waren gelegd, maar voordat een ervan helemaal zijn moderne vorm had gekregen. In Europa en andere delen van de wereld was de wet de best ontwikkelde instelling. Maar zoals in het geval van de Code Napoléon moest er veel werk verricht worden om wetten te formaliseren, codificeren, verzoenen en moderniseren om ze werkelijk neutraal te maken ten aanzien van personen. Sinds het einde van de zestiende eeuw was het idee van een moderne staat opgekomen, maar geen enkel bestuur, ook niet de nieuwe bureaucratie in Parijs, functioneerde volledig op basis van verdienste. De overgrote meerderheid van de staatsbesturen op het vasteland van Europa waren nog steeds patrimoniaal. En hoewel het idee van democratie in Engeland en met name in zijn Noord-Amerikaanse koloniën wortel had geschoten, was er geen samenleving op aarde waar een meerderheid van de volwassen bevolking kon stemmen of aan het politieke systeem kon deelnemen.

Op dit moment van politieke beroering voltrokken zich twee heel belangrijke ontwikkelingen. De eerste was de Industriële Revolutie, waarbij de hoofdelijke productie op een veel hoger peil kwam dan in enige eerdere periode in de menselijke geschiedenis. Dit had enorme gevolgen omdat de onderliggende aard van samenlevingen door de economische groei begon te veranderen.

De tweede belangrijke ontwikkeling was een tweede golf van kolonialisme, waardoor Europa op een aanvaring met de rest van de wereld aanstuurde. De eerste golf was begonnen met de Spaanse en Portugese veroveringen van de nieuwe wereld, een eeuw later gevolgd door de Engelse kolonisatie van Noord-Amerika. De eerste koloniale golf was aan het eind van de achttiende eeuw uitgewoed, en de Engelse en Spaanse wereldrijken waren gedwongen om zich terug te trekken vanwege onafhankelijkheidsbewegingen in hun koloniën in de nieuwe wereld. Maar vanaf de Engels-Birmese Oorlog in 1824 begon er een nieuwe fase, waarbij tegen het einde van de eeuw nagenoeg de hele rest van de wereld door de koloniale rijken van de westerse mogendheden zou zijn opgeslokt.

Dit boek pikt de draad dus weer op waar het vorige eindigde en beschrijft hoe de staat, het recht en de democratie zich in de loop van de laatste twee eeuwen hebben ontwikkeld: hoe ze op elkaar inwerkten, alsook op de andere economische en sociale aspecten van ontwikkeling; en ten slotte hoe de Verenigde Staten en andere ontwikkelde democratieën tekenen van verval zijn gaan vertonen.

==

==

1. Zie bijvoorbeeld Peter J. Wallison, Bad History, Worse Policy: How a False Narrative About the Financial Crisis Led to the Dodd-Frank Act (Washington, DC: American Entreprise Institute, 2013).

2. Anat Admati en Martin Hellwig, The Banker’s New Clothes: What’s Wrong with Banking and What to Do About It (Princeton: Princeton University Press, 2013).

3. Voor een meer algemene beschrijving van de invloed van de politiek op de regelgeving voor banken na de financiële crisis, zie Simon Johnson, 13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown (New York: Vintage Books, 2011).

4. Deze definitie is ontleend aan Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 2006).

5. In Engeland werd in de negentiende en aan het begin van de twintigste eeuw een soortgelijke langdurige strijd gevoerd, waarbij het eerder om klasse dan om ras ging. Misschien duurde de invoering van algemeen kiesrecht voor blanke mannen er langer dan in de Verenigde Staten, omdat het principe van gelijkheid daar minder uitgesproken was. (Engeland heeft geen equivalent van de Bill of Rights.)

6. Edmund Burke, Reflections on the Revolution in France (Stanford, CA: Stanford University Press, 2001); Alexis de Tocqueville, The Old Regime and the Revolution, Vol. 1 (Chicago: University of Chicago Press, 1998); François Furet, Interpreting the French Revolution (New York: Cambridge University Press, 1981).

7. Voor een overzicht van deze gebeurtenissen, zie Georges Lefebvre, The Coming of the French Revolution, 1789 (Princeton: Princeton University Press, 1947).

8. Napoleon had zelf in 1800, kort na zijn overname van de revolutionaire regering op 18 Brumaire, aangedrongen op een nieuw wetboek, en woonde persoonlijk veel vergaderingen van de Conseil d’État bij, die toezag op de opstelling ervan. Het wetboek werd uiteindelijk in 1804 vrijgegeven. Carl J. Friedrich, ‘The Ideological and Philosophical Background’, in Bernard Schwartz, red., The Code Napoléon and the Common Law World (New York: New York University Press, 1956).

9. Martyn Lyons, Napoleon Bonaparte and the Legacy of the French Revolution (London: Macmillan, 1994), pp. 94-96.

10. Jean Limpens, ‘Territorial Expansion of the Code’, in Schwartz, Code Napoléon.

11. Zie Tocqueville, The Old Regime, pp. 118-124.

Deel 1
De staat

[1] Wat is politieke ontwikkeling?

Politieke ontwikkeling en haar drie componenten: de staat, de rechtsorde en verantwoording; waarom alle samenlevingen onderhevig zijn aan politiek verval; het plan van dit boek; waarom het goed is om een evenwichtig politiek systeem te hebben

Politieke ontwikkeling is de manier waarop politieke instellingen mettertijd veranderen. Dit is iets anders dan politieke of beleidsmatige verschuivingen: premiers, presidenten en wetgevers kunnen komen en gaan, wetten kunnen gewijzigd worden, maar een politieke orde wordt gedefinieerd door de onderliggende regels volgens welke samenlevingen zichzelf organiseren.

In Boek 1 heb ik betoogd dat een politieke orde bestond uit drie fundamentele soorten instellingen: de staat, de rechtsorde en mechanismen voor democratische controle (verantwoording). De staat is een hiërarchische, gecentraliseerde organisatie die binnen een afgebakend gebied een monopolie op wettig geweld heeft. Staten kunnen niet alleen complex zijn en in staat om zich aan te passen, ze kunnen ook meer of minder onpersoonlijk zijn: de vroege staten waren niet los te zien van de hofhouding van de heerser en werden omschreven als ‘patrimoniaal’ omdat ze de familie en vrienden van de vorst voortrokken en via hen functioneerden. In moderne, meer ontwikkelde staten wordt echter een onderscheid gemaakt tussen het persoonlijk belang van de vorst en het algemeen belang van de hele gemeenschap. Daarin wordt ernaar gestreefd om burgers op een meer onpersoonlijke basis te behandelen, wetten toe te passen, functionarissen aan te stellen en beleid te implementeren zonder nepotisme.

De rechtsorde heeft vele mogelijke definities, waaronder gewoon de openbare orde, eigendomsrechten en het naleven van contracten, of het moderne westerse begrip van mensenrechten, dat gelijke rechten voor vrouwen en raciale en etnische minderheden omvat.12 De definitie van de rechtsorde die ik in dit boek gebruik is niet gekoppeld aan een specifieke materiële interpretatie van het recht. Ik definieer het veeleer als een verzameling gedragsregels, als weerspiegeling van een brede consensus in de samenleving, die zelfs voor de machtigste politieke actoren in die samenleving bindend is, ongeacht of dat koningen, presidenten of premiers zijn. Als regeerders de wet naar believen kunnen veranderen, is er geen rechtsorde, ook niet als die wetten uniform voor de rest van de samenleving worden toegepast. Om effectief te zijn, moet een rechtsorde doorgaans worden belichaamd in een afzonderlijke juridische instelling die onafhankelijk van de uitvoerende macht kan handelen. Volgens deze definitie is de rechtsorde niet verbonden aan een specifiek materieel rechtssysteem, zoals die welke gangbaar zijn in de huidige Verenigde Staten of Europa. In het oude Israël, in India, de islamitische wereld alsook in het christelijke Westen bestond er een rechtsorde als inperking van de politieke macht.

De rechtsorde moet worden onderscheiden van wat soms de ‘machtsorde’ wordt genoemd. In het tweede geval staat de macht voor wetten die wel door de regeerder worden uitgevaardigd maar niet per definitie bindend zijn voor die regeerder zelf. Zoals we zullen zien, raakt een machtsorde soms meer geïnstitutionaliseerd, gereguleerd en transparant. Onder die omstandigheden begint zij meer van de functies van de rechtsorde te vervullen door de beslissingsvrijheid van de regeerder te beperken.

Verantwoording betekent dat de overheid zich laat leiden door de belangen van de hele samenleving – wat Aristoteles het algemeen belang noemde (to koinon sumferon) – en niet alleen van haar eigen enge eigenbelang. Tegenwoordig wordt verantwoording meestal opgevat als procedurele verantwoording, dat wil zeggen periodieke vrije en eerlijke verkiezingen met meerdere partijen, waarbij burgers hun bestuurders kunnen kiezen en disciplinaire maatregelen tegen hen kunnen nemen. Maar verantwoording kan ook materieel zijn: bestuurders kunnen zich laten leiden door de belangen van de hele samenleving zonder per se onderworpen te zijn aan procedurele verantwoording. Niet-gekozen regeringen kunnen sterk uiteenlopen in hun ontvankelijkheid voor de behoeften van het publiek. Daarom maakte Aristoteles in zijn Politika een onderscheid tussen monarchie en tirannie. Er is echter doorgaans een hechte relatie tussen procedurele en werkelijke verantwoording, omdat men er niet op kan vertrouwen dat bestuurders die ontvankelijk zijn voor het algemeen belang dat ook altijd zullen blijven. Als wij het woord verantwoording gebruiken, hebben we het doorgaans over de moderne democratie, gedefinieerd in termen van procedures die overheden ontvankelijk maken voor hun burgers. Maar we moeten niet vergeten dat goede procedures niet onvermijdelijkerwijs gepaard gaan met goede werkelijke resultaten.

De instellingen van de staat concentreren de macht en stellen de gemeenschap in staat om die macht aan te wenden om wetten en de vrede te handhaven, zich te verdedigen tegen vijanden van buitenaf en voor de nodige publieke voorzieningen te zorgen. De rechtsorde en de mechanismen van verantwoording werken juist de andere kant op: zij leggen de macht van de staat aan banden en zorgen ervoor dat die alleen op een gecontroleerde en consensusgerichte manier wordt toegepast. Het wonder van de moderne politiek is dat we politieke ordes kunnen hebben die aan de ene kant krachtig en bekwaam zijn, en aan de andere kant zodanig aan banden zijn gelegd dat zij alleen optreden binnen de door de wet en de democratische keuze gestelde beperkingen.

Deze drie soorten instellingen kunnen in verschillende staatsvormen los van elkaar bestaan, en in diverse combinaties. Zo heeft de Volksrepubliek China een krachtige, goed ontwikkelde staat, maar een zwakke rechtsorde en geen democratie. Singapore heeft behalve een staat ook een rechtsorde, maar een heel beperkte democratie. Rusland heeft democratische verkiezingen, een staat die goed is in het onderdrukken van dissidenten maar niet zo goed in publieke voorzieningen, en een zwakke rechtsorde. In veel mislukte staten zoals Somalië, Haïti en de Democratische Republiek Congo aan het begin van de eenentwintigste eeuw zijn de staat en de rechtsorde zwak of afwezig, hoewel er in de laatste twee wel democratische verkiezingen zijn gehouden. Een politiek ontwikkelde liberale democratie kent echter alle drie de instellingen – de staat, een rechtsorde en procedurele verantwoording – in een zeker evenwicht. Een sterke staat zonder controlemechanismen is een dictatuur; een staat die zwak is en gecontroleerd wordt door allerlei ondergeschikte politieke krachten is inefficiënt en dikwijls instabiel.

De weg naar Denemarken

In Boek 1 heb ik gesteld dat moderne ontwikkelingslanden en de internationale gemeenschap die hen wil helpen geconfronteerd worden met het probleem van ‘de weg naar Denemarken’. Daarmee bedoel ik niet zozeer het feitelijke land Denemarken als wel een denkbeeldige samenleving die welvarend, democratisch en veilig is, goed bestuurd wordt en weinig corruptie kent. In ‘Denemarken’ zouden alle drie de politieke instellingen perfect in evenwicht zijn: een competente staat, een sterke rechtsorde en democratische verantwoording. De internationale gemeenschap zou graag van Afghanistan, Somalië, Libië en Haïti een ideaal oord zoals ‘Denemarken’ maken, maar zij heeft geen flauw idee hoe zij dat zou moeten doen. Zoals ik eerder heb betoogd, is het probleem deels dat wij niet begrijpen hoe Denemarken zelf Denemarken is geworden en daarom niet de complexiteit en moeilijkheid van politieke ontwikkeling kunnen bevatten.

Van de diverse kwaliteiten van Denemarken is de minst bestudeerde en minst begrepen kwestie de overgang van een patrimoniale naar een moderne staat in het politieke systeem van dit land. In de eerste worden de regels gehandhaafd door netwerken van vrienden en familie die materiële voordelen ontvangen in ruil voor politieke loyaliteit; in het tweede zouden ambtenaren dienaren of bewakers van een breder algemeen belang moeten zijn en is het hun bij wet verboden om hun ambt te gebruiken voor particulier gewin. Hoe is het zo gekomen dat Denemarken wordt bestuurd door bureaucratieën die gekenmerkt worden door een strikte ondergeschiktheid aan het algemeen belang, technische expertise, een functionele arbeidsverdeling en aanstelling op basis van verdienste?

Vandaag de dag zou zelfs niet de meest corrupte dictator betogen, zoals sommige vroege koningen of sultans, dat hij letterlijk ‘eigenaar’ is van zijn land en ermee kan doen wat hij wil. Iedereen bewijst lippendienst aan het onderscheid tussen algemeen en particulier belang. Daarom heeft het patrimonialisme zich ontwikkeld tot dat wat ‘neo-patrimonialisme’ wordt genoemd, waarbij politieke leiders wel de verschijningsvorm van moderne staten overnemen, met bureaucratieën, rechtsstelsels, verkiezingen en dergelijke, maar in werkelijkheid regeren omwille van persoonlijk gewin. Misschien dat het algemeen belang wordt aangevoerd tijdens verkiezingscampagnes, maar de staat is niet onpersoonlijk: in ruil voor stemmen of aanwezigheid op bijeenkomsten worden er gunsten verleend aan netwerken van politieke medestanders. Dit gedragspatroon is te zien in landen van Nigeria tot Mexico en Indonesië.13 Douglass North, John Wallis en Barry Weingast hebben een alternatieve term voor neopatrimonialisme; zij spreken van een ‘beperkt toegankelijke orde’ (limited access order), waarin een alliantie van zichzelf verrijkende elites haar politieke macht gebruikt om vrije concurrentie te voorkomen, zowel economisch als politiek.14 Daron Acemoglu en James Robinson gebruiken de term ‘extractief’ om hetzelfde verschijnsel te beschrijven.15 Alle regeringen kunnen in een zeker stadium van de menselijke geschiedenis worden beschreven als patrimoniaal, beperkt toegankelijk of extractief.

