In de jaren vijftig en zestig groeit de Nederlandse economie ongekend snel. Een groot deel van de economische groei wordt in deze tijd gebruikt voor de opbouw van de verzorgingsstaat. Twee economische crises – die aan het begin van de jaren tachtig en de Kleine Depressie (2009-2014) – en de vergrijzing van de bevolking maakten vervolgens versobering van de verzorgingsstaat en verhoging van de pensioenleeftijd onvermijdelijk. Volgens het Centraal Planbureau zijn de overheidsfinanciën hierdoor ‘houdbaar’ gemaakt. Maar is dat zo?

In dit boek maakt Flip de Kam de rekening op. Ons land is nog steeds steenrijk en ondanks recente ingrepen – de verhoging van de AOW-leeftijd, bezuinigingen op de zorg, de bevriezing van de pensioenen – is het fundament van de verzorgingsstaat niet wezenlijk aangetast.

Maar dat is niet het eind van het verhaal. De economie groeit blijvend minder hard en de werkende beroepsbevolking wordt straks kleiner. De magere economische groei maakt verdergaande aanpassingen van de verzorgingsstaat op langere duur onvermijdelijk. Hoe kunnen we van Nederland weer een land van beloften maken?

Flip de Kam

Het land van beloften

Opbouw, crisis en toekomst van de verzorgingsstaat

==

Uitgeverij Atlas Contact

Amsterdam/Antwerpen

© 2015 Flip de Kam

Omslagontwerp Herman Houbrechts

Foto Frans Nypels: United Photos De Boer, Haarlem

E-book: Perfect Service, Schoonhoven

Grafieken: Kartomedia, Soest

==

ISBN 978 90 450 3064 7

NUR 740

==

Dit e-book werd gemaakt op basis van de eerste druk, 2015, ISBN 978 90 450 3063 0.

==

www.atlascontact.nl

==

Frans Nypels (1937-2011)

Woord vooraf

In de eerste helft van de jaren zeventig werk ik in Den Haag voor de Tweede Kamerfractie van de PvdA. Het is uit met Pauline. Door de week hang ik na het werk vaak tot in de kleine uurtjes in Perscentrum Nieuwspoort. Ministers, Kamerleden, journalisten, lobbyisten en aanhang treffen elkaar aan de bar en in het rokerige zaaltje. Openhartige gesprekken, roddel, op hoge toon gevoerde discussies. Daarvan komt niets naar buiten: dat is de erecode van Nieuwspoort. Het moet ergens halverwege 1974 zijn dat ik er aan de leestafel in gesprek raak met Frans Nypels en Kees Tamboer. Het duo is door de Haagse Post tijdelijk aan het Binnenhof gestationeerd om de lezers van dit weekblad op de hoogte te houden van verwikkelingen in de landspolitiek.

De heren spreken mij die avond aan op het inkomensbeleid van het kabinet-Den Uyl (1973-1977). De meest radicale vakbonden eisen op dat moment loonsverhogingen in centen, in plaats van in procenten. Nypels en Tamboer vinden dat een prima idee. Krijgt iedereen 5 procent loonsverhoging, dan gaat de manager met zijn salaris van een ton er 5 000 gulden op vooruit, terwijl de ‘modale man’ (met een loon van 20 000 gulden) genoegen moet nemen met slechts 1 000 gulden extra. Zo groeien de inkomens in guldens steeds verder uit elkaar. Dat is toch hoogst oneerlijk?

Ik ga daar vol vuur tegen in. Bij een scenario met evenveel guldens, in plaats van evenveel procenten, worden de inkomensverschillen in verhouding steeds kleiner. Al na het eerste jaar is de beloningsverhouding tussen de manager en Jan Modaal niet langer 5 : 1 (105 000 : 21 000 gulden), maar nog slechts 4,8 : 1 (101 000 : 21 000 gulden). Na twintig jaar van hetzelfde laken een pak is die verhouding teruggelopen tot 3 : 1 (120 000 : 40 000). Op den duur wordt de inkomensverdeling bij dit beleid zo plat als een dubbeltje. Zo’n forse nivellering – houd ik stug vol – is schadelijk voor de economie. Daar komt bij dat de manager van zijn bruto salarisverhoging netto minder overhoudt dan de modale man, doordat hij onder een hoger belastingtarief valt. Het klikt tussen ons, maar ondanks de overvloedige bierconsumptie weten wij elkaar die avond op dit punt niet te vinden.

Wel troggelt Frans mij de toezegging af dat ik voor de hp iets zal schrijven over het aandeel van de Nederlandse staat in de winsten die Shell en Esso maken bij de aardgaswinning uit het reusachtige Slochterenveld. Na de eerste oliecrisis (1973-1974) is de prijs van ruwe aardolie omhoog gespoten. De gasprijs volgt met vertraging. Op dat moment is onbekend welk deel van de extra gaswinsten in de schatkist vloeit en hoeveel voor beide multinationals aan de strijkstok blijft hangen. In het enkele weken later gepubliceerde stukje reken ik de hp-lezers voor om welke miljardenbedragen het vermoedelijk gaat.

Deze episode is Frans Nypels ten voeten uit: gretig op jacht naar onthullingen. Dat was al zo in zijn tijd bij De Tijd/De Maasbode, voor welke krant hij vijf keer de Tour de France (1964-1968) versloeg, plus talrijke wielerklassiekers. Hij liep voorop in het schrijven over dopinggebruik in het peloton.

Verder had Frans een scherp oog voor ruwe diamanten die wellicht tot goede journalisten konden worden geslepen. Dat slijpen gebeurde zo nodig hardhandig. In januari 1975 schrijven wij samen ons eerste grote verhaal voor de hp, over de miljardenmazen in het belastingstelsel. Wij beschrijven onder andere dat Nederland een belastingparadijs voor multinationals is, een onderwerp dat pas de laatste jaren eindelijk de aandacht krijgt die het al decennia verdient. Terwijl ik geestdriftig de eerste bladzijden van ons belastingverhaal vol tik, valt Frans voor zijn doen ongebruikelijk stil.

Tegen het middernachtelijk uur scheurt hij alle betypte kopijvellen doormidden. Hij vindt het bagger. We gaan helemaal opnieuw beginnen. Zijn vraag: Hoe zou je aan je moeder uitleggen wat er niet deugt aan ons fiscale stelsel? Ook ‘Mien met de bloemetjesjurk’ hoort tot onze doelgroep, dat mag ik nooit vergeten. Die boodschap heb ik in de jaren daarna nog vaak te horen gekregen, als ik bij de lezers van onze gezamenlijke artikelen en boeken weer eens te veel bekend veronderstelde.

Die nacht stelt Frans een ultimatum. We gaan pas naar bed wanneer de intro van het belastingverhaal goed op papier staat. Trek ik dat niet, dan neemt hij halsoverkop de laatste trein naar Haarlem. Wanneer de volgende ochtend gloort, toont Frans zich niet ontevreden. Het is het begin van mijn leertijd in de journalistiek.

==

In de jaren daarna volgt een groot aantal artikelen voor de Haagse Post. In de aanloop naar de Kamerverkiezingen op 25 mei 1977 voelen wij samen met Kees Tamboer de lijsttrekkers van de PvdA (Joop den Uyl), het CDA (Dries van Agt), de VVD (Hans Wiegel) en de CPN (Marcus Bakker) aan de tand over het verkiezingsprogramma van hun partij. Zij worden gesecondeerd door hun financiële en sociaaleconomische deskundigen. Ons trio denkt overtuigend aan te tonen dat deze vier partijen beloften aan de kiezers doen, die zij nooit en te nimmer waar kunnen maken. Dekking voor nieuwe uitgaven ontbreekt, de koopkracht in de nieuwe kabinetsperiode wordt te rooskleurig voorgesteld. In 1981 herhalen Frans – dan net hoofdredacteur van het Haarlems Dagblad – en ik deze exercitie.

In 1986 zijn onze journalistieke inspanningen op dit vlak definitief achterhaald, doordat het Centraal Planbureau voor het eerst de hardheid van de verkiezingsbeloften van PvdA, CDA en VVD toetst, op een veel betere manier dan wij dat ooit hadden gekund. Bij elke latere verkiezing voor de Tweede Kamer heeft het CPB zijn toetsing van de partijprogramma’s verder verfijnd, komen daarbij meer aspecten aan bod en doen meer politieke partijen mee. Bij de laatste Kamerverkiezingen, in 2012, lagen tien politieke partijen op eigen verzoek op de pijnbank van het Planbureau, dat becijfert of de programma’s financieel deugen, wat de economische gevolgen van die programma’s zijn, en of partijen de koopkrachtontwikkeling niet te gunstig voorstellen.

In de periode 1981-1996 maken Frans en ik jaarlijks een analyse van de economie en de rijksbegroting, die op Prinsjesdag niet alleen in het Haarlems Dagblad verschijnt, maar ook wordt overgenomen in de meeste andere bladen die zijn aangesloten bij de Gemeenschappelijke Pers Dienst. Het schrijven van die stukken was een onvergetelijk plezier.

Afgezien van de artikelen voor de hp en het hd schreven we samen zeven boeken. Rode draad hierin zijn de bedreigingen voor de verzorgingsstaat door economische tegenwind en de vergrijzing van de bevolking. In 2015 zijn deze onderwerpen onverminderd actueel. Het tweede kabinet-Rutte zet op dit moment immers alle zeilen bij om de overheidsfinanciën houdbaar te maken en tegelijk de kern van de verzorgingsstaat overeind te houden. Over de kabinetsplannen zou Frans – wanneer hij nog leefde – uitgesproken meningen hebben geventileerd.

Aan samen schrijven komen we na het midden van de jaren nul door zijn ziekte niet langer toe. Mijn beste vriend overleed op 10 september 2011. Ik denk nog vaak aan hem. Dit boek is voor Frans.

Verantwoording

Met financiële steun van de Stichting Instituut Gak verscheen in juli 2014 Onzekere zekerheden. Dat boek over de toekomst van sociale uitkeringen en zorg kwam uit als deel 6 in de reeks monografieën van de Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën. Deze in zeer nauwe samenwerking met Jan Donders geschreven monografie is vooral bedoeld voor vakgenoten. Dit nieuwe boek is een bewerking en actualisering van Onzekere zekerheden, die mikt op een breder publiek.

Na de bevrijding groeit de Nederlandse economie zo sterk dat politici namens ons allemaal een verzorgingsstaat kunnen neerzetten die lijkt te staan als een huis. Door twee economische crises – eerst in de jaren tachtig en recent de Kleine Depressie – weten we inmiddels beter. Dit boek maakt de rekening op. Ons land is nog steeds steenrijk. Ondanks alle versoberingen – zoals de verhoging van de AOW-leeftijd, bezuinigingen op de zorguitgaven en bevriezing of zelfs verlaging van de pensioenen – staat het bouwwerk van onze verzorgingsstaat in de kern nog steeds recht overeind. Dat is niet het eind van het verhaal. De economische groei blijft in de toekomst achter bij wat we gewend waren. Vroeger of later zijn verdere aanpassingen van de verzorgingsstaat hoogstwaarschijnlijk onvermijdelijk. Dit boek belicht maatregelen om van Nederland een land van houdbare beloften te maken.