De vraag is: hoe hebben zulke politieke ordes zich ooit ontwikkeld tot moderne staten? De boven aangehaalde auteurs zijn beter in het beschrijven van die transitie dan in het bedenken van een dynamische theorie omtrent verandering. Zoals we zullen zien, zijn er diverse krachten die de modernisering van de staat in de hand werken. Historisch gezien was militaire concurrentie een belangrijke, omdat zij veel meer stimuleert tot politieke hervorming dan economisch eigenbelang. Een tweede stimulans tot verandering vindt zijn oorzaak in de sociale mobilisatie als gevolg van industrialisering. Economische groei gaat gepaard met het ontstaan van nieuwe sociale groepen die zich mettertijd organiseren voor politieke actie en streven naar deelname aan het politieke systeem. Dit proces leidt niet altijd tot de totstandkoming van moderne staten, maar onder de juiste omstandigheden kan dat wel en is dat ook gebeurd.

Politiek verval

Volgens de definitie van Samuel Huntington ontwikkelen politieke instellingen zich door complexer, adaptiever, autonomer en coherenter te worden.16 Hij betoogt echter dat ze ook in verval kunnen raken. Instellingen komen tot stand om te voorzien in bepaalde behoeften van samenlevingen, zoals oorlog voeren, het oplossen van economische conflicten en het reguleren van sociaal gedrag. Als terugkerend gedragspatroon kunnen ze echter ook verstarren en zich niet aanpassen als de omstandigheden veranderen waaronder ze oorspronkelijk tot stand zijn gekomen. Het menselijk gedrag wordt gekenmerkt door een inherent conservatisme waardoor eenmaal gevestigde instellingen dikwijls een emotionele waarde krijgen. Wie voorstelt om de Engelse monarchie, de Amerikaanse grondwet of de Japanse keizer af te schaffen en die door iets nieuws, iets beters, te vervangen, zal het heel moeilijk krijgen.

Naast het feit dat instellingen zich niet aanpassen aan nieuwe omstandigheden is er nog een tweede oorzaak voor politiek verval. De natuurlijke menselijke sociabiliteit is gebaseerd op verwantschapsselectie en wederkerig altruïsme – dat wil zeggen, een voorkeur voor familie en vrienden. Hoewel moderne politieke ordes streven naar het bevorderen van een onpersoonlijk bestuur, zijn in de meeste samenlevingen de elites geneigd om terug te vallen op netwerken van familie en vrienden, als een middel om hun positie te beschermen en als degenen die profiteren van hun inspanningen. Als ze daarin slagen, zegt men dat zulke elites de staat ‘overnemen’, waardoor de legitimiteit van de staat afneemt en zij het hele volk minder verantwoording is verschuldigd. Lange periodes van vrede en welvaart scheppen vaak de omstandigheden voor een dergelijke overname door elites, die kan leiden tot een politieke crisis als zij wordt gevolgd door een economische neergang of een externe politieke schok.

In Boek 1 hebben we vele voorbeelden van dit verschijnsel gezien. In de derde eeuw raakte de grote Han-dynastie in verval, toen vooraanstaande families het bestuur weer naar zich toe trokken, die daarna tijdens de Sui- en Tang-dynastie de Chinese politiek bleven domineren. Het regime van de Mammelukken in Egypte, dat gebaseerd was op Turkse slaaf-soldaten, stortte ineen toen de bestuursslaven gezinnen kregen en zich om hun kinderen gingen bekommeren. Hetzelfde gold voor de Sefahi’s en Janitsaren – cavalerie en infanterie – waarop de macht van de Ottomanen gebaseerd was. Vanaf het midden van de zeventiende eeuw streefde Frankrijk onder het Ancien Régime naar een modern gecentraliseerd bestuur, maar de voortdurende fiscale behoeften van de monarchie dwongen het land om zijn bestuur te corrumperen door verkoop van openbare ambten aan rijke individuen, een praktijk die bekendstaat als vénalité. In deze beide delen gebruik ik een heel lang woord, ‘herpatrimonialisering’, voor de overname van staatsinstellingen door machtige elites.

Moderne liberale democratieën zijn niet minder onderhevig aan politiek verval dan andere soorten regimes. Geen enkele moderne samenleving zal ooit helemaal terugkeren naar een stammensamenleving, maar we zien overal om ons heen voorbeelden van ‘tribalisme’, van straatbendes tot de kliekjes en de kruiwagens op het hoogste niveau van de moderne politiek. Hoewel iedereen in een moderne democratie de taal van universele rechten spreekt, nemen velen genoegen met privileges – bijzondere vrijstellingen, subsidies of voordelen alleen voor zichzelf, hun familie en hun vrienden. Sommige wetenschappers hebben betoogd dat politieke verantwoordingssystemen beschikken over zelfcorrigerende mechanismen om verval te voorkomen: als het bestuur slecht functioneert of corrupte elites de staat overnemen, kan de niet-elite hen gewoon wegstemmen.17 Er zijn momenten in de ontwikkeling van de moderne democratie dat dit gebeurd is. Maar er is geen garantie dat dit zelfcorrigerende mechanisme in werking zal treden, misschien omdat de niet-elites slecht georganiseerd zijn of omdat ze onvoldoende inzicht hebben in hun eigen belangen. Het conservatisme van instellingen maakt hervorming dikwijls moeilijk, zo niet onmogelijk. Dit soort politiek verval leidt ofwel tot steeds meer corruptie, waardoor het bestuur steeds minder efficiënt wordt, ofwel tot gewelddadige volksreacties op geconstateerde manipulaties door elites.

Na de Revolutie: de opzet van dit boek

In Boek 1 werd de opkomst van de staat, de rechtsorde en democratische verantwoording getraceerd tot aan de Amerikaanse en de Franse revoluties. Deze revoluties markeerden het moment waarop alle drie de instellingen – wat wij de liberale democratie noemen – wel ergens in de wereld tot stand waren gekomen. In dit deel zal de dynamiek van hun onderlinge wisselwerking getraceerd worden tot aan het begin van de eenentwintigste eeuw.

Het raakvlak tussen de twee boeken staat ook voor het begin van een derde revolutie die nog grotere gevolgen had: de Industriële Revolutie. De lange continuïteiten zoals die in het eerste deel zijn beschreven, lijken te suggereren dat samenlevingen verstrikt zijn in hun historische verleden, waardoor hun keuzen voor toekomstige vormen van politieke orde beperkt zijn. Dit was een onjuiste interpretatie van het evolutionaire verhaal dat in dat deel werd verteld, maar impliciet historisch determinisme gaat nog minder op als de industrialisatie eenmaal op gang komt. De politieke aspecten van ontwikkeling zijn op complexe manieren nauw gerelateerd aan de economische, sociale en conceptuele dimensies. Deze relaties zullen het onderwerp van het volgende hoofdstuk zijn.

In die samenlevingen waar zij plaatsvond leidde de Industriële Revolutie tot een enorme toename van het groeitempo in de productie per hoofd van de bevolking, een verschijnsel dat enorme sociale gevolgen had. Door de aanhoudende economische groei veranderde het tempo in alle dimensies van ontwikkeling. Tussen de voormalige Han-dynastie in de tweede eeuw v.Chr. en de Qing-dynastie in de achttiende eeuw traden er nauwelijks veranderingen op in het fundamentele karakter van het Chinese boerenleven en de aard van het Chinese politieke bestel; in de daaropvolgende twee eeuwen traden er veel meer veranderingen op dan in de voorgaande twee millennia. Dit snelle tempo waarin veranderingen optreden zet zich voort in de eenentwintigste eeuw.

In het eerste deel van dit boek zal ik mij concentreren op die delen van de wereld die als eersten deze revolutie doormaakten, Europa en Noord-Amerika, waar de eerste liberale democratieën verschenen. Ik zal proberen om de volgende vraag te beantwoorden: waarom worden aan het begin van de eenentwintigste eeuw sommige landen zoals Duitsland gekenmerkt door moderne, relatief niet-corrupte regeringen, terwijl landen zoals Griekenland en Italië nog steeds geplaagd worden door cliëntelistische politiek en wijdverbreide corruptie? En hoe komt het dat Engeland en de Verenigde Staten, die in de negentiende eeuw een door vriendjespolitiek geteisterde publieke sector hadden, konden veranderen in modernere, op verdienste gebaseerde bureaucratieën?

Zoals we zullen zien, is het antwoord te vinden in enkele vanuit een democratisch oogpunt ontmoedigende aspecten. De modernste hedendaagse bureaucratieën waren die welke door autoritaire staten waren gevestigd omwille van de nationale veiligheid. Zoals we in Boek 1 hebben gezien, gold dit voor het oude China; het gold ook voor Pruisen (het schoolvoorbeeld van modern bureaucratisch bestuur en de latere vereniger van Duitsland), dat zijn zwakke geopolitieke positie moest compenseren door de totstandbrenging van een efficiënt staatsbestuur. Aan de andere kant ontwikkelden vroeg gedemocratiseerde landen een cliëntelistische publieke sector voordat er een modern bestuur tot stand kwam. Het eerste land waarvoor dit gold waren de Verenigde Staten, tevens het eerste land dat in de jaren twintig van de negentiende eeuw alle blanke mannen kiesrecht verleende. Het gold ook voor Griekenland en Italië, waar om verschillende redenen nooit een sterke, moderne staat tot stand kwam voordat zij het kiesrecht openbraken.

De volgorde is derhalve van heel groot belang. Landen waar de democratie voorafging aan de staatsvorming hebben veel grotere problemen gehad met het realiseren van goed bestuur dan de landen die een moderne staat hebben geërfd uit de tijd van het absolutisme. Staatsvorming na de komst van de democratie is wel mogelijk, maar vereist dikwijls de mobilisatie van nieuwe sociale actoren en krachtig politiek leiderschap. Dit was het verhaal van de Verenigde Staten, waar het cliëntelisme werd overwonnen door een alliantie van onder andere zakenlieden wier belangen waren geschaad door slecht openbaar bestuur, westelijke boeren die zich verzetten tegen corrupte spoorwegbelangen en stedelijke hervormers afkomstig uit de nieuwe midden- en beroepsklassen.

Er is een andere potentiële reden voor spanning tussen democratie en een sterke, competente staat. Staatsvorming moet uiteindelijk steunen op het fundament van een natie, dat wil zeggen op de totstandkoming van een gemeenschappelijke nationale identiteit die meer loyaliteit afdwingt dan banden met een familie, stam, regio of etnische groep. Een natie borrelt soms op vanuit de basis, maar is ook vaak het product van machtspolitiek – ja, zelfs van vreselijk geweld, wanneer verschillende groepen ingelijfd, verdreven, samengevoegd, verhuisd of ‘etnisch gezuiverd’ worden. Net als in het geval van modern openbaar bestuur komt een sterke nationale identiteit vaak het best tot stand onder autoritaire omstandigheden. Democratische samenlevingen zonder sterke nationale identiteit hebben dikwijls veel moeite om het eens te worden over een overkoepelend nationaal verhaal. Veel vreedzame hedendaagse liberale democratieën profiteren in feite van langdurig geweld en een autoritair bewind in eerdere generaties, dat ze voor het gemak maar zijn vergeten. Gelukkig is geweld niet het enige pad naar nationale eenheid. Een identiteit kan ook worden gewijzigd om tegemoet te komen aan machtspolitieke realiteiten of ontstaan rondom ruimdenkende ideeën, waardoor het weren van minderheden uit de nationale gemeenschap wordt geminimaliseerd.

In deel II van dit boek wordt ook ingegaan op de opkomst, of het niet opkomen, van moderne staten, maar in de context van een niet-westerse wereld die grotendeels door de Europese mogendheden is gekoloniseerd en overweldigd. Hoewel er in samenlevingen in Latijns-Amerika, het Midden-Oosten, Azië en Afrika inheemse vormen van sociale en politieke organisatie zijn ontstaan, werden zij vanaf het eerste moment van contact met het Westen plotseling geconfronteerd met een heel ander systeem. In vele gevallen werden deze samenlevingen veroverd, onderworpen en geknecht door de koloniale machten, die inheemse volken uitroeiden door oorlog en ziekten en hun land koloniseerden met vreemdelingen. Maar zelfs als er geen fysiek geweld aan te pas kwam, ondermijnde het bestuursmodel dat de Europeanen meenamen de legitimiteit van traditionele instellingen en stortte het vele samenlevingen in een schemergebied waar ze noch authentiek traditioneel, noch met succes verwesterd waren. In de niet-westerse wereld is het daarom niet mogelijk om te spreken over de ontwikkeling van instellingen zonder te refereren aan vreemde of geïmporteerde instellingen.

Er is in de loop der jaren een aantal theorieën naar voren gebracht omtrent de reden waarom instellingen zich in verschillende delen van de wereld anders hebben ontwikkeld. Sommigen hebben betoogd dat ze bepaald werden door de materiële geografische en klimatologische omstandigheden. Economen hebben betoogd dat extractieve industrieën zoals mijnbouw, of landbouw in de tropen waarbij vanwege schaalvoordelen de voorkeur wordt gegeven aan grote plantages, de uitbuiting van slavenarbeid in de hand hebben gewerkt. Naar men zei, gingen deze economische productiewijzen gepaard met autoritaire politieke systemen. Gebieden die zich leenden voor kleine boerenbedrijfjes werkten daarentegen democratie in de hand door de rijkdom gelijker over de bevolking te verdelen. Als een instelling eenmaal was gevormd, werd zij ‘ingekapseld’ en hield zij stand ondanks veranderingen, waardoor de oorspronkelijke geografische en klimatologische omstandigheden minder relevant werden.

Maar de geografie blijft slechts een van de vele factoren die politieke effecten bepalen. Het beleid van koloniale mogendheden, hoe lang ze de dienst uitmaakten, en het soort middelen dat ze in hun koloniën investeerden hadden allemaal belangrijke gevolgen voor de postkoloniale instellingen. Op elke generalisatie omtrent het klimaat en de geografie zijn belangrijke uitzonderingen: het kleine Midden-Amerikaanse land Costa Rica had een typische ‘bananenrepubliek’ moeten worden, maar is vandaag de dag een redelijk goed bestuurde democratie met een bloeiende export en een vitale ecotoeristische sector. Argentinië daarentegen was gezegend met net zo’n geografie en klimaat als Noord-Amerika en is toch een instabiel ontwikkelingsland geworden, dat wordt geplaagd door militaire dictaturen, enorme schommelingen in de economie en populistisch wanbestuur.