==

De tekst wordt niet opgehouden door literatuurverwijzingen. De eindnoten verwijzen naar gebruikte bronnen.

Wettelijke regelingen, uitkeringsbedragen en belastingtarieven zijn zoals op 1 januari 2015 van kracht, tenzij anders aangegeven. Cijfers over uitgaven en ontvangsten van de overheid zijn ontleend aan de rijksbegroting voor 2015, tenzij anders aangegeven. De verwachtingen voor de Nederlandse economie zijn conform die in het Centraal Economisch Plan 2015 en de Juniraming 2015 van het Centraal Planbureau.

In 2014 heeft het Centraal Bureau voor de Statistiek de nationale boekhouding van Nederland herzien. Dat is gebeurd met terugwerkende kracht. Cijfers uit eerdere jaren zijn bijgesteld. Waar van toepassing, is onder tabellen en grafieken vermeld of cijfers van voor of van na de herziening van de Nationale rekeningen zijn gebruikt. Door afrondingen wijkt het totaalcijfer in tabellen soms iets af van de som van de samengetelde bedragen.

==

Drie vrienden – Jan Donders, Robert van der Have en Kees Tamboer – waren bereid het hele manuscript te lezen en van commentaar te voorzien. Met hun opmerkingen heb ik gretig mijn voordeel gedaan.

Mevrouw Willemijn Faber en collega’s van de sociale dienst gemeente Leiden zorgden voor enkele van de in hoofdstuk 2 gebruikte gegevens. De salarisstrook in dit hoofdstuk (tabel 2-1) is gemaakt door mevrouw Marianne Keurhorst-Dekkers (CNV Vakmensen). Drs. Miriam Gielen (Centraal Planbureau) leverde de cijfers ter illustratie van de armoedeval (tabel 7-2). Ik ben blij met hun hulp. Marianne van Kuiken (secretariaat Economie en Bedrijfskunde, Rijksuniversiteit Groningen) hielp met het beschikbaar krijgen van bronmateriaal en de organisatie van het manuscript. Ik dank haar voor alle assistentie.

Ten slotte gaat mijn dank uit naar Sjoerd de Jong voor talrijke soms subtiele verbeteringen van de tekst, en naar mijn uitgever Bertram Mourits voor zijn aanmoediging en geduld.

==

Groningen, 1 juli 2015

Flip de Kam

1
Een steenrijk en verdeeld land

Het spookt in Europa. De economie van de eurozone is niet groter dan aan de vooravond van de crisis, zeven jaar geleden. Op dit moment zitten meer dan 23 miljoen Europeanen zonder werk. In bijna alle lidstaten van de Europese Unie neemt de armoede toe. Tegelijkertijd wordt het oude continent overspoeld door een uitdijende stroom vluchtelingen1 en economische gelukzoekers.2 De politieke instabiliteit neemt toe. Kiezers deserteren massaal uit gevestigde partijen en zoeken hun heil aan de rafelranden van het politieke midden. Partijen die daar opereren koesteren radicale ideeën – tegen Europa, tegen het toelaten van asielzoekers, tegen volgens veel deskundigen onvermijdelijke aanpassingen van de verzorgingsstaat.

Het spookt, ook in Nederland. Pas in de loop van 2015 is de nationale productie terug op het niveau van voor de crisis. Ondertussen is de werkloosheid bijna verdubbeld. Vooral uitkeringsontvangers en gepensioneerden zagen hun koopkracht de afgelopen jaren dalen. Terwijl de verzorgingsstaat ingrijpend wordt verbouwd, regeert in Den Haag de totale versplintering. De Tweede Kamer (150 zetels) telt nu zestien partijen, de Eerste Kamer (75 zetels) telt er twaalf.

Na zeven magere jaren krabbelt onze economie momenteel uit het dal. Het economische draagvlak voor de verzorgingsstaat brokkelt niet langer af. Met het oog op de toekomst is dat een schrale troost, want de overheidsuitgaven voor de AOW en de gezondheidszorg blijven oplopen door de vergrijzing van de bevolking. Alleen bij een hoger groeitempo van de economie brengen de belastingen voldoende op om de verzorgingsstaat betaalbaar te houden, terwijl werkenden en uitkeringsontvangers tegelijkertijd elk jaar hun koopkracht zien verbeteren. Dat de economie hiervoor op langere termijn voldoende groeit is allesbehalve gegarandeerd.

De Grote Depressie

De geschiedenis leert dat de economie van een land van tijd tot tijd in een zware crisis verzeilt. De productie keldert, de werkloosheid stijgt met sprongen, de overheidsfinanciën slaan uit het lood. Soms gaat de economie van een aantal landen tegelijkertijd hard onderuit. Zoals ten tijde van de Grote Depressie, zonder twijfel de ernstigste economische crisis van de afgelopen honderd jaar. In de periode 1929-1933 daalt de productie in Duitsland met 15 procent, die in de Verenigde Staten zelfs met bijna 30 procent. Aan beide zijden van de Atlantische Oceaan heerst massawerkloosheid.

In reactie hierop belooft president Franklin Delano Roosevelt (1882-1945) zijn landgenoten een New Deal. De overheid gaat zich sterk maken om de gevolgen van de crisis te verzachten. Niet alleen in de Verenigde Staten, bijna overal kiezen regeringen voor krachtiger overheidsingrijpen in de economie. De werkloosheid in Duitsland verdwijnt rap, doordat Adolf Hitler (1889-1945) het land en zijn economie mobiliseert voor de komende oorlogsinspanning.

Zo’n intensieve overheidsbemoeienis met de economie is een breuk met het verleden, want tot dat moment meenden politici en hun adviseurs dat werkloosheidsbestrijding geen zaak van de overheid was. De werkloosheid zou vanzelf weer verdwijnen. Daartoe hoefden slechts de lonen te dalen. Werd arbeid goedkoper, dan zouden ondernemers alle werkzoekenden in dienst nemen. Zo lost de arbeidsmarkt het probleem zelf op, aldus de ‘klassieke’ economische theorie.

Vraageconomie

Terwijl de Grote Depressie woedt, publiceert de Engelse econoom John Maynard Keynes in 1936 een boek dat de economische wetenschap op zijn kop zal zetten. In The general theory of employment, interest, and money betoogt de auteur dat massawerkloosheid ontstaat door ‘onderbesteding’. De vraag naar goederen en diensten is langdurig kleiner dan de hoeveelheid die met de aanwezige productiecapaciteit kan worden gemaakt. Veel machines staan stil, doordat het orderboek van de fabrikanten leeg blijft. De vraag naar goederen en diensten komt vooral van de consumenten. Gaan de lonen omlaag, dan hebben consumenten minder te besteden. Na een loonsverlaging – de door klassieke economen aanbevolen remedie – zakt de vraag naar goederen en diensten nóg verder in. Zo verergert de crisis slechts.

Om de economie weer op gang te krijgen dient de overheid volgens Keynes de vraag actief te stimuleren. Daartoe kan de overheid haar eigen bestedingen opvoeren, bijvoorbeeld door nieuwe wegen aan te leggen. Plaatst ze meer bestellingen bij wegenbouwers en andere bedrijven, dan groeit hun afzet. Om de economie aan te zwengelen kan de overheid ook de belastingen verlagen. Dankzij een belastingverlaging zien consumenten hun koopkracht toenemen. Gaan zij meer uitgeven, dan stijgt de vraag eveneens. Door de aantrekkende bestedingen van overheid én consumenten klimt de economie eerder uit het dal.

Het duurt een poos voordat deze inzichten gemeengoed zijn, maar in de jaren vijftig en zestig zijn bijna alle economen om. De beleidsmakers volgen. Vrijwel zonder uitzondering stappen industrielanden in de naoorlogse periode over op een activistisch begrotingsbeleid om daarmee inzinkingen van hun economie te bestrijden. Dreigt het groeitempo te verflauwen, dan probeert de overheid de economie te stimuleren door haar uitgaven te verhogen en de belastingen te verlagen. Dat het tekort op de begroting door dit ‘keynesiaanse’ beleid tijdelijk toeneemt, is niet erg. Want – als het tenminste consequent wordt toegepast – door keynesiaans beleid ontstaat in andere jaren tijdelijk een overschot op de begroting.

Een economie kan namelijk ook oververhit raken. In dat geval is de vraag naar goederen en diensten groter dan de economie bij de bestaande productiecapaciteit blijvend kan voortbrengen. De arbeidsmarkt is krap. Werkgevers komen mensen tekort en bieden tegen elkaar op bij het werven van personeel. De lonen stijgen scherp. De prijzen volgen, doordat ondernemingen de gestegen arbeidskosten aan hun afnemers doorberekenen. Om de oplopende inflatie in toom te houden dient de overheid in een tijd van ‘overbesteding’ op de rem te trappen door de belastingtarieven tijdelijk te verhogen en haar eigen bestedingen te beperken. Hierdoor ontstaat een overschot op de begroting. Doordat de overheid de uitbundige vraag afknijpt, koelt de overspannen arbeidsmarkt af en wordt voorkomen dat de inflatie sterk oploopt.

Theorie en praktijk

Tot zover de theorie. In de praktijk blijkt het allesbehalve simpel te zijn om voortdurend de stand van de economische bedrijvigheid te peilen. Economen die zich hiermee bezighouden, slaan de plank gemakkelijk mis. Ook wanneer zij het bij het rechte eind hebben, duurt het doorgaans een tijd voordat maatregelen om de economie bij te sturen effect krijgen. Hierdoor gaat de overheid wellicht stimuleren op een moment dat de economie al op eigen kracht herstelt. Politici hebben er bovendien een handje van om de inzichten van Keynes selectief toe te passen. Ontwaren zij tekenen van onderbesteding, dan zijn zij er als de kippen bij om de overheidsuitgaven te verhogen of de belastingen te verlagen. Zo maak je je geliefd bij de kiezers. Omgekeerd tonen politici zich niet happig om dreigende overbesteding te beteugelen. Bestedingsbeperking – door bezuinigingen op de overheidsuitgaven en een tijdelijke belastingverhoging – kost immers stemmen.

En dan nog iets. Werkloosheid ontstaat niet alleen doordat de vraag naar goederen en diensten langdurig tekortschiet. Ook door structurele oorzaken vindt een deel van de werkzoekenden geen emplooi. Hun opleiding en capaciteiten sluiten onvoldoende aan bij wat de werkgevers vragen. Deze groep werklozen komt niet aan de slag, ook wanneer de overheid een stimulerend begrotingsbeleid voert.