Uiteindelijk verhult geografisch determinisme de vele manieren waarop de mensen in gekoloniseerde landen macht hebben uitgeoefend; ondanks buitenlandse overheersing speelden zij een cruciale rol bij het inrichten van hun eigen instellingen. De op dit moment succesvolste niet-westerse landen zijn juist die welke vóór hun contact met het Westen de best ontwikkelde inheemse instellingen hadden.

De complexe redenen voor de verschillende ontwikkelingstrajecten zijn het duidelijkst te zien in het contrast tussen Sub-Saharisch Afrika en Oost-Azië, de slechtst en best presterende regio’s ter wereld wat betreft economische ontwikkeling in de afgelopen halve eeuw. Vóór het contact met het Westen heeft Sub-Saharisch Afrika nooit sterke inheemse staatsinstellingen ontwikkeld. Toen de Europese koloniale mogendheden aan het eind van de negentiende eeuw begonnen met de ‘wedloop om Afrika’ ontdekten ze al snel dat hun nieuwe koloniën amper iets opbrachten voor hun eigen bestuurskosten. Engeland reageerde daarop met een beleid van ‘indirect bestuur’, wat van de Engelse kant een minimale investering rechtvaardigde in de totstandbrenging van staatsinstellingen. De vreselijke koloniale nalatenschap was dus eerder een kwestie van verwaarlozing dan van inmenging. In tegenstelling tot landen waarin politiek meer geïnvesteerd werd, zoals India en Singapore, gaven de koloniale mogendheden geen sterke instellingen door, en zeker geen ‘absolutistische’ die hun volk op elk niveau konden beheersen. Het was eerder zo dat in samenlevingen met zwakke staatstradities de gevestigde instellingen ondermijnd werden, terwijl ze er amper moderne voor in de plaats kregen. De economische ramp die zich daar in de generatie na de onafhankelijkheid voltrok was hier het gevolg van.

Dit in schrille tegenstelling tot Oost-Azië. Zoals we hebben gezien, heeft China de moderne staat uitgevonden en heeft het ’s werelds oudste traditie wat betreft gecentraliseerde bureaucratie. Die traditie heeft China doorgegeven aan buurlanden zoals Japan, Korea en Vietnam. Door deze sterke staatstraditie kon Japan zelfs volledig ontkomen aan kolonisatie door het Westen. In China stortte de staat ineen en werd de traditie ernstig op losse schroeven gezet door de revoluties, oorlogen en bezettingen in de twintigste eeuw, maar na 1978 is het land in een modernere vorm hersteld door de Communistische Partij. In Oost-Aziatische samenlevingen zijn effectieve openbare instellingen de basis van economisch succes geweest. Aziatische staten waren gegrondvest op goed opgeleide technocratische bureaucratieën, die genoeg autonomie hadden gekregen om de economische ontwikkeling te sturen. Daarbij werden de vormen van vergaande corruptie en roofzuchtig gedrag vermeden waardoor regeringen in andere delen van de wereld werden gekenmerkt.

Latijns-Amerika bevindt zich ergens tussen deze extremen. Ondanks het bestaan van grote precolumbiaanse rijken hebben zich in deze regio nooit sterke staatsinstellingen ontwikkeld zoals in Oost-Azië. De bestaande politieke structuren werden vernietigd door veroveringen en ziekten en vervangen door gemeenschappen van kolonisten die de autoritaire en mercantilistische instellingen met zich meenamen die destijds in Spanje en Portugal gangbaar waren. Het klimaat en de geografie stimuleerden de ontwikkeling van exploiterende landbouw en extractieve bedrijven. Hoewel op dat moment het merendeel van Europa ook autoritair was, speelden in de Latijns-Amerikaanse hiërarchieën ook ras en etniciteit een rol. Deze tradities bleken erg hardnekkig, zelfs in landen als Argentinië, waar het klimaat, de geografie en de etnische samenstelling evenals in Noord-Amerika gelijkheid in de hand hadden moeten werken.

De sterk uiteenlopende resultaten van de huidige ontwikkelingen in Sub-Saharisch Afrika, Latijns-Amerika en Oost-Azië werden dus ten zeerste beïnvloed door de aard van de inheemse staatsinstellingen voorafgaand aan hun contact met het Westen. De landen die eerder sterke instellingen hadden konden die na een periode van verstoring weer herstellen, terwijl die waarvoor dat niet gold bleven aanmodderen. De koloniale mogendheden hadden een enorme impact door het invoeren van hun eigen instellingen, met name daar waar dit gepaard ging met de komst van grote aantallen kolonisten. Op dit moment zijn de minst ontwikkelde delen van de wereld die welke geen sterke eigen staatsinstellingen hadden of waar kolonisten deze hadden meegenomen.

Terwijl in de delen I en II de ontwikkeling van de staat wordt behandeld, zal in deel III van dit boek worden ingegaan op een controlerende instelling, namelijk democratische verantwoording. Dit deel is beduidend korter dan de delen I en II. Niet omdat ik democratie minder belangrijk vind dan andere aspecten van politieke ontwikkeling. Het is een weerspiegeling van het feit dat er de laatste generatie veel aandacht is besteed aan democratie, democratische transities, het falen van de democratie en de kwaliteit van de democratie. Tijdens de derde golf van de democratie die aan het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw begon werd het aantal electorale democratieën over de hele wereld meer dan verdubbeld. Het is dus heel begrijpelijk dat er veel wetenschappelijke aandacht aan dit verschijnsel is besteed. Lezers die meer willen weten over deze meer recente ontwikkelingen worden verwezen naar de vele uitstekende boeken die over dit onderwerp zijn geschreven.18

In plaats van mij te concentreren op de derde golf zal in deel III nader worden ingegaan op de ‘eerste golf’, de periode van democratische expansie die zich na de Amerikaanse en Franse revoluties voornamelijk in Europa heeft voltrokken. Ten tijde van het Weense Congres in 1815, dat een einde maakte aan de Napoleontische Oorlogen, kon geen enkel Europees land een electorale democratie worden genoemd. In 1848 braken er in vrijwel ieder land op het vasteland van Europa revoluties uit, en dat jaar is dan ook wel vergeleken met de Arabische Lente in 2011. Hieruit blijkt wel hoe moeilijk de weg naar werkelijke democratie is. Nog geen jaar na de revolutionaire opleving was vrijwel overal de oude autoritaire orde hersteld. Het kiesrecht werd in de daaropvolgende decennia slechts heel langzaam opengebroken. In Engeland, de bakermat van de oudste parlementaire traditie, werd pas in 1929 het algemeen kiesrecht voor volwassenen ingevoerd.

De verbreiding van de democratie staat of valt bij de legitimiteit van het idee democratie. Voor een groot deel van de negentiende eeuw geloofden vele ontwikkelde en welmenende mensen dat de ‘massa’ domweg niet in staat was om verantwoordelijk met het kiesrecht om te gaan. De opkomst van de democratie had dus veel te maken met de verbreiding van opvattingen dat alle mensen gelijk waren.

Maar ideeën bestaan niet in een vacuüm. Vandaag de dag leven wij in een wereld van mondiale, zich verbreidende democratie dankzij de ingrijpende veranderingen die de Industriële Revolutie in gang heeft gezet. Deze gaf de aanzet tot een explosieve economische groei die het karakter van de samenleving drastisch veranderde door nieuwe klassen te mobiliseren: de bourgeoisie of middenklasse en de nieuwe industriële arbeidersklasse. Toen die zich van zichzelf als groep bewust werden, gingen ze zich politiek organiseren en eisten ze het recht om deel te nemen aan het politieke systeem. Uitbreiding van het kiesrecht was doorgaans een kwestie van de mobilisatie van onderaf van deze nieuw opkomende klassen, wat dikwijls gepaard ging met geweld. Maar in andere gevallen waren het de oudere elites die democratische rechten voorstonden om hun eigen politieke lot te verbeteren. De timing van de verbreiding van de democratie in verschillende landen hing derhalve af van de veranderende relatieve positie van de middenklasse, de arbeidersklasse, de grootgrondbezitters en de boeren. Met name daar waar de oude landbouworde steunde op grote landeigenaars die afhankelijk waren van slavenarbeid, verliep de transitie naar een democratie moeizaam. Maar in vrijwel alle gevallen was de opkomst en ontwikkeling van een middenklasse beslissend voor de verbreiding van de democratie. De democratie in de ontwikkelde wereld werd gewaarborgd en stabiel toen de industrialisering leidde tot ‘middenklassensamenlevingen’, dat wil zeggen samenlevingen waarin een flinke meerderheid van de bevolking zichzelf als lid van de middenklasse beschouwde.

Afgezien van economische groei is de democratie wereldwijd ook gestimuleerd door de globalisering zelf, het wegvallen van belemmeringen voor het verkeer van ideeën, goederen, investeringen en mensen over internationale grenzen. Instellingen die zich in het ene deel van de wereld eeuwenlang hebben ontwikkeld, kunnen in een heel ander deel worden ingevoerd of aangepast aan plaatselijke omstandigheden. Dit suggereert dat de evolutie van instellingen in de loop van de tijd steeds sneller is gegaan en dat dit waarschijnlijk ook zo zal blijven.

Deel III besluit met het oog op de toekomst. Als een brede middenklasse inderdaad van belang is voor het voortbestaan van de democratie, wat zal dan het gevolg zijn van de verdwijning van middenklassenbanen door de voortschrijdende technologie en globalisering?

In het vierde en laatste deel van dit boek zal worden ingegaan op de kwestie van politiek verval. Alle politieke systemen zijn mettertijd onderhevig aan verval. Het feit dat moderne liberaal-democratische, door een markteconomie ondersteunde instellingen zich ‘geconsolideerd’ hebben is geen garantie dat ze eeuwig zullen voortbestaan. Institutionele starheid en herpatrimonialisering, de twee krachten die bijdragen tot verval en die in Boek 1 uitgebreid zijn besproken, doen zich ook in de hedendaagse democratieën voor.

Beide processen voltrekken zich op dit moment in de Verenigde Staten. Institutionele starheid neemt de vorm aan van een verzameling regels met resultaten die algemeen als slecht maar toch als in wezen onveranderlijk worden beschouwd. Hiertoe behoren het Kiescollege, het systeem van de voorverkiezingen, diverse beslissingen van de Senaat, het systeem van campagnefinanciering en de hele nalatenschap van een eeuw aan Congresmandaten, hetgeen al met al een wijdvertakte overheid heeft opgeleverd, die niettemin bepaalde elementaire functies niet en andere slecht vervult. Zoals ik in deel IV zal betogen, zijn veel van de oorzaken van dit disfunctioneren bijproducten van het Amerikaanse controlesysteem zelf, dat dikwijls slecht ontworpen wetgeving oplevert (te beginnen met begrotingen) alsook een ondoordachte overdracht van het gezag tussen het Congres en de uitvoerende macht. De diepgaande Amerikaanse rechtstraditie betekent bovendien dat de rechtscolleges zich inmengen in de beleidsvorming of het dagelijks bestuur op een manier die weinig parallellen heeft in andere ontwikkelde democratieën. Theoretisch zou het mogelijk zijn om veel van deze problemen op te lossen, maar de meeste beschikbare oplossingen zijn niet eens bespreekbaar omdat zij zich voor Amerikanen te ver van hun bed bevinden.

Het tweede mechanisme van politiek verval – herpatrimonialisering – blijkt uit de overname van grote delen van de Amerikaanse overheid door goed georganiseerde belangengroepen. Het oude negentiende-eeuwse probleem van het cliëntelisme (dat bekendstond als het patronagesysteem), waarbij individuele kiezers privileges kregen in ruil voor hun stem, werd grotendeels geëlimineerd door de hervormingen tijdens de Progressive Era (1890-1920). Maar het heeft nu plaatsgemaakt voor een systeem van gelegaliseerde uitwisseling van schenkingen, waarbij politici reageren op georganiseerde belangengroepen die collectief niet-representatief zijn voor het hele volk. In de loop van de laatste twee generaties is de rijkdom sterk geconcentreerd geraakt in de Verenigde Staten en heeft economische macht invloed in de politiek kunnen kopen. Het Amerikaanse controlesysteem schept vele mogelijkheden voor machtige belangengroepen die in Europese parlementaire systemen veel minder prominent zijn. Hoewel velen van mening zijn dat het hele systeem corrupt is en steeds onrechtmatiger, is er geen duidelijke hervormingsagenda om er iets aan te doen binnen de parameters van het bestaande systeem.

Een vraag voor de toekomst is of deze problemen karakteristiek zijn voor alle liberale democratieën of alleen voor die van de Verenigde Staten.

Ik wil nu al meteen aangeven op welke onderwerpen in dit boek níét zal worden ingegaan. Het is niet bedoeld als een bondige geschiedenis van de laatste twee eeuwen. Wie iets wil leren over de oorzaken van de Wereldoorlogen of de Koude Oorlog, de bolsjewistische of de Chinese Revolutie, de Holocaust, de gouden standaard of de oprichting van de Verenigde Naties, zal verder moeten zoeken. In plaats daarvan heb ik gekozen voor bepaalde onderwerpen binnen het brede veld van de politieke ontwikkeling die naar mijn mening relatief onderbelicht of niet goed begrepen zijn.

Dit boek concentreert zich op de evolutie van politieke instellingen binnen individuele en niet-internationale samenlevingen. Het is duidelijk dat nationale staten door de huidige mate van globalisering en de onderlinge afhankelijkheid van staten veel minder het monopolie hebben op het aanbod van openbare voorzieningen (als ze dat ooit al hadden). Vandaag de dag zijn er heel veel internationale instanties, non-gouvernementele organisaties, multinationale ondernemingen en informele netwerken die diensten leveren die van oudsher met overheden geassocieerd werden. Voor veel waarnemers verwijst het woord ‘bestuur’ naar dat soort overheidsdiensten dat wordt geleverd door andere instanties dan traditionele overheden.19 Het is tevens vrij duidelijk dat de bestaande structuur van internationale instellingen ontoereikend is om te zorgen voor adequate samenwerking met betrekking tot allerlei grote problemen, van de drugshandel tot aan financiële regelgeving en klimaatverandering. Ook dit zijn allemaal heel belangrijke onderwerpen, waar ik in dit boek echter niet uitvoerig op in zal gaan.20

Dit boek kijkt om en probeert te verklaren hoe de bestaande instellingen zijn ontstaan en zich in de loop der tijd hebben ontwikkeld. Hoewel er onder de noemer politiek verval wordt verwezen naar een aantal problemen waardoor moderne politieke systemen geplaagd worden, zal ik geen specifieke aanbevelingen doen wat oplossingen betreft. Ik heb weliswaar een groot deel van mijn leven doorgebracht in de wereld van het openbaar bestuur, waar naar heel specifieke oplossingen voor beleidsproblemen wordt gezocht, maar in dit boek wordt gestreefd naar een analyse op het niveau van hun diepere systemische oorzaken. Voor een aantal van de problemen waarmee wij nu geconfronteerd worden, zijn misschien wel helemaal geen echt goede beleidsoplossingen. Zo ook ga ik niet speculeren over de toekomst van de verschillende soorten politieke instellingen die hier worden besproken. Ik zal mij vooral concentreren op de vraag hoe we hier zijn gekomen.