Aanbodeconomie

Ondanks dit alles lijkt keynesiaanse finetuning van de economie aanvankelijk een daverend succes. Dat verandert in de jaren zeventig. Dan doet zich een nieuw verschijnsel voor: ‘stagflatie’. De productiegroei stagneert, de inflatie giert omhoog en de werkloosheid loopt op. Steeds meer economen betwijfelen of de overheid de economie door de vraag te stimuleren wel op het rechte pad kan houden. Deze economen zoeken de oorzaken van de stagflatie niet aan de vraagkant, maar veeleer aan de aanbodkant van de economie. Het aanbod van arbeid en van geld voor nieuwe investeringen kan opdrogen wanneer hoge belastingtarieven mensen ontmoedigen om hard te werken en te sparen. Logge staatsbedrijven produceren vaak weinig efficiënt. Een overmaat aan door de overheid gestelde regels dooft de ondernemingslust. De door ‘aanbodeconomen’ aanbevolen oplossingen verrassen niet. De belastingdruk en dus de overheidsuitgaven moeten omlaag. Staatsbedrijven dienen te worden geprivatiseerd. ‘Deregulering’ is nodig om het bedrijfsleven lucht te geven. De marktkrachten zullen vervolgens voor de gewenste aanpassingen in de economie zorgen en de stagflatie verdrijven.

Vanaf de jaren tachtig vinden de aanbevelingen van de aanbodeconomen bij beleidsmakers gehoor. Het toptarief van de inkomstenbelasting en het tarief van de winstbelasting gaan omlaag. Zodoende proberen landen elkaar de loef af te steken bij het aantrekken van investeringen en rijke vermogensbezitters.3 Multinationale ondernemingen zetten ingewikkelde belastingbesparende constructies op om maximaal te kunnen profiteren van de toenemende ‘belastingconcurrentie’ tussen landen. Over een termijn van enkele tientallen jaren bezien, blijft de door aanbodeconomen voorspelde extra economische groei evenwel uit. In economisch hoogontwikkelde landen lopen de investeringen juist trendmatig terug.

Met aanbevelingen van de aanbodeconomen voor verzelfstandiging en privatisering van staatsbedrijven zijn gemengde ervaringen opgedaan. De kwaliteit van de postbezorging is gedaald – minder brievenbussen, geen bestelling meer op maandag. De afsplitsing van het spooronderhoud naar Prorail bezorgt klanten van de Nederlandse Spoorwegen regelmatig hoofdpijn. Daar staat tegenover dat de privatisering van busbedrijven en regionale spoorlijnen een succes is geworden.

Terugblikkend kan worden vastgesteld dat veel aanbevelingen uit de koker van aanbodeconomen waren geïnspireerd door ongefundeerde, vooral ideologisch geïnspireerde kritiek op de toegenomen rol van de overheid in de economie. In het bijzonder de door deze academische stroming aanbevolen deregulering heeft immense schade aangericht. Met de vrijmaking van het internationale kapitaalverkeer, de deregulering van het bankwezen en onvoldoende scherp toezicht op financiële instellingen is in de jaren tachtig en negentig het zaad gestrooid voor de Grote Financiële Crisis van 2007-2009.

De Kleine Depressie

Die crisis in de financiële wereld heeft grote gevolgen voor de reële economie: in 2009 zakt de productie wereldwijd in. Miljoenen verliezen hun baan. Hier en elders raken de overheidsfinanciën ontwricht, niet alleen doordat de uitkeringen aan werklozen veel meer geld vergen, maar bovenal doordat de belastinginkomsten zwaar tegenvallen. Overheden moeten bovendien vele tientallen miljarden lenen om noodlijdende grootbanken overeind te houden. Die zijn too big to fail. Valt een grootbank om, dan sleept die tal van andere financiële instellingen in zijn val mee, dan stokt het betalingsverkeer en droogt de kredietverlening aan ondernemingen en gezinnen op.

De kredietcrisis maakt eens en voor altijd duidelijk dat strikte regulering van en deugdelijk toezicht op het bankwezen en financiële markten onmisbaar zijn om ernstige ontsporingen tegen te gaan. Theorieën dat financiële markten ook zonder overheidsbemoeienis (perfect) werken, kunnen gevoegelijk in de prullenbak.

Zonder overdrijving kan de grootste economische crisis van na de Tweede Wereldoorlog worden bestempeld tot een Kleine Depressie. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk vinden tamelijk snel weer de weg omhoog. Beide landen geven eerherstel aan Keynes. President Barack Obama is, net als zijn verre voorganger Roosevelt, Democraat. Maar ook de Conservatieve premier David Cameron kiest voor sterk stimulerend begrotingsbeleid. Dat Keynes in Washington en Londen regeert, blijkt uit de vooral in 2009 en 2010 extreem hoge begrotingstekorten (tabel 1-1).

==

Tabel 1-1 Tekort op de overheidsbegroting (procenten van de economie)4

==

==

Het duurt aanzienlijk langer voordat ook de landen in de eurozone uit het dal kruipen. Dat het herstel hier zoveel langer heeft geduurd, heeft ten minste drie oorzaken: Europese begrotingsregels, de schuldencrisis van enkele eurolanden en het versnipperde toezicht op de banken.

==

Strenge begrotingsregels

In Brussel afgesproken begrotingsregels verhinderen dat eurolanden tijdens een depressie een voldoende stimulerend begrotingsbeleid kunnen voeren. Het tekort op de overheidsbegroting mag in beginsel niet groter zijn dan 3 procent van de economie. Bij een hoger tekort dient een euroland direct maatregelen te treffen: het moet bezuinigen of de belastingen opschroeven, ook al zit de economie in de put. Zo’n aanpak staat haaks op de aanbevelingen van Keynes. Alle eurolanden hebben vanaf 2010 anti-keynesiaans beleid gevoerd! Hun maatregelen om de tekorten terug te dringen leiden tot vraaguitval en hebben de crisis verdiept.