Drie instellingen

Volgens mij is een politiek systeem dat gebaseerd is op een evenwicht tussen staat, recht en verantwoording voor alle samenlevingen zowel een praktische als een morele noodzaak. Alle samenlevingen hebben een staat nodig die over voldoende macht beschikt om zich zowel extern als intern te verdedigen en om de collectief overeengekomen wetten te handhaven. Alle samenlevingen moeten de uitoefening van de macht reguleren door middel van de wet, om te verzekeren dat de wet op alle burgers wordt toegepast zonder aanzien des persoons en dat er niet enkele geprivilegieerden zijn vrijgesteld. En regeringen moeten de belangen van de hele gemeenschap dienen en niet alleen die van elites en van degenen die in de regering zitten. Er moeten vreedzame mechanismen zijn om de onvermijdelijke conflicten op te lossen die zich in pluralistische samenlevingen voordoen.

Ik geloof dat de ontwikkeling van deze drie instellingen mettertijd voor alle menselijke samenlevingen een vereiste wordt. Zij vertegenwoordigen niet slechts de culturele voorkeuren van westelijke samenlevingen, of van een specifieke culturele groepering. Zo goed en zo kwaad als het mag gaan, er is geen alternatief voor een moderne, onpersoonlijke staat als waarborg voor orde en veiligheid en als bron van de noodzakelijke publieke voorzieningen. De rechtsorde is essentieel voor de economische ontwikkeling; zonder duidelijke eigendomsrechten en zonder de handhaving van contracten is het voor bedrijven moeilijk om uit kleine vertrouwenscirkels te breken. Voor zover de wet de onvervreemdbare rechten van het individu vastlegt, erkent hij bovendien hun menselijke waardigheid en heeft hij derhalve een intrinsieke waarde. En ten slotte is democratische participatie niet slechts een nuttige controle van corrupte of tirannieke regeringen. Politieke vertegenwoordiging is een doel op zich, een van de fundamentele aspecten van vrijheid die het leven van een individu vervolledigt en verrijkt.

Van een liberale democratie die deze drie instellingen combineert kan niet worden gezegd dat zij universeel menselijk is, omdat zo’n staatsbestel slechts de laatste twee eeuwen heeft bestaan in de geschiedenis van een soort die tienduizenden jaren teruggaat. Maar ontwikkeling is een coherent proces met zowel een algemene als een specifieke evolutie – dat wil zeggen dat instellingen in cultureel ongelijksoortige samenlevingen in de loop der tijd convergeren.

Als er één onderliggend thema is dat terugkeert in veel hoofdstukken van dit boek, dan is het dat er over de hele wereld een politiek tekort is, niet aan staten, maar aan moderne staten die competent, onpersoonlijk, goed georganiseerd en autonoom zijn. Veel van de problemen van ontwikkelingslanden zijn bijproducten van het feit dat ze zwakke en onbekwame staten hebben. Vele lijken sterk in wat de socioloog Michael Mann ‘despotische macht’ noemt: het vermogen om journalisten, oppositiepolitici of rivaliserende etnische groepen te onderdrukken. Ze zijn echter niet sterk in hun vermogen om dat wat Mann infrastructurele macht noemt uit te oefenen, het vermogen om op een legitieme manier wetten te ontwerpen en te handhaven, of te zorgen voor noodzakelijke publieke voorzieningen zoals veiligheid, gezondheid en onderwijs.21 Veel van de tekortkomingen die aan de democratie worden toegeschreven zijn in feite tekortkomingen van regeringen die de beloften niet waar kunnen maken, welke door pas democratisch gekozen politici zijn gedaan aan kiezers die niet alleen hun politieke rechten maar tevens goed bestuur willen.

Maar zwakke staten zijn niet slechts voorbehouden aan arme ontwikkelingslanden. Noch Griekenland, noch Italië heeft ooit een goed bureaucratisch bestuur ontwikkeld; beide worden nog steeds geplaagd door een hoge mate van cliëntelisme en openlijke corruptie. Deze problemen hebben direct bijgedragen aan hun narigheid in de huidige eurocrisis. Wat de Verenigde Staten betreft, dat was een van de laatste ontwikkelde landen waar een modern staatsbestuur werd ingevoerd. De Verenigde Staten werden gekenschetst als een negentiende-eeuwse ‘staat van rechtbanken en partijen’, waarin de bureaucratie een heel kleine rol speelde. Ondanks de groei van een enorme bestuurlijke staat in de twintigste eeuw, is deze typering nog steeds in vele opzichten waar: rechtbanken en politieke partijen spelen nog steeds een heel grote rol in de Amerikaanse politiek, een rol die in andere landen door professionele bureaucratieën wordt gespeeld. Een groot deel van de ineffectiviteit van het Amerikaanse bestuur komt hieruit voort.

Met name in de laatste generatie is het niet populair geweest om na te denken over staten en het effectieve gebruik van de staatsmacht. Het is begrijpelijk dat de twintigste eeuw, met zijn geschiedenis van maniakale regimes, van Stalins Rusland tot Hitlers Duitsland en Mao’s China, in een groot deel van de wereld de aandacht heeft gericht op het misbruik van de staatsmacht. Dat geldt vooral voor de Verenigde Staten, met hun lange geschiedenis van wantrouwen ten aanzien van de overheid. Dat wantrouwen is sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw toegenomen, te beginnen met de uitspraak van Ronald Reagan ‘De overheid is niet de oplossing voor ons probleem, de overheid ís het probleem’.

Dit moet beslist niet worden opgevat alsof ik een voorkeur heb voor een autoritair bewind of een uitgesproken sympathie voor regimes zoals die in Singapore en China, die zonder democratie schijnbaar wonderbaarlijke economische successen hebben geboekt. Volgens mij moet een goed functionerend, legitiem regime een evenwicht vinden tussen staatsmacht en instellingen die de staat aan banden leggen. Het evenwicht kan naar beide kanten doorslaan, met onvoldoende inperking van de staatsmacht aan de ene kant, of een excessief vetorecht bij verschillende sociale groepen aan de andere kant, wat ieder collectief optreden onmogelijk maakt. Weinig landen kunnen besluiten om van zichzelf een Singapore te maken. Bovendien schiet je er niets mee op als je een slecht bestuurde democratie vervangt door een even incompetente autocratie.

Ook moet de nadruk in dit boek op de behoefte aan effectieve staten niet worden opgevat als een voorkeur voor een grotere verzorgingsstaat, of wat men in het Amerikaanse politieke taalgebruik een ‘grote overheid’ noemt. Ik geloof dat vrijwel alle ontwikkelde democratieën enorme lange-termijnuitdagingen het hoofd moeten bieden als gevolg van eerder aangegane, onhaalbare verplichtingen tot uitgaven, die alleen maar zullen toenemen door de vergrijzing en het afnemende geboortecijfer. Veel belangrijker dan de omvang van het staatsbestuur is de kwaliteit ervan. Er is geen noodzakelijke relatie tussen een grote overheid en slechte economische resultaten, zoals we in één oogopslag kunnen zien als we Scandinavië vergelijken met Sub-Saharisch Afrika. Er is echter wel een heel duidelijke correlatie tussen de kwaliteit van het staatsbestuur en goede economische en sociale resultaten. Een expansieve staat die niettemin wordt gezien als effectief en legitiem zal er veel minder moeite mee hebben om in te krimpen en zijn eigen omvang te beperken dan een zwakke staat, die al te zeer is ingeperkt of geen werkelijk gezag heeft.

Dit boek zal geen duidelijke en zeker geen makkelijke antwoorden geven op de vraag hoe de kwaliteit van het staatsbestuur verbeterd kan worden. Dat is iets waarover ik in een andere context heb geschreven. Maar tenzij je de historische oorsprong van beide begrijpt, kun je niet begrijpen hoe een slecht bestuur een goed bestuur zou kunnen worden.

==

==

12. Voor een overzicht van de bestaande definities, zie Rachel Kleinfeld, ‘Competing Definitions of the Rule of Law’, in Thomas Carothers, red., Promoting the Rule of Law Abroad: In Search of Knowledge (Washington, DC: Carnegie Endowment, 2006).

13. S.N. Eisenstadt, Traditional Patrimonialism and Modern Patrimonialism (Beverly Hills, CA: Sage, 1973).

14. Douglass C. North, John Wallis en Barry R. Weingast, Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History (New York: Cambridge University Press, 2009).

15. Daron Acemoglu en James A. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (New York: Crown, 2012).

16. Voor definities van deze termen, zie Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 12-24; tevens de bespreking in Fukuyama, Origins of Political Order, pp. 450-451.

17. Het argument dat democratieën zichzelf zullen corrigeren als ze geconfronteerd worden met uitdagingen van elites, is te vinden in Mancur Olson, ‘Dictatorship, Democracy, and Development’, American Political Science Review 87 (1993): 567-576; North, Wallis en Weingast, Violence and Social Orders; en Acemoglu and Robinson, Why Nations Fail.

18. Zie bijvoorbeeld Larry Diamond, Juan J. Linz en Seymour Martin Lipset, red., Democracy in Developing Countries (Boulder, CO: Lynne Rienner, 1988); Guillermo O’Donnell, Philippe C. Schmitter en Laurence Whitehead, red., Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986); Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Oklahoma City: University of Oklahoma Press, 1991); Juan J. Linz en Alfred C. Stepan, red., The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration. An Introduction (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978); Larry Diamond, The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the World (New York: Times Books, 2008).

19. Voor een kritiek op de moderne definities van ‘bestuur’, zie Claus Offe, ‘Governance: “An Empty Signifier?”’, Constellations 16, (nr. 4) (2009): 550-562; en Marc F. Plattner, ‘Reflections on “Governance” ’, Journal of Democracy 24, (nr. 4) (2013): 17-28.

20. Ik ventileer enkele meningen over een wenselijke structuur van internationale instellingen in America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neoconservative Legacy (New Haven: Yale University Press, 2006), hfdst. 6.

21. Michael Mann, The Sources of Social Power, Vol. 1: A History of Power from the Beginning to ad 1760 (Cambridge: Cambridge University Press, 1986).

[2] De verschillende aspecten van ontwikkeling

Hoe de politieke ontwikkeling in het grotere ontwikkelingsplaatje past; de economische, sociale en ideologische aspecten van ontwikkeling; hoe de wereld na 1800 is veranderd; waarom de theorie van Huntington aangepast moet worden, maar nog altijd relevant is voor ons begrip van gebeurtenissen zoals de Arabische Lente

Politieke ontwikkeling – de evolutie van de staat, de rechtsorde en democratische verantwoording – is slechts één aspect van het meer algemene verschijnsel van de sociaaleconomische ontwikkeling. Veranderingen in politieke instellingen moeten begrepen worden in de context van economische groei, sociale mobilisatie en de invloed van ideeën met betrekking tot rechtvaardigheid en legitimiteit. De onderlinge wisselwerking tussen deze verschillende ontwikkelingsaspecten veranderde plotseling in de periode na de Franse en Amerikaanse revoluties.

Economische ontwikkeling kan eenvoudig gedefinieerd worden als een aanhoudende toename van de productie per hoofd van de bevolking. Economen en anderen verschillen van mening over de vraag of dit een adequate manier is om het menselijk welzijn te meten, omdat bij het bbp per hoofd van de bevolking alleen wordt gekeken naar geld en niet naar gezondheid, kansen, eerlijkheid, verdeling en vele andere aspecten van menselijke voorspoed. Ik wil deze discussie vooralsnog terzijde schuiven; het bbp per hoofd van de bevolking heeft het voordeel dat het duidelijk en relatief welomschreven is en er veel inspanning is verricht om het te meten.

Sociale mobilisatie – de tweede belangrijke component van ontwikkeling – heeft betrekking op de opkomst van nieuwe sociale groepen in de loop der tijd en veranderingen in de aard van de relaties tussen deze groepen. Bij sociale mobilisatie gaat het erom dat verschillende delen van de samenleving zich van zichzelf bewust worden als mensen met gemeenschappelijke belangen of een gezamenlijke identiteit, en dat ze zich organiseren voor collectieve actie. Aan het begin van de negentiende eeuw waren Europa en China, de economisch meest geavanceerde delen van de wereld, nog grotendeels agrarische samenlevingen waarin de overgrote meerderheid van het volk in kleine dorpjes leefde en voedsel verbouwde voor zijn levensonderhoud. Tegen het eind van die eeuw voltrok zich in Europa een enorme verschuiving toen boeren wegtrokken van het platteland, de steden zich uitbreidden en er een industriële arbeidersklasse opkwam.22 De Duitse sociaal-theoreticus Ferdinand Tönnies beschreef dit als een verschuiving van Gemeinschaft naar Gesellschaft, doorgaans vertaald als ‘gemeenschap’ en ‘maatschappij’.23 Andere negentiende-eeuwse theoretici bedachten nieuwe dichotomieën om de overgang van de ene samenlevingsvorm naar de andere te beschrijven, onder andere Max Webers onderscheid tussen traditioneel en charismatisch en wettig/rationeel gezag, Émile Durkheims tegenstelling tussen mechanische en organische solidariteit en Henry Maines verschuiving van status naar contract.24

Al deze schema’s proberen de verschuiving te verklaren van de Gemeinschaft – het hechte dorpje waar iedereen elkaar kent en de identiteiten vastliggen – naar de Gesellschaft, de grote stad met zijn diversiteit en anonimiteit. Deze verschuiving heeft zich in de tweede helft van de twintigste eeuw in de zich laat ontwikkelende landen in Oost-Azië voltrokken en voltrekt zich nu in Zuid-Azië, het Midden-Oosten en Sub-Saharisch Afrika.

Door het industrialiseringsproces en de economische groei ontstaan er voortdurend nieuwe sociale groepen, zoals arbeiders, studenten, vrijeberoepsbeoefenaars, managers, enzovoort. In de anonieme stad worden mensen mobieler, leven ze in meer gevarieerde en pluralistische samenlevingen en hebben ze veranderlijke identiteiten die niet meer worden bepaald door de gebruiken van het dorp, de stam of de familie. Zoals we zullen zien, gingen die nieuwe sociale relaties gepaard met nieuwe identiteitsvormen, zoals nationalisme, of nieuwe vormen van universalistische religie. Sociale mobilisatie bereidt de weg voor veranderingen in politieke instellingen.

Behalve economische groei en sociale mobilisatie is er een evolutie in de ideeën met betrekking tot legitimiteit. Legitimiteit betekent een breed gedeelde opvatting dat bepaalde sociale regelingen rechtvaardig zijn. Ideeën omtrent legitimiteit ontwikkelen zich in de loop van de tijd. Deze ontwikkeling is soms een bijproduct van economische of maatschappelijke veranderingen, maar er zijn vele momenten waarop die fungeren als onafhankelijke drijvende krachten achter de andere aspecten van ontwikkeling.

Toen de Franse regentes Maria de Medicis in 1614 de Staten-Generaal bijeenriep om nieuwe belastingen te eisen, bleken zij een zwakke en volgzame instantie die niet in staat was om de opkomst van de absolute monarchie in Frankrijk tegen te gaan. Maar toen zij in 1789 opnieuw bijeengeroepen werden waren de intellectuele omstandigheden in Frankrijk heel anders, met de bloei van de Verlichting en de verspreiding van de ideeën omtrent de mensenrechten. Het behoeft geen betoog dat deze verschuiving een van de redenen was waarom de tweede bijeenkomst van de Staten-Generaal de weg bereidde voor de Franse Revolutie. Zo was er in de zeventiende eeuw ook een beslissende omslag in het denken van Engelse politieke actoren: aanvankelijk spraken ze over het beschermen van de rechten van Engelsen, dat wil zeggen feodale rechten die sinds onheuglijke tijden waren doorgegeven; honderd jaar later eisten ze, beïnvloed door schrijvers als Hobbes en Locke, hun natuurlijke rechten als mensen. Dit maakte een enorm verschil in het soort bewind dat hier, en in Noord-Amerika, zou ontstaan.

Een marxistische historicus zou misschien zeggen dat de acceptatie van deze nieuwe ideeën omtrent universele rechten een weerspiegeling was van de opkomst van de bourgeoisie in Frankrijk en Engeland en dat zij een bovenbouw vormden waarachter economische belangen schuilgingen. Van Karl Marx zelf is de beroemde uitspraak dat godsdienst de ‘opium voor het volk’ was. Maar de bourgeoisie had ook voor zichzelf kunnen opkomen op grond van de speciale privileges van de oude feodale orde, en niet op grond van een leer die de deur openzette voor de gelijkheid van alle mensen. Het feit dat zij ervoor koos om zich in deze termen te rechtvaardigen, ging terug op weer andere universalistische, christelijke ideeën en de zich ontwikkelende theorieën van de moderne natuurwetenschap. Je vraagt je dus af hoe de geschiedenis van de twintigste eeuw er zonder Marx zou hebben uitgezien. Er waren uiteraard vele socialistische denkers voor en na hem, die de belangen van de opkomende arbeidersklasse weerspiegelden. Maar geen van hen kon de omstandigheden van de vroege industrialisering zo briljant analyseren, ze relateren aan een meer algemene hegeliaanse visie op de geschiedenis en in naar eigen zeggen ‘wetenschappelijke’ termen de noodzaak van de uiteindelijke overwinning uiteenzetten. Uit de pen van Marx vloeide een nieuwe seculiere ideologie die, in de handen van leiders zoals Lenin en Mao, een substituut voor religie werd dat erin slaagde om miljoenen mensen op de been te brengen en de loop van de geschiedenis wezenlijk te veranderen.

In figuur 1 combineren wij de drie componenten van politieke ontwikkeling met economische groei, sociale mobilisatie en ideeën/legitimiteit.

==

==

Figuur 1

==

==

Hoewel deze zes aspecten van ontwikkeling onafhankelijk van elkaar kunnen veranderen, zijn ze ook op allerlei manieren met elkaar verbonden. Een model voor politieke ontwikkeling zou bestaan uit een theorie die deze causale verbanden zou verklaren. Enkele van de belangrijkste verbanden kunnen we traceren door de opeenvolging van gebeurtenissen te schetsen die zich na de industrialisering voltrokken in Engeland, de Verenigde Staten en andere vroeg moderniserende landen.

Hoe de wereld na 1800 veranderde

Met het begin van de Industriële Revolutie rond het jaar 1800 veranderde het economische groeitempo op spectaculaire wijze. Vóór dat moment, dat correspondeert met de historische periode die in Boek 1 is besproken, leefde een groot deel van de wereld in malthusiaanse omstandigheden. Deze term is ontleend aan de Engelse schrijver Thomas Malthus, die in zijn Essay on the Principle of Population uit 1798 een somber beeld schilderde waarbij de bevolkingsgroei op lange termijn de economische middelen te boven zou gaan. In figuur 2 is een schatting te zien van het inkomen per hoofd van de bevolking over een periode van achthonderd jaar in Engeland, waar de Industriële Revolutie begon. De curve in de vorm van een hockeystick en de plotselinge overgang naar een veel hoger groeitempo weerspiegelen het feit dat in de latere periode een voortdurende, jaarlijkse toename van de productiviteit optrad die het tempo van de bevolkingstoename ver achter zich liet. Hoewel we zouden kunnen speculeren dat de zegeningen van deze snelle groei het op een dag zullen afleggen tegen de bevolkingstoename en de absolute grenzen aan de beschikbare middelen, leven wij gelukkig nog steeds in een postmalthusiaanse wereld.

Wat was de oorzaak van deze plotselinge uitbarsting van economische groei? De Industriële Revolutie was voorafgegaan door een commerciële revolutie, die in de zestiende eeuw begon en waardoor het handelsvolume enorm toenam, zowel binnen Europa als aan de andere kant van de Atlantische Oceaan. Deze expansie werd op haar beurt in de hand gewerkt door allerlei politieke en institutionele factoren: de invoering van gewaarborgde eigendomsrechten, de opkomst van moderne staten, de uitvinding van de dubbele boekhouding en de moderne onderneming, alsook nieuwe transport- en communicatietechnologieën. De Industriële Revolutie berustte op haar beurt op de stelselmatige toepassing van de wetenschappelijke methode en haar integratie in een institutionele structuur van universiteiten en onderzoeksorganisaties, die vervolgens vertaald kon worden in technologische vernieuwingen.25

==

Figuur 2. Reëel inkomen per hoofd van de bevolking in Engeland, 1200-2000

==

==

Bron: Gregory Clark, A Farewell to Alms, p. 145

==

Door een verdergaande arbeidsverdeling had de plotselinge overgang naar een hoger groeitempo een enorm effect op diverse samenlevingen. Het derde hoofdstuk van Adam Smiths Wealth of Nations heeft als titel ‘De arbeidsverdeling wordt beperkt door de omvang van de markt’. Smith begon het boek met zijn beroemde beschrijving van een speldenfabriek. In plaats van één handwerksman die afzonderlijke spelden trok, afsneed en sleep wordt elke taak aan een gespecialiseerde werker gegeven, waardoor de productiviteit van de fabriek sterk toeneemt. Maar, zo stelt Smith, zonder een markt van voldoende omvang zou er geen aansporing zijn om de productiviteit zo te vergroten. Smith betoogt dus dat de steeds verdergaande arbeidsverdeling op haar beurt gestimuleerd wordt door verbeteringen op het gebied van transport en communicatie die de omvang van markten doen toenemen. De handelsrevolutie in de tijd van Smith lag dus ten grondslag aan de Industriële Revolutie, die zich kort daarna zou voltrekken.

De steeds verdergaande arbeidsverdeling wordt vervolgens een kernpunt voor latere denkers, te beginnen met Karl Marx en Friedrich Engels, die in het Communistisch Manifest spreken over voorheen trotse handwerkslieden, die worden gereduceerd tot mechanische radertjes in een enorme industriële machine. In tegenstelling tot Smith zien zij specialisering en arbeidsverdeling als een kwaad dat arbeiders vervreemdt van hun ware wezen. Door de volgende passage, geschreven in 1848, toen de Industriële Revolutie in Engeland net op volle toeren ging draaien, krijg je een indruk hoezeer deze moderne wereld verschilde van de agrarische die eraan voorafging:

==

De bourgeoisie kan niet bestaan zonder de productiemiddelen voortdurend te revolutioneren, en dus ook de productierelaties, en daarmee alle relaties binnen een samenleving. Het ongewijzigd behouden van de oude productiewijzen was daarentegen de eerste bestaansvoorwaarde voor alle eerdere industriële klassen. Het voortdurend revolutioneren van de productie, de voortdurende verstoring van alle sociale omstandigheden, eindeloze onzekerheid en beroering onderscheiden het tijdvak van de bourgeoisie van alle eerdere tijdvakken. Alle vaste, verstarde relaties, met hun aaneenschakeling van oude en eerbiedwaardige vooroordelen en meningen, worden weggevaagd, alle nieuwgevormde raken achterhaald voordat ze kunnen verstarren. Al het vaste gaat in rook op, al het heilige wordt ontheiligd en ten slotte wordt de mens gedwongen om nuchter zijn werkelijke leefomstandigheden en zijn relaties met zijn eigen soort onder ogen te zien.

==

Silicon Valley denkt dat het de uitvinder is van ‘ontwrichtende vernieuwing’, maar feitelijk was het tempo waarin de sociale verandering zich in Europa en Amerika voltrok in de tijd dat Marx schreef hoger dan aan het begin van de eenentwintigste eeuw.

Sociale mobilisatie gaat gepaard met politieke verandering, door het ontstaan van nieuwe groepen die participatie in het politieke systeem eisen. Overal in het zich industrieel ontwikkelende Europa en Amerika aan het eind van de negentiende eeuw begonnen arbeiders zich te verenigen in vakbonden en drongen ze aan op hogere lonen alsook betere en veiliger werkomstandigheden. Ze demonstreerden voor het recht om in het openbaar te spreken, om zich te organiseren en te stemmen. Arbeiders begonnen ook nieuwe politieke partijen te steunen, die op hun beurt verkiezingen wonnen, met namen als de Engelse Labour Party en de Duitse Sozialdemokratische Partei. Op plaatsen zonder verkiezingen, zoals Rusland, sloten ze zich aan bij ondergrondse communistische partijen.

De verbreiding van transport- en communicatietransporttechnologieën voedde nog een belangrijke verandering die zich in deze periode voordeed: de opkomst van een vroege vorm van globalisering, waardoor ideeën zich over politieke grenzen konden verspreiden op een voorheen ongekende manier. De ontwikkeling van politieke instellingen voor 1800 voltrok zich grotendeels binnen de context van afzonderlijke samenlevingen, ook al waren sommige daarvan heel groot. Zo had de invoering van een op verdienste gebaseerde bureaucratie in China in de derde eeuw v.Chr. vrijwel geen invloed op de toenmalige Griekse en Romeinse wereld. Hoewel de vroege Arabische staatsbouwers zich wel konden spiegelen aan de naburige Perzische of Byzantijnse voorbeelden, probeerden ze niet om de feodale instellingen van het toenmalige Europa na te streven, laat staan die van India of China.

De eerste grondslagen voor een wereldsysteem werden gelegd door de Mongolen, die zowel handel als ziekten van China naar Europa en het Midden-Oosten brachten, en vervolgens door de Arabieren, die hun domein uitbreidden van Europa tot Zuidoost-Azië. Daarna waren het de Europeanen die de handel openden met de beide Amerika’s alsook Zuid- en Oost-Azië. Voor degenen die denken dat globalisering iets unieks is voor de vroeg eenentwintigste-eeuwse wereld, lees de volgende passage uit het Communistisch Manifest: ‘De behoefte aan een steeds grotere markt jaagt de bourgeoisie over de hele aardbol. [...] Door de exploitatie van de wereldmarkt heeft de bourgeoisie de productie en consumptie in alle landen een kosmopolitisch karakter gegeven. [...] Alle oude en gevestigde nationale industrieën zijn kapotgemaakt [...] door industrieën die niet langer inheemse grondstoffen verwerken, maar grondstoffen afkomstig uit de verst afgelegen gebieden; industrieën waarvan de producten niet alleen in eigen land maar in elke uithoek van de wereld geconsumeerd worden.’

Wat voor goederen gold, gold ook voor ideeën met betrekking tot politieke en economische instellingen: als iets in het ene deel van de wereld leek te werken, werd het snel overgenomen in het andere. Zo circuleerden de ideeën van Adam Smith over de macht van markten overal in Europa en kwamen ze zelfs helemaal in Latijns-Amerika, waar de Spaanse Bourbon-hervormers de vroegere mercantilistische handelsbeperkingen versoepelden. Aan de andere kant van het ideologische spectrum was het marxisme van meet af aan een bewust kosmopolitische ideologie, die werd overgenomen door niet-Europese revolutionairen, van China tot Vietnam en Cuba.

De omstandigheden waaronder de politieke ontwikkeling zich na 1800 voltrok, waren heel anders dan die in de voorgaande periodes, die in Boek 1 zijn behandeld. Voortdurende economische groei leidde in een hoog tempo tot nieuwe vormen van sociale mobilisatie, door nieuwe actoren te creëren die vervolgens participatie in het politieke systeem eisten. Tegelijkertijd konden ideeën zich met de snelheid van de drukpers of, later, de telegraaf, telefoon, radio en uiteindelijk internet van de ene samenleving naar de andere verspreiden. Onder deze omstandigheden werd de politieke orde heel problematisch, doordat instellingen die ontwikkeld waren om agrarische samenlevingen te besturen dat nu bij geïndustrialiseerde samenlevingen moesten doen. De relaties tussen technologische en economische veranderingen en politieke instellingen bestaan nog steeds, nu sociale media nieuwe vormen van mobilisatie stimuleren in de Arabische wereld, China en elders.