==

De schuldencrisis

Een tweede oorzaak dat het herstel in de eurozone lang op zich liet wachten lag bij de schuldencrisis. In de loop van 2010 verliezen beleggers het vertrouwen in de overheidsfinanciën van de ‘olijflanden’. Het begint met Griekenland, dat zijn nationale boekhouding heeft vervalst, waardoor tekort en schuld van de overheid te rooskleurig zijn voorgesteld. Partijen op de financiële markten betwijfelen of ook Portugal, Spanje en Italië wel in staat zijn hun overheidsschuld ooit volledig af te lossen. Angst dat beleggers hun uitgeleende geld nooit zullen terugzien verklaart dat de rente op de overheidsschuld van de olijflanden sterk stijgt. Het forse verschil met de rente in Duitsland en Nederland is de ‘risicopremie’, die de zuidelijke Europese landen moeten voldoen, willen zij toegang tot de internationale kapitaalmarkt houden om daar hun begrotingstekorten via leningen af te dekken.

Sommige van deze landen hadden nooit tot de ‘muntunie’ van de eurolanden mogen worden toegelaten. Daarvoor liggen de kosten per eenheid product in het zuiden van Europa te hoog. Voordat de euro werd ingevoerd, compenseerden de olijflanden (en Frankrijk!) hun kostennadeel door van tijd tot tijd hun nationale munt goedkoper te maken. Dankzij deze ‘devaluaties’ konden zij hun uitvoer naar elders min of meer op peil houden. Voor afnemers in andere landen werd de lire of de franc immers steeds goedkoper. Hebben landen dezelfde munt, dan is de uitweg van devaluaties niet langer begaanbaar. Bij de invoering van de euro was de verwachting dat financiële markten eurolanden met riskante overheidsfinanciën een hogere rente zouden vragen vanwege het grotere risico dat de schuld niet zou worden afgelost. Deze disciplinerende werking van de financiële markten bleek een hersenschim. Griekenland hoefde bijvoorbeeld lange tijd nauwelijks meer rente te betalen dan Duitsland. De markt beschouwde het als onwaarschijnlijk dat een euroland zijn schulden niet zou terugbetalen.

Door de groeiende onrust op de financiële markten liep het voortbestaan van het eurogebied groot gevaar. Daarom besloten de eurolanden en het Internationaal Monetair Fonds Griekenland en enkele andere probleemlanden te helpen met noodpakketten van uiteindelijk honderden miljarden euro’s. De grondoorzaak van de schuldencrisis is – zoals gezegd – dat sommige landen in het verleden niet rijp waren om tot de eurozone toe te treden. Daarvoor zijn hun economische prestaties te zwak. De invoering van de euro in zo veel mogelijk landen was echter een politiek project, waarvoor iedereen in de deelnemende landen later een bijzonder hoge prijs heeft betaald.

In de VS worden financieel en economisch zwakke Staten via de federale begroting op de been gehouden door omvangrijke (verborgen) bijdragen van de rijke Staten. Amerikanen zijn bereid voor elkaar te betalen. Het is vergelijkbaar met de situatie binnen Nederland. Eén provincie – het ‘wingewest’ Groningen – subsidieert via de aardgaswinst voor de nationale schatkist alle overige provincies. Tot nu toe hebben de Groningers dit geaccepteerd. In Europa bestaat geen vergelijkbaar verdeelmechanisme. Daarvoor is de begroting van de Europese Unie veel te klein. Bovendien zijn de kiezers in donorlanden met een sterke economie niet te porren voor omvangrijke overdrachten aan de achterblijvers. Zij wijzen blijvende financiële steun aan met name Griekenland af. Zolang de inwoners van de eurolanden zich niet in de eerste plaats Europeanen voelen, valt hardnekkig en massaal verzet tegen structurele financiële hulp voor olijflanden te verwachten. De schuldencrisis en aanhoudende onzekerheid over het voortbestaan van de eurozone hebben het vertrouwen in de Europese economie ondermijnd en het herstel vertraagd.

==

Versnipperd toezicht op de banken

Grootbanken zijn in bijna de hele wereld actief. Zij staan bij het uitbreken van de crisis onder toezicht van nationale instanties. In de Verenigde Staten dwingt de federale overheid de banken hun eigen vermogen – dat is de buffer voor het opvangen van tegenvallers – ijlings te versterken. In het eurogebied ontbreekt op dat moment een vergelijkbare instantie. Dat is een probleem, want alle eurolanden zijn geneigd om het hun ‘nationale kampioenen’ niet al te lastig te maken. Eerst in 2014 krijgt de Europese Centrale Bank de bevoegdheid om overal in de eurozone in te grijpen wanneer een ‘systeemrelevante’ bank over te weinig buffers beschikt. Door het tot dan toe versnipperde toezicht en de achterblijvende opbouw van extra eigen vermogen bestonden twijfels over het weerstandsvermogen van Europese banken. Die onzekerheid heeft het economisch herstel in de eurolanden eveneens vertraagd.

Een nieuw probleem is de opkomst van ‘schaduwbanken’, zowel in de VS als in Europa. Nu de banken onder verscherpt toezicht staan en over meer eigen vermogen moeten beschikken, worden risicovolle activiteiten – zoals de financiering van bedrijfsovernames – in toenemende mate ontplooid door niet-banken, zoals hedgefondsen. Deze schaduwbankiers hoeven aan veel minder strenge eisen van de toezichthouders te voldoen. Het risico op een nieuwe wereldwijde financiële crisis is daarmee allerminst bezworen.

Ontluikend herstel

In de loop van 2014 en 2015 krabbelt de eurozone eindelijk op. Ook in Nederland springen steeds meer seinen op groen. De economie groeit weer, de koopkracht van steeds meer huishoudens neemt toe en de huizenprijzen zitten in de lift. Alle door de crisis aangerichte schade is evenwel nog lang niet hersteld. Ga maar na.

Eerst halverwege 2015 is de binnenlandse productie weer even groot als in 2008. Het duurt naar verwachting nog twee jaar langer voordat de koopkrachtverliezen uit de afgelopen jaren in doorsnee zijn goedgemaakt. Toch zijn grote groepen achteropgeraakt, hoogstwaarschijnlijk blijvend. Neem gepensioneerden. De meesten van hen gingen er sinds het uitbreken van de crisis 10 procent of meer in koopkracht op achteruit.5 Terwijl het leven steeds duurder werd, gaf hun pensioenfonds niet thuis. Voor herstel van de door senioren opgelopen koopkrachtschade hebben pensioenfondsen – volgens de van kracht zijnde regels – ook in 2015 en 2016 geen geld.

Het voorzichtig ingezette herstel van de woningmarkt kan niet verbloemen dat de huizenprijzen nog altijd bijna 20 procent lager liggen dan aan de vooravond van de crisis. Dat is goed nieuws voor starters. Tegelijk staan driekwart miljoen huishoudens ‘onder water’. Hun hypotheekschuld is hoger dan de verkoopwaarde van hun huis. De hoogste prijs van de Kleine Depressie betalen mensen zonder werk. Sinds 2008 is de werkloosheid bijna verdubbeld tot meer dan 600 000 personen.

De crisis heeft ook de schatkist, eens te meer, in de problemen gebracht. Twee kabinetten onder aanvoering van Mark Rutte treffen ingrijpende maatregelen om de door de crisis geschonden overheidsfinanciën weer op orde te brengen. Bijna iedereen wordt hard geraakt door deze reddingsoperaties, die gepaard gaan met forse lastenverzwaringen en omvangrijke bezuinigingen op de overheidsuitgaven.

In juni 2015 bevestigen herziene ramingen van het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank dat het economisch herstel doorzet (tabel 1-2). Voor zowel 2015 als 2016 wordt nu een economische groei van 2 procent verwacht. De werkloosheid daalt, het tekort op de overheidsbegroting verbetert aanzienlijk. Doordat de kosten van levensonderhoud toenemen, veel cao-lonen amper stijgen en de meeste pensioenen bevroren blijven, zijn de vooruitzichten voor de koopkracht evenwel uitgesproken mager.

==

Tabel 1-2 Kerngegevens van de Nederlandse economie6

==

==

Terugkeer naar een economische groei van gemiddeld boven de 4 procent per jaar, zoals in de periode 1948-1973, zit er niet in. Uitbundige groei maakte destijds de opbouw van de verzorgingsstaat mogelijk. Na de jaren zeventig verloor de Nederlandse economie geleidelijk vaart. Sindsdien staat de verzorgingsstaat permanent onder druk. Dit boek verkent de vooruitzichten voor economische groei en verzorgingsstaat tot diep in deze eeuw. Onze verkenningstocht begint met een momentopname van de staat van het land.

Een rijk land

Ook na zeven magere jaren is Nederland nog altijd steenrijk. Bijna nergens in de wereld zijn mensen zo productief als hier. Nadat zij belasting over hun inkomen hebben afgedragen, houden de 7,4 miljoen huishoudens in ons land gemiddeld 33 800 euro over om vrij te besteden.7 Achter zo’n gemiddelde kunnen grote verschillen schuilgaan. Een land met honderd miljardairs en een paar miljoen paupers scoort gemiddeld prima. De inkomens zijn er echter extreem ongelijk verdeeld. Het goede nieuws luidt dat de inkomensverschillen hier kleiner zijn dan in de meeste andere landen. Het minder gunstige nieuws is dat desondanks 1,2 miljoen mensen in armoede leven. Hun inkomen is lager dan wat nodig is om in de eerste levensbehoeften te voorzien en om daarnaast sociaal een beetje mee te doen. Schrale troost: in vrijwel alle andere landen in de Europese Unie heerst (nog) méér armoede.

De rijkdom van Nederland blijkt verder uit het feit dat huishoudens samen beschikken over een netto vermogen van 1 060 miljard euro. Het netto vermogen van elk huishouden wordt berekend door eerst de waarde van de bezittingen bij elkaar op te tellen – het eigen huis, geld op de bank, aandelen. Van dat totaal worden de schulden afgetrokken. Het gaat hoofdzakelijk om hypotheekschuld. Bij de berekening van de netto vermogens is het tegoed dat werknemers bij pensioenfondsen hebben opgebouwd buiten beschouwing gelaten. De pensioenfondsen beheren voor hun deelnemers in totaal 1 200 miljard euro. Tel je de waarde van opgebouwde pensioenaanspraken wél mee, dan beschikt elk huishouden in Nederland gemiddeld over nagenoeg drie ton vermogen.

Opnieuw een mogelijk misleidend gemiddelde. De vermogens zijn aanzienlijk ongelijker verdeeld dan de inkomens. Volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Quote 500 is 10 procent van al het particuliere vermogen (zonder de pensioenaanspraken) in handen van de vijfhonderd rijkste Nederlanders. Daarentegen hebben 4,5 miljoen gezinnen geen vermogen van betekenis, of zelfs een negatief vermogen. Het gaat om huurders die dreigen te bezwijken onder problematische schulden, plus driekwart miljoen huishoudens waarvan de hypotheekschuld hoger is dan de verkoopwaarde van hun eigen huis.