Goede dingen gaan niet altijd samen

Engeland was het eerste land dat zich industrieel ontwikkelde en voor veel sociaal-theoretici, te beginnen met Karl Marx, werd dat het paradigma voor modernisering als zodanig. In Engeland leidde een causaal traject van economische groei tot sociale mobilisatie, tot veranderende waarden, de roep om politieke participatie en uiteindelijk tot liberale democratie. De Europese sociale theorie stak aan het begin van de twintigste eeuw de Atlantische Oceaan over en werd opgenomen in het Amerikaanse academische leven onder de noemer moderniseringstheorie, waarin feitelijk werd betoogd dat alle goede dingen uiteindelijk samengaan. Modernisering was één samenhangend verschijnsel waarbij veranderingen zich voltrokken in alle zes kaders in figuur 2.26 Met andere woorden: iedereen zou vrij snel de weg naar Denemarken bewandelen. De moderniseringstheorie verscheen op het historische moment dat de Europese koloniën onafhankelijk werden, en de verwachting was dat zij dezelfde ontwikkelingen zouden doormaken als Europa.

Samuel Huntingtons boek Political Order in Changing Societies uit 1968 betekende een koude douche voor deze theorie. Huntington bestreed in scherpe bewoordingen de opvatting dat alle goede dingen noodzakelijkerwijs samengaan. Hij betoogde dat economische ontwikkeling gepaard ging met sociale mobilisatie, en dat de politieke orde in verval raakte als die sociale mobilisatie zich sneller voltrok dan de bestaande instellingen zich konden aanpassen aan nieuwe participatie-eisen. Huntington wees op de ‘kloof’ die ontstond tussen de verwachtingen van onlangs gemobiliseerde bevolkingsgroepen en het vermogen of de bereidheid van hun overheid om tegemoet te komen aan hun participatie in de politiek. Hij betoogde dat zowel arme traditionele samenlevingen als volledig gemoderniseerde samenlevingen stabiel waren; instabiliteit was een kenmerk van moderniserende samenlevingen waarin de verschillende componenten van het moderniseringsproces zich niet harmonieus ontwikkelen.27

Sinds Huntington dit boek schreef is er ontzettend veel onderzoek gedaan naar conflicten en geweld in ontwikkelingslanden, door wetenschappers als James Fearon, David Laitin en Paul Collier.28 In het licht van dit recente werk zou de theorie van Huntington in vele opzichten herzien moeten worden. Hij had gelijk dat instabiliteit een weerspiegeling was van een gebrek aan instellingen. Dat is bijna per definitie waar, omdat instellingen regels zijn die het gedrag organiseren. Maar de instabiliteit en het geweld die hij in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw waarnam waren niet noodzakelijkerwijs het gevolg van een modernisering voor het overige stabiele die traditionele samenlevingen op hun kop zette. Zijn opvatting dat zulke samenlevingen stabiel waren is misleidend: de meeste ontwikkelingslanden hadden vóór de periode waarin hij schreef deel uitgemaakt van koloniale wereldrijken, waar het gezag van buitenaf werd opgelegd. Wij hebben weinig betrouwbare informatie, kwantitatief of anderszins, over de hoeveelheid conflicten in het algemeen in bijvoorbeeld Sub-Saharisch Afrika voor de komst van de kolonialisten. Veel van de nieuwe landen in de derde wereld die in deze periode opkwamen, zoals Nigeria en Belgisch Congo/Zaïre, hadden eerder nooit als zelfstandige staten bestaan en hadden daarom geen noemenswaardige traditionele instellingen op nationaal niveau. Het is dan ook niet verbazend dat zij kort na hun onafhankelijkheid vervielen in conflicten. Landen met zwakke of non-existente instellingen zouden hoe dan ook instabiel zijn geweest, ongeacht of er een moderniseringsproces plaatsvond.

Meer recente analyses van conflictoorzaken spreken Huntingtons stelling tegen dat instabiliteit voornamelijk zich moderniserende landen treft die zich ergens tussen armoede en ontwikkeling in bevinden. Ze tonen aan dat er een zeer sterke correlatie is tussen conflicten en armoede, en dat ze dikwijls zowel een oorzaak als een gevolg van armoede zijn.29 Bijna alle auteurs die conflicten en politieke instabiliteit systematisch bestuderen wijzen op zwakke overheden en gebrekkige instellingen als een fundamentele oorzaak van zowel conflicten als armoede. Veel mislukte of zwakke staten zijn dus verstrikt in een neerwaartse spiraal, waarbij gebrekkige instellingen niet in staat zijn om geweld te reguleren, wat leidt tot een armoede die op haar beurt ten koste gaat van het vermogen van de regering om te regeren. Hoewel velen geloven dat etniciteit een oorzaak is van conflicten als je kijkt naar de Balkan, Zuid-Azië, Afrika en andere plaatsen na de Koude Oorlog, toont William Easterly aan dat als je de sterkte van instellingen in overweging neemt, elk verband tussen etnische diversiteit en conflict verdwijnt. James Fearon en David Laitin tonen eveneens aan dat een grotere etnische of religieuze diversiteit niet eerder zal leiden tot conflicten als je het inkomen per hoofd van de bevolking in overweging neemt. Tenslotte is Zwitserland verdeeld in drie taalgroepen en is het toch sinds het midden van de negentiende eeuw stabiel geweest vanwege zijn sterke instellingen.30

Modernisering en economische groei hebben niet noodzakelijkerwijs geleid tot een toenemende instabiliteit en meer geweld; bepaalde samenlevingen waren zelfs in staat om zich aan te passen aan de roep om meer participatie door hun politieke instellingen verder te ontwikkelen. Dit is wat er in Zuid-Korea en Taiwan is gebeurd in de periode na de Tweede Wereldoorlog. In beide stond de snelle modernisering onder toezicht van repressieve autoritaire overheden. Maar die overheden konden voldoen aan de verwachtingen van het volk ten aanzien van banen en economische groei en kwamen uiteindelijk tegemoet aan de roep om meer democratie. Evenals Zuid-Korea en Taiwan in een eerdere fase heeft de Volksrepubliek China een hoge mate van algemene politieke stabiliteit kunnen handhaven zonder de deur open te zetten naar formele politieke participatie, voornamelijk doordat zij kon voorzien in stabiliteit, groei en banen voor haar burgers.

In de jaren sinds de publicatie van Political Order in Changing Societies voltrok zich zowel een dramatische economische ontwikkeling als de opkomst van wat Huntington zelf ‘de derde golf’ van democratische transities noemde. Tussen 1970 en 2008 verviervoudigde de economische opbrengst zich wereldwijd van 16 tot 61 biljoen dollar31 en tegelijkertijd nam het aantal electorale democratieën op de wereld toe van rond de 40 tot bijna 120.32 Hoewel sommige van deze transities, waaronder ook die in Portugal, Roemenië, de Balkan en Indonesië, gepaard gingen met geweld, voltrok deze enorme transformatie van de wereldpolitiek zich over het geheel genomen opmerkelijk vreedzaam.

Er zijn echter regio’s waar Huntingtons ‘kloof’ tussen toenemende sociale mobilisatie en institutionele ontwikkeling feitelijk een belangrijke oorzaak van instabiliteit is geweest. Terwijl het Midden-Oosten geteisterd werd door een groot aantal coups, revoluties en civiele conflicten, kwamen er in de daaropvolgende decennia overal in de Arabische wereld zeer stabiele autoritaire regimes op. Tunesië, Egypte, Syrië en Libië werden geregeerd door dictatoren die geen oppositiepartijen duldden en de burgermaatschappij stevig in hun greep hielden. Het Arabische Midden-Oosten was feitelijk het enige deel van de wereld dat geen deelhad aan de derde democratiseringsgolf.33

Dit alles veranderde plotseling in januari 2011 met de val van het regime van Ben Ali in Tunesië, de val van Hosni Moebarak in Egypte, een burgeroorlog in Libië, de dood van Moeammar Khaddafi en ernstige politieke instabiliteit in Bahrein, Jemen en Syrië. De zogeheten Arabische Lente had diverse oorzaken. Een daarvan was de opkomst van grotere middenklassen in Egypte en Tunesië. De ontwikkelingsindexen van de Verenigde Naties (dit zijn samengestelde metingen van gezondheid, onderwijs en inkomen) tonen voor de periode tussen 1990 en 2010 een toename van 28 procent in Egypte en 30 procent in Tunesië.34 Er was ook een substantiële toename van het aantal universitair afgestudeerden, met name in Tunesië.35 De nieuwe middenklassen, gemobiliseerd door technologieën zoals satelliettelevisiezenders en sociale media, leidden de opstanden tegen de dictaturen van Ben Ali en Moebarak, hoewel deze sociale groepen de daaropvolgende ontwikkelingen niet in de hand konden houden.36

Met andere woorden, wat de Arabische wereld beleefde was een huntingtoniaans gebeuren: onder de oppervlakte van schijnbaar onaantastbare autoritaire regeringen voltrokken zich sociale veranderingen, en pas gemobiliseerde actoren reageerden hun frustraties af op regimes die geen voorzieningen hadden getroffen om hen te incorporeren door middel van nieuwe instellingen. De toekomstige stabiliteit van die regio zal volledig afhangen van de vraag of er politieke instellingen ontstaan die de participatie vreedzaam kunnen kanaliseren. Dit betekent de ontwikkeling van politieke partijen, het openstellen van de media voor een brede discussie van politieke onderwerpen en het accepteren van grondwettelijke regels voor het reguleren van politieke conflicten.

Huntingtons fundamentele inzicht dat modernisering geen consequent en onvermijdelijk proces is, was niettemin correct. De economische, sociale en politieke aspecten van ontwikkeling lopen over verschillende sporen, en er is geen reden om te denken dat zij per se gelijk op zullen gaan. Met name politieke ontwikkeling volgt haar eigen logica, onafhankelijk van economische groei. Succesvolle modernisering hangt dus af van de parallelle ontwikkeling van politieke instellingen naast economische groei, sociale verandering en ideeën; het is geen vanzelfsprekend en onvermijdelijk bijverschijnsel van de andere aspecten van ontwikkeling. Sterke politieke instellingen zijn dikwijls zelfs noodzakelijk om de economische groei überhaupt in gang te zetten. Juist door het ontbreken ervan raken mislukte of zwakke staten verstrikt in een cyclus van conflicten, geweld en armoede.

De eerste en belangrijkste instelling waar het mislukte of zwakke staten aan ontbreekt, is een bestuurstechnisch competente overheid. Voordat een staat door de wet of de democratie aan banden gelegd kan worden, moet hij eerst bestaan. Dit betekent in de eerste plaats de invoering van een gecentraliseerde uitvoerende macht en een bureaucratie.

==

==

22. Voor een overzicht, zie Eric Hobsbawm, The Age of Capital, 1848-1875 (New York: Vintage Books, 1996), hfdst. 1.

23. Ferdinand Tönnies, Community and Association (Gemeinschaft und Gesellschaft) (London: Routledge, 1955).

24. Max Weber, Economy and Society (Berkeley: University of California Press, 1978); Henry Maine, Ancient Law: Its Connection with the Early History of Society and Its Relations to Modern Ideas (Boston: Beacon Press, 1963).

25. Zie bijvoorbeeld Joel Mokyr, red., The Economics of the Industrial Revolution (Totowa, NJ: Roman and Allan Held, 1985); Mokyr, The British Industrial Revolution: An Economic Perspective (Boulder, CO: Westview Press, 1999); Douglass C. North en Robert P. Thomas, The Rise of the Western World (New York: Cambridge University Press, 1973); Nathan Rosenberg en L.E. Birdzell, How the West Grew Rich (New York: Basic Books, 1986); David S. Landes, The Wealth and Poverty of Nations: Why Some Are So Rich and Some So Poor (New York: Norton, 1998).

26. Voor een overzicht, zie Nils Gilman, Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2003).

27. Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 32-92.

28. Zie bijvoorbeeld James D. Fearon en David Laitin, ‘Etnicity, Insurgency, and Civil War’, American Political Science Review 97 (2003): 75-90: Paul Collier, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It (New York: Oxford University Press, 2007); Collier, Economic Causes of Civil Conflict and Their Implications for Policy (Oxford: Oxford Economic Papers, 2006); Collier, Anke Hoeffler and Dominic Rohner, Beyond Greed and Grievance: Feasibility and Civil War (Oxford: Oxford Economic Papers, 2007).

29. Wereldbank, World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development (Washington, DC: World Bank, 2011).

30. William R. Easterly, ‘Can Institutions Resolve Ethnic Conflict?’, Economic Development and Cultural Change 49, (nr. 4) (2001); Fearon and Laitin, ‘Ethnicity, Insurgency, and Civil War’.

31. World Bank Development Indicators and Global Development Finance; U.S. Bureau of Labor Statistics.

32. Cijfers ontleend aan Larry Diamond, ‘The Financial Crisis and the Democratic Recession’, in Nancy Birdsall en Francis Fukuyama, red., New Ideas in Development after the Financial Crisis (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2011). Zie ook Huntington, The Third Wave.

33. Zie Alfred C. Stepan en Graeme B. Robertson, ‘An “Arab” More than a “Muslim” Electoral Gap’, Journal of Democracy 14 , (nr. 3) (2003): 30-44.

34. United Nations Development Program, Arab Human Development Reports, www.arab-hdr.org/.

35. UNDP, Arab Human Development Reports, www.arab-hdr.org/data/indicators/2012-31.aspx.

36. Over het effect van sociale media op de Arabische Lente, zie Eric Schmidt en Jared Cohen, The New Digital Age: Reshaping the Future of People, Nations and Business (New York: Knopf, 2013).

[3] Bureaucratie

Hoe de studie van de staat tevens de studie van de bureaucratie is; recente pogingen om de bestuurskwaliteit te meten; variaties in de bestuurskwaliteit in verschillende landen en de behoefte aan een historisch inzicht in deze resultaten

Voor veel mensen over de hele wereld is het centrale probleem van de moderne politiek hoe machtige, aanmatigende en zelfs tirannieke overheden aan banden gelegd moeten worden. De mensenrechtengemeenschap probeert de wet te gebruiken om kwetsbare individuen te beschermen tegen misbruik door staten – niet alleen autoritaire regimes maar ook liberale democratieën die soms reden hebben om een loopje met de wet te nemen bij de bestrijding van terroristen of andere bedreigingen. Activisten die voor democratie ijverden, zoals de leiders van de Roze en Oranje Revoluties in Georgië en Oekraïne, en de Tunesische en Egyptische demonstranten aan het begin van de Arabische Lente, hoopten democratische verkiezingen te gebruiken om machthebbers rekenschap af te laten leggen aan hun volk. In de Verenigde Staten zijn burgers voortdurend alert op al dan niet vermeend machtsmisbruik door de overheid, van al te benauwende milieu-eisen tot wapenwetgeving en binnenlands toezicht door de National Security Agency.

Als gevolg daarvan heeft een groot deel van de discussie over politieke ontwikkeling zich de laatste jaren geconcentreerd op de restrictieve instellingen: de rechtsorde en democratische verantwoording. Maar voordat overheden aan banden gelegd kunnen worden, moeten ze de macht genereren om daadwerkelijk iets te doen. Met andere woorden, staten moeten kunnen regeren.

Het bestaan van staten die voor basale publieke voorzieningen kunnen zorgen is niet vanzelfsprekend. Een deel van de reden dat veel landen arm zijn is juist dat ze geen effectieve staat hebben. Dit is evident bij mislukte of zwakke staten zoals Afghanistan, Haïti en Somalië, waar het leven chaotisch en onzeker is. Maar het geldt ook voor vele rijke samenlevingen met redelijk goede democratische instellingen.

Neem India, dat sinds zijn totstandkoming in 1947 een opmerkelijk succesvolle democratie is geworden. In 1996 stelde de activist en econoom Jean Drèze een publiek rapport over het basisonderwijs op, een verkenning van de kwaliteit van het basisonderwijs in een aantal Indiase deelstaten. Een van de schokkendste conclusies was dat op het platteland ruim 48 procent van de leraren niet voor zijn baan kwam opdagen. Dit leidde begrijpelijkerwijs tot grote verontwaardiging, en de Indiase overheid kwam in 2001 met een groot programma om de kwaliteit van het basisonderwijs te verbeteren. Hoewel deze hervormingspoging tot veel ogenschijnlijke activiteit leidde, bleek uit een vervolgonderzoek in 2008 dat het absentiecijfer voor leraren precies hetzelfde was als meer dan tien jaar eerder, namelijk 48 procent.37

Tot 2010 was India uiteraard een van de best presterende opkomende marktlanden geweest, met een groeicijfer van 7-10 procent per jaar.38 Het huidige India wordt echter niet alleen gekenmerkt door steenrijke magnaten en hightechbedrijven, maar ook door schokkende armoede en ongelijkheid, waarbij sommige delen van het land op hetzelfde niveau verkeren als de ergste plaatsen in Sub-Saharisch Afrika. Deze ongelijkheid heeft, onder andere, geleid tot voortdurende maoïstische opstanden in de armste deelstaten. Het feit dat het onderwijs voor zo veel burgers zo gebrekkig is, zal uiteindelijk een rem op de groei zijn als het land zich industrieel ontwikkelt en behoefte heeft aan beter opgeleide arbeidskrachten. Wat betreft zulke basisvoorzieningen heeft het land het slechter gedaan dan het gigantische naburige China, om nog maar te zwijgen van Japan en Korea, die zijn doorgebroken tot de status van eerstewereldland.

Het probleem van India is niet dat er geen rechtsorde is. Veel Indiërs zouden zelfs zeggen dat het land een te ver doorgevoerd rechtsstelsel heeft. De rechtbanken zijn verstopt en traag, en eisers sterven dikwijls voordat hun zaak behandeld wordt. Het Indiase Hooggerechtshof heeft een achterstand van zestigduizend zaken. De overheid investeert vaak niet in de infrastructuur omdat zij, net als in de Verenigde Staten, wordt lamgelegd door allerlei rechtszaken.

Ook een slecht functionerende democratie is in India niet het probleem. Er zijn vrije media, die graag kritiek mogen leveren op de overheid vanwege tekortkomingen in het onderwijs, de gezondheidszorg en andere gebieden van het openbaar bestuur. Iedereen is het erover eens dat kinderen opgeleid moeten worden en dat leraren voor hun baan moeten komen opdagen als ze betaald willen worden. En toch lijkt het de capaciteit van de Indiase overheid te boven te gaan om voor deze basisvoorziening te zorgen.

Wat hier niet functioneert, is de staat zelf – met name de bureaucratieën op een plaatselijk, deelstaat- en nationaal niveau, die de taak hebben om te voorzien in basisonderwijs voor kinderen op het Indiase platteland. Politieke orde betekent niet alleen het aan banden leggen van overheden die hun macht misbruiken. Het gaat er vaker om te zorgen dat overheden daadwerkelijk doen wat er van hen verwacht wordt, zoals zorg dragen voor de veiligheid van de burgers, het beschermen van eigendomsrechten, voorzien in scholing en gezondheidszorg, en het aanleggen van de infrastructuur die noodzakelijk is voor particuliere economische activiteit. In vele landen wordt de democratie zelf bedreigd omdat de staat te corrupt of te incompetent is om dit te doen. Mensen gaan verlangen naar een krachtige autoriteit – een dictator of een verlosser – die zich niets gelegen laat liggen aan de kletspraatjes van politici en dingen voor elkaar krijgt.

Waarom overheden noodzakelijk zijn

Iemand die liberaal georiënteerd is (dikwijls een Amerikaan) zal opmerken dat het probleem hier bij de overheid zelf ligt: alle overheden zijn hopeloos bureaucratisch, incompetent, rigide en contraproductief. De oplossing is niet proberen om de overheid te verbeteren, maar om die helemaal af te schaffen ten gunste van particuliere of op marktwerking gebaseerde oplossingen.

Er zijn inderdaad redenen waarom overheidsinstanties intrinsiek minder efficiënt zijn dan hun tegenhangers in de particuliere sector. Het is ook zo dat overheden vaak taken op zich hebben genomen die ze beter aan de particuliere sector hadden kunnen overlaten, zoals het runnen van fabrieken of bedrijven, of zich op een funeste manier met de particuliere besluitvorming hebben bemoeid. Over aanpassingen van de grens tussen het publieke en het particuliere zal in elke samenleving telkens weer onderhandeld moeten worden.

Maar uiteindelijk moet er een publieke sector zijn, want er zijn bepaalde diensten en taken – wat economen ‘publieke goederen’ noemen – waarin alleen overheden kunnen voorzien. Een publiek goed is, technisch gezien, iets waarvan het feit dat ik het gebruik niet betekent dat jij het niet ook kunt gebruiken, en iets wat een particulier zich niet kan toe-eigenen en uitputten. Klassieke voorbeelden zijn schone lucht en defensie. Zij vallen hieronder omdat zij niet aan bepaalde individuen binnen een samenleving onthouden kunnen worden, en de totale voor anderen beschikbare hoeveelheid niet afneemt als sommigen er gebruik van maken. Particuliere actoren zouden niet gemotiveerd zijn om publieke goederen te produceren omdat zij niet kunnen voorkomen dat iedereen er gebruik van maakt en ervan profiteert en er dus geen inkomsten aan kunnen ontlenen. Daarom zou zelfs de meest overtuigde vrijemarkteconoom grif toegeven dat overheden een rol spelen in de zorg voor zuiver publieke goederen. Afgezien van schone lucht en defensie zijn ook openbare veiligheid, een rechtssysteem en de bescherming van volksgezondheid publieke goederen.

Afgezien van zuiver publieke goederen zijn er vele goederen die geproduceerd worden voor particuliere consumptie die gepaard gaan met wat economen ‘externaliteiten’ noemen. Een externaliteit is een voor- of nadeel voor derde partijen, zoals het voordeel voor een werkgever als ik mijn eigen opleiding heb betaald, of de vervuiling van het drinkwater van een gemeenschap in de buurt van een fabriek. In andere gevallen kunnen economische transacties gepaard gaan met informatie-asymmetrie: zo kan het zijn dat de verkoper van een tweedehands auto weet heeft van defecten die de koper niet makkelijk kan constateren, terwijl een producent van medicijnen zich bewust is van klinisch onderzoek waaruit blijkt dat zijn producten niet werken of zelfs schadelijk zijn, onderzoek waarover potentiële patiënten niet beschikken. Overheden hebben van oudsher een rol gespeeld in het reguleren van externaliteiten en informatie-asymmetrieën. In het geval van onderwijs en fundamentele infrastructuur zoals wegen, havens en water, is de positieve externaliteit die daarmee geassocieerd wordt zodanig dat overheden daar van oudsher op een basaal niveau in voorzien, hetzij gratis, hetzij tegen zwaar gesubsidieerde prijzen. In zulke gevallen is echter de noodzakelijke hoeveelheid overheidssubsidie of -regelgeving omstreden, omdat al te veel staatsbemoeienis marktsignalen kan verstoren of de particuliere bedrijvigheid zelfs helemaal kan smoren.

Naast het voorzien in publieke goederen en het reguleren van externaliteiten houden overheden zich ook in meer of mindere mate bezig met sociale regelgeving. Dit kan vele vormen aannemen. Overheden willen dat hun burgers eerlijk, gezagsgetrouw, goed opgeleid en vaderlandslievend zijn. Het kan zijn dat ze huiseigenaarschap, kleine bedrijven, gelijkheid van mannen en vrouwen, lichamelijke oefening willen aanmoedigen of het roken van sigaretten, drugsgebruik, bendes of abortus willen ontmoedigen. De meeste overheden, zelfs die welke ideologisch de vrije markt zijn toegedaan, doen uiteindelijk dingen die volgens hen investeringen en economische groei zullen stimuleren en verdergaan dan alleen maar voorzien in de noodzakelijke publieke goederen.

Ten slotte moeten overheden een rol spelen in het in de hand houden van elites en zorgen voor een zekere mate van herverdeling. Herverdeling is een fundamentele functie van alle sociale ordes: zoals Karl Polyani opmerkte, draaide het er bij de meeste premoderne sociale systemen om dat de leider of Sterke Man in een groep goederen kon herverdelen onder zijn volgelingen, een praktijk die historisch veel vaker voorkwam dan ruilhandel.39 Zoals we in Boek 1 hebben gezien zagen vele vroege regeringen, van de Engelse koningen na de Normandische verovering tot aan de Ottomanen en vele Chinese keizers, het als hun taak om gewone burgers te beschermen tegen de roofzucht van oligarchische elites. Dat deden zij naar alle waarschijnlijkheid niet uit een gevoel van rechtvaardigheid, en zeker niet omdat ze geloofden in democratie, maar veeleer uit eigenbelang. Als de staat de rijkste en machtigste groepen in de samenleving niet in de hand hield, zouden die het politieke systeem naar zich toe trekken en misbruiken ten koste van alle anderen.

De meest basale vorm van herverdeling waarmee een staat zich bezighoudt is gelijke toepassing van de wet. Rijke en machtige mensen hebben altijd zo hun manieren om hun belangen te behartigen en zullen als men hen laat begaan altijd hun zin krijgen ten opzichte van degenen die niet tot de elite behoren. Alleen de staat, met zijn wetgevende en uitvoerende macht, kan ervoor zorgen dat elites zich aan de dezelfde regels houden waaraan alle anderen zich moeten houden. In dat opzicht werken de staat en de rechtsorde samen om iets van rechtsgelijkheid te creëren, hetzij als het hof van een Engelse koning, dat in een pachtdispuut ten gunste van een vazal en ten nadele van diens heer beslist, hetzij als de federale overheid die optreedt om zwarte schoolkinderen tegen een plaatselijke meute te beschermen of als de politie die een gemeenschap tegen een drugsbende beschermt.

Er zijn echter ook andere, meer openlijke economische vormen van herverdeling door moderne overheden. Een van de meest voorkomende is verplichte verzekeringen, waarbij de overheid de gemeenschap dwingt om bij te dragen aan verzekeringsregelingen, die in het geval van de sociale zekerheid het inkomen herverdelen van de jongeren naar de ouderen, en in het geval van zorgverzekeringen van de gezonden naar de zieken. Veel Amerikaanse conservatieven verwierpen de Betaalbare Zorgwet van president Obama uit 2010 als ‘socialisme’, maar het was een feit dat op dat moment de Verenigde Staten het enige rijke democratische land ter wereld was dat niet een of andere vorm van verplichte algemene ziektekostenverzekering had.

Liberale theoretici, van John Locke tot Friedrich Hayek, hebben altijd sceptisch gestaan tegenover door de overheid verplichte herverdeling, omdat die luie en incompetente mensen dreigt te belonen ten koste van deugdzame en hardwerkende mensen. En inderdaad gaan alle herverdelingsprogramma’s gepaard met wat economen een moral hazard (moreel risico) noemen: door mensen te belonen op basis van hun inkomenspeil en niet op basis van hun individuele prestaties ontmoedigt de overheid werken. Dat was het geval in voormalige communistische landen zoals de Sovjet-Unie, waar werd gegrapt dat ‘de overheid deed alsof zij ons betaalde en wij deden alsof wij werkten’.

Aan de andere kant is het moreel ook moeilijk om een minimalistische staat te rechtvaardigen die helemaal niet voorziet in een vangnet voor zijn minder fortuinlijke burgers. Dat zou alleen werken in een samenleving waarin het speelveld altijd eerlijk is, en waarin afkomst of stom geluk geen rol spelen bij het bepalen van de rijkdom en de levenskansen voor ieder individu. Zo’n samenleving is er echter nooit geweest. De werkelijke vraag waar de meeste overheden voor staan is niet zozeer of ze moeten herverdelen als wel in welke mate, en hoe ze dat met een minimaal moreel risico moeten doen.

Het probleem van overgeërfde voordelen wordt mettertijd groter. Elites raken vaak steeds vaster verankerd omdat ze hun rijkdom, macht en sociale status kunnen gebruiken om toegang te krijgen tot de overheid en om hun staatsmacht te gebruiken om zichzelf en hun kinderen te beschermen. Dit proces zet zich voort tot de niet-elites erin slagen om zich politiek te mobiliseren en het om te keren of zichzelf op andere wijze te beschermen. In sommige gevallen neemt de reactie de vorm aan van een gewelddadige revolutie, zoals in het geval van de Franse en de bolsjewistische revoluties; in andere kan het de vorm aannemen van een populistisch herverdelingsbeleid zoals in Argentinië onder Juan Perón en in Venezuela onder Hugo Chávez. Idealiter zou de macht van elites ingeperkt moeten worden door de democratische controle van de staat, waarbij het beleid van de staat wordt gedragen door een brede consensus onder het volk over de eerlijke verdeling van de middelen waarover de staat kan beschikken. Evenals bij herverdeling is het noodzakelijk om de oververtegenwoordiging van elites te voorkomen zonder hen te straffen voor hun vermogen om rijkdom te genereren of deel te nemen aan het politieke systeem.