De verzorgingsstaat

Ingrijpen van de overheid vijlt de scherpste randen van de inkomens- en vermogensongelijkheid af. Zonder sociale uitkeringen – zoals bijstand, de WW en de AOW – zou de armoede in ons land schrikbarend groot zijn. Via de erfbelasting roomt de overheid iets van de grotere particuliere vermogens af. Bovendien hebben niet alleen rijke, maar ook arme huishoudens volop profijt van publieke voorzieningen, zoals dijken, parken en de brandweer. Onderwijs en gezondheidszorg zijn ook voor mensen met een smalle beurs toegankelijk, want de van gebruikers gevraagde eigen betalingen stellen weinig of niets voor. Niet zo verwonderlijk dus dat er volgens een breed opgezet onderzoek van de Verenigde Naties in de hele wereld slechts enkele landen zijn waar de inwoners het nog beter hebben dan in ons land.

We leven in een ‘verzorgingsstaat’. In zo’n land probeert de overheid iedereen een redelijk bestaan te garanderen, terwijl de productie van goederen en diensten grotendeels in handen van private ondernemingen is.

Een verdeeld land

Nederland is niet alleen een rijk land, het is ook een verdeeld land. In 2014 doet het Sociaal en Cultureel Planbureau onderzoek naar de verschillen. Wat hierna volgt, is aan dat rapport Verschil in Nederland ontleend. In opdracht van het SCP is in een steekproef uit de bevolking aan mensen gevraagd over hoeveel ‘kapitaal’ zij beschikken. De onderzoekers onderscheiden vier soorten kapitaal:

– persoonskapitaal: gezondheid, zelfvertrouwen en uiterlijk (hoe mooi mensen zichzelf vinden),

– economisch kapitaal: de genoten opleiding, huidig beroep, de hoogte van het inkomen en het vermogensbezit,

– cultureel kapitaal: handigheid met de computer, beheersing van het Engels en de leefstijl, zoals bezoek aan dure restaurants, en

– sociaal kapitaal: in hoeverre kunnen mensen op anderen terugvallen en beschikken zij over netwerken en de juiste connecties?

==

Figuur 1-1 toont de verdeling van deze vier soorten kapitaal. De hoeveelheid kapitaal waarover iemand beschikt is hier uitgezet langs de horizontale as. Hoe meer kapitaal een persoon heeft, hoe verder hij in de figuur opschuift naar rechts. Op de verticale as is te zien hoeveel procent van de Nederlanders over de op de horizontale as afgezette hoeveelheid kapitaal beschikt.

==

Figuur 1-1 Vier soorten kapitaal8

==

==

Het persoonskapitaal (gezondheid, uiterlijk) is tamelijk gelijkmatig verdeeld, gezien de grote groep personen die is samengebald in de rechterkant van de figuur. Economisch kapitaal (inkomen, vermogen) is minder gelijk verdeeld, zoals blijkt uit de breed uitgezakte ‘puddinglijn’ in de figuur. Nu is het goed mogelijk dat iemand een tekort aan sociaal of cultureel kapitaal weet te compenseren met een overschot aan economisch kapitaal. Of andersom. Over het geheel scoort die persoon dan toch redelijk. De onderzoekers van het SCP hebben daarom voor elke deelnemer aan hun enquête de vier soorten kapitaal bij elkaar opgeteld. Dan wordt duidelijk dat huishoudens in een van zes verschillende groepen thuishoren.

De eerste groep bestaat uit de gevestigde bovenlaag. Mensen uit deze groep zijn hoog opgeleid, ze hebben een goed inkomen en beschikken over flinke netwerken. In deze groep zitten veel zelfstandigen, werknemers met hogere functies en welgestelde gepensioneerden. De groep van de kansrijke jongeren – onder wie studenten – beschikt over ongeveer evenveel sociaal en cultureel kapitaal als de gevestigde bovenlaag, maar bezit veel minder economisch kapitaal. Dat moeten zij later nog gaan verdienen (of erven).

De werkende middengroep – meestal mensen in loondienst – heeft van geen enkele vorm van kapitaal erg veel of erg weinig. Dit geldt ook voor de comfortabel gepensioneerden. Het verschil met de werkende middengroep is dat ouderen veelal een lagere opleiding hebben en over weinig cultureel kapitaal beschikken. Zij kunnen minder goed met de computer uit de voeten en slaan hun beheersing van het Engels lager aan.

De onzekere werkenden zijn in verhouding kapitaalarm. Het ontbreekt hun aan zelfvertrouwen en ze zijn vaak ongelukkig met hun uiterlijk. Zij hebben nogal eens een tijdelijke baan, zoeken naar werk, of ontvangen een uitkering. De laatste door het Sociaal en Cultureel Planbureau onderscheiden groep bestaat uit laag opgeleide mensen met heel weinig kapitaal, in welke vorm ook. Het SCP duidt deze groep aan met de chique term precariaat, een samentrekking van de woorden ‘precair’ en ‘proletariaat’ die verwijst naar de tamelijk hachelijke sociaaleconomische positie van een groeiende groep van vooral laag opgeleide mensen. Deze bodemgroep wordt bevolkt door mensen met weinig inkomen, niet veel sociale contacten en zonder netwerken die hen zouden kunnen helpen bij persoonlijke tegenslag of het vinden van werk.

Figuur 1-2 laat de omvang van de zes groepen zien en illustreert hoever hun kapitaal uit elkaar ligt. De omvang van elke groep is uitgedrukt in procenten van de totale bevolking. Hoe dikker de bol, hoe groter de groep. Hoe verder de bollen uit elkaar liggen, hoe groter het verschil in kapitaal.

==

Naarmate mensen