Vandaag de dag zijn er uiteenlopende opvattingen over de gepaste omvang van de staat, van diegenen die menen dat hij alleen in de meest basale publieke goederen moet voorzien tot diegenen die menen dat hij het karakter van de samenleving actief moet bepalen en zich aan een aanzienlijke herverdeling moet wijden. Zoals opgemerkt, doen alle moderne liberale democratieën tot op zekere hoogte aan herverdeling, maar de omvang van de staatsbemoeienis loopt sterk uiteen, van de sociale democratieën in Scandinavië tot de meer klassiek liberale democratieën zoals de Verenigde Staten. Figuur 3 toont een verscheidenheid aan staatsfuncties, van minimaal tot activistisch, die moderne overheden kunnen vervullen.

==

Figuur 3. Het bereik van staatsfuncties

==

==

Bron: Wereldbank, The State in a Changing World

==

Maar hoewel veel politieke discussies er nu over gaan hoe ver de staatsbemoeienis zou moeten reiken, is er een even belangrijke vraag met betrekking tot de capaciteit van de staat. Elke functie, van de brandweer tot de gezondheidszorg en het industrieel beleid, kan beter of slechter worden vervuld, afhankelijk van de kwaliteit van de staatsbureaucratie die ermee belast is. Overheden zijn verzamelingen van complexe organisaties; hoe goed ze functioneren hangt af van hoe ze georganiseerd zijn en van de (menselijke en materiële) middelen waarover ze kunnen beschikken. Bij het evalueren van staten zijn er dus twee belangrijke assen: een horizontale as die de omvang van de staatsfuncties aangeeft, en een verticale as waarop het vermogen van de staat is aangegeven om een bepaalde functie te vervullen (zie figuur 4).

==

Figuur 4. De omvang en sterkte van de staat

==

==

Er zijn enkele grove maatstaven voor de positie die een bepaalde staat op de horizontale as inneemt. De meeste economen maken gebruik van dat deel van het totale bbp dat door middel van belastingen binnenkomt; je zou ook de openbare uitgaven kunnen meten als deel van het bbp, omdat die vaak een groter deel uitmaken dan het eerste en gedekt worden door leningen. Deze maatstaven zijn echter niet helemaal adequaat, omdat sommige activistische functies, zoals regelgeving of industrieel beleid, een grote weerslag op de samenleving hebben zonder noodzakelijkerwijs van invloed te zijn op het fiscaal beleid.

Het meten van de bestuurskwaliteit

Het meten van de sterkte of kwaliteit van de staat – dat wil zeggen, de positie op de horizontale as – is veel complexer. Van Max Weber is de beroemde gelijkstelling van een moderne staat met een verzameling procedures, waarvan de belangrijkste te maken had met de strikt functionele organisatie van ambten en de selectie van bureaucraten op basis van verdienste en technische competentie in plaats van patronage.40 Sommige van Webers criteria zijn niet per se voorwaarden die wij nu noodzakelijk zouden achten voor het goed functioneren van een bureaucratie, zoals de eis dat het ambt een levenscarrière zou moeten zijn, en de eis van strikte discipline en controle door middel van een bestuurlijke hiërarchie. Maar het idee dat bureaucraten aangesteld zouden moeten worden op grond van hun technische kwalificaties en bevorderd moeten worden op basis van verdienste en niet op basis van persoonlijke connecties, is algemeen geaccepteerd en correleert met positieve bestuursresultaten zoals geringe corruptie en economische groei.41 Waar Weber de nadruk legde op de bureaucratische vorm, heeft de politicoloog Bo Rothstein het gebruik van ‘onpartijdigheid’ geopperd als een maatstaf voor de bestuurskwaliteit, een normatief kenmerk dat volgens hem een sterke correlatie vertoont met efficiënt bestuur.42 Omgekeerd zou je ook de bestuurskwaliteit kunnen evalueren door middel van de mate van disfunctioneren, bijvoorbeeld de geconstateerde mate van corruptie bij de overheid, zoals in de Corruption Perception Index van Transparency International.43

Het beoordelen van de sterkte van de overheid alleen door middel van procedures zal waarschijnlijk niet de werkelijke kwaliteit weerspiegelen. Webers klassieke definitie gaat ervan uit dat de moderne overheid een rigide, aan regels gebonden instelling is die mechanisch wordt belast met de uitvoering van door de opdrachtgever opgelegde taken. Maar in feite zijn starre procedures niet zozeer een deugd als wel de essentie van wat mensen niet bevalt aan de moderne overheid. Weber zelf sprak van de bureaucratische administratie als een ‘ijzeren kooi’ waarin mensen vastzaten.44

Een alternatieve methode voor een procedurele benadering is een evaluatie van de capaciteit van een overheid om beleid te formuleren en uit te voeren, of wat Joel Migdal het vermogen van een staat noemt om ‘te penetreren’ in de door hem gecontroleerde samenleving.45 De capaciteit wordt op haar beurt gedefinieerd door een aantal factoren, waaronder de omvang van de bureaucratie, de middelen waarover zij beschikt alsook het opleidingspeil en de deskundigheid van overheidsfunctionarissen. Sommige wetenschappers gebruiken de hoeveelheid belastingen die een overheid kan innen bij haar bevolking als een maatstaf voor de capaciteit, dezelfde die wordt gebruikt om de omvang te meten. De reden hiervoor is dat belastingen, met name directe zoals de inkomstenbelasting, moeilijk te innen zijn en tevens staan voor de middelen waarover de overheid beschikt. De mate waarin een organisatie haar functies kan vervullen is echter nooit alleen maar een kwestie van meetbare middelen. De bedrijfscultuur is ook van belang: de mate waarin de individuen waaruit die organisatie bestaat kunnen samenwerken, vertrouwen opbouwen, risico’s nemen, innoveren, enzovoort. Een weberiaanse bureaucratie die alleen wordt gedefinieerd door middel van formele procedures kan al dan niet de ongrijpbare kwaliteiten hebben die noodzakelijk zijn voor haar effectieve functioneren.

Een andere benadering om de bestuurskwaliteit te meten is niet te kijken naar wat de overheid is, maar naar wat zij doet. Het doel van een overheid is tenslotte niet het volgen van procedures maar het zorgen voor basisvoorzieningen zoals onderwijs, defensie, openbare veiligheid en toegang tot het rechtssysteem; een prestatiemaatstaf zoals het onderwijspeil van het openbare schoolsysteem zou informatiever zijn dan informatie over het aantal leraren, werving of scholing. Lant Pritchett, Michael Woolcock en Matt Andrews hebben betoogd dat een van de grote problemen bij overheden in ontwikkelingslanden is dat ze doen aan wat zij ‘isomorfe mimicry’ noemen, het kopiëren van de verschijningsvormen van de overheden in ontwikkelde landen, maar aan de andere kant niet in staat zijn om in dezelfde diensten te voorzien, zoals onderwijs en gezondheidszorg.46 Dit probleem zou vermeden kunnen worden door te meten wat de overheid daadwerkelijk doet.

Hoe aantrekkelijk prestatiemaatstaven ook zijn, ze kunnen misleidend zijn. Goede resultaten, zoals de kwaliteit van het openbaar onderwijs, zijn een complexe combinatie van de voorzieningen die door de overheid worden aangeboden (leraren, het curriculum, klaslokalen, enzovoort) en kenmerken van de bevolking die daar gebruik van maakt, zoals het inkomen, de sociale gewoonten en de cultuur (de waarde die thuis aan onderwijs wordt gehecht). Een klassiek onderzoek naar onderwijsresultaten in de Verenigde Staten was het Coleman-rapport uit 1966, waarvan de statistische analyse aantoonde dat kwaliteitsonderwijs veel meer afhing van de vrienden en familie van een leerling dan van de door de overheid aangeboden voorzieningen.47 Hoe dan ook, het meten van resultaten is dikwijls moeilijk voor het soort complexe diensten waarin moderne overheden voorzien. Bijvoorbeeld, hoe meet je de kwaliteit van een rechtssysteem? Het is duidelijk dat een grove prestatiemaatstaf zoals het aantal gesloten zaken of het aantal veroordelingen betekenisloos is zonder kwalitatieve metingen met betrekking tot de vraag of rechtbanken zaken rechtvaardig behandelen of gebruikmaken van marteling om aan bekentenissen te komen. Zonder zulke oordelen zullen politiestaten het altijd beter lijken te doen dan staten waar een strikte rechtsorde wordt voorgestaan.

Afgezien van procedurele en prestatieve functies is er nog een laatste aspect van de bestuurskwaliteit van belang bij het beoordelen van het functioneren van een staat: de mate van autonomie die een overheid geniet. Alle overheden dienen een politieke meester, hetzij een democratisch publiek hetzij een autoritaire leider, maar ze kunnen meer of minder autonomie krijgen in hun vermogen om hun taken uit te voeren. De meest basale vorm van autonomie heeft betrekking op het recht om over het eigen overheidspersoneel te beslissen en personeel aan te nemen op basis van professionele in plaats van politieke overwegingen. Maar autonomie is ook belangrijk voor de implementatie, omdat een zeer complex of tegenstrijdig mandaat zelden goede resultaten oplevert. Aan de andere kant kan te veel autonomie ook rampzalige gevolgen hebben, in termen van corruptie of bureaucratieën met een eigen agenda zonder enige vorm van politieke controle.

Goede procedures, capaciteit, prestaties en bureaucratische autonomie zijn dus allemaal mogelijke manieren om te definiëren waar een staat zich op de verticale as van figuur 4 bevindt. Het zou leuk zijn als de wetenschappers het eens zouden zijn over een gestandaardiseerde manier om de kwaliteit van de staat te meten, maar zo’n maatstaf is er niet. De afgelopen jaren heeft een aantal economen geprobeerd om kwantitatieve maatstaven voor de bestuurskwaliteit te bedenken, met wisselend succes. Een algemene vergelijking wordt bemoeilijkt door het feit dat de bestuurskwaliteit in elk land zeer sterk verschilt, afhankelijk van de regio, de functie en het niveau (nationaal, staats- of plaatselijk).

Ondanks deze uitdagingen zijn de Worldwide Governance Indicators (WGI), die sinds het begin van de eenentwintigste eeuw jaarlijks zijn gepubliceerd, een algemeen gebruikte transnationale maatstaf voor de prestaties van de overheid. Deze indicatoren meten zes bestuursaspecten in allerlei landen (stemrecht en verantwoording, politieke stabiliteit en ontbreken van geweld, de bestuurseffectiviteit, de kwaliteit van de regelgeving, de rechtsorde en de beheersing van corruptie). In figuur 5 zijn twee van deze aspecten uitgelicht (bestuurseffectiviteit en beheersing van corruptie), geordend naar hun scores volgens die indicatoren.

==

Figuur 5. Bestuurseffectiviteit en beheersing van corruptie in diverse landen, 2011

==

==

Bron: Wereldbank, Worldwide Governance Indicators, 2011

==

Het is moeilijk te zeggen waar de cijfers van de WGI feitelijk voor staan, omdat ze een combinatie zijn van procedurele, capaciteits- en prestatiemaatstaven, dikwijls gebaseerd op onderzoek door deskundigen. De maatstaven zijn ook geen goede weergave van de wisselende bestuurskwaliteit in ieder land; er is een groot verschil tussen het Amerikaanse korps mariniers en de plaatselijke politie op het platteland van Louisiana, net zoals de kwaliteit van het onderwijs sterk verschilt in Shanghai en een arme provincie in het Chinese binnenland. Niettemin suggereren deze indicatoren in grote lijnen de enorme verschillen in de kwaliteit van het bestuur over de hele wereld, alsook de correlatie tussen de effectiviteit van het bestuur en de mate van corruptie. Zoals uit vele studies is gebleken, is er een sterke correlatie tussen de bestuurskwaliteit en het economische ontwikkelingspeil in een land.

Wij kunnen het tweedimensionale schema van de omvang en de sterkte van de staat in figuur 4 invullen met enkele reële gegevens, door de belastinginkomsten als een percentage van het bbp te gebruiken als een maatstaf voor de omvang, en de indicator voor de effectiviteit van het bestuur van de Wereldbank als een maatstaf voor de sterkte (zie figuur 6). Ontwikkelde landen lopen sterk uiteen wat betreft de omvang van hun overheid, maar we zien dat zij zich allemaal in de bovenste helft van het schema bevinden. Dat wil zeggen dat je als rijk land een grote overheid kunt hebben, zoals Denemarken en Nederland, of een kleine, zoals Singapore of de Verenigde Staten. Maar geen enkel land kan rijk worden zonder een effectieve overheid. Er is een aantal opkomende marktlanden (China, India en Rusland) dat zich bij benadering halverwege de verticale as bevindt;48 de armere landen in de steekproef bevinden zich allemaal in de onderste helft, en de zwakste staten bevinden zich dichter bij het nulpunt.

Amerikanen mogen graag eindeloos discussiëren over de omvang van de overheid. Maar wat de transnationale gegevens suggereren, is dat voor goede resultaten de bestuurskwaliteit veel belangrijker is dan de omvang van de overheid.

==

Figuur 6. De omvang van de staat versus de sterkte van de staat

==

==

Bron: Wereldbank, World Development Indicators

* De belastingen zijn alleen voor de centrale overheid, strafheffingen buiten beschouwing gelaten.

==

Wat is de reden voor deze prestatieverschillen bij overheden over de hele wereld? Waarom leveren sommige, zoals die in Noord-Europa, op een vrij effectieve manier veel verschillende diensten, en wekken zij veel vertrouwen bij hun burgers, terwijl andere voortdurend gebukt gaan onder corruptie en inefficiëntie en daarom door het volk eerder als parasieten worden beschouwd dan als facilitators? En wat is de relatie tussen goed bestuur en de andere aspecten van ontwikkeling, de rechtsorde, verantwoording, economische groei en sociale mobilisatie?

In de volgende hoofdstukken zal ik proberen te verklaren waarom sommige landen een sterke en competente staat hebben ontwikkeld en andere niet. Ik zal vijf voorbeelden met elkaar vergelijken: Pruisen/Duitsland, Griekenland, Italië, Engeland en de Verenigde Staten. Pruisen/Duitsland aan de ene kant en Griekenland en Italië aan de andere kant zijn zo’n beetje tegenpolen binnen de huidige Europese Unie. Duitsland heeft altijd de reputatie van een sterke en effectieve bureaucratie gehad, en heeft na zijn rampzalige prestaties in de eerste helft van de twintigste eeuw gedurende de gehele periode na de Tweede Wereldoorlog een degelijk macro-economisch beleid gevoerd. Griekenland en Italië daarentegen staan bekend om een zeer cliëntelistische en corrupte overheid, en beide hebben problemen met hun publieke financiën gehad, die in 2010 tot een uitbarsting kwamen tijdens de eurocrisis. Hoe deze divergentie is ontstaan en waarom zij tot op de dag van vandaag voortduurt, zal het onderwerp van deze vergelijking zijn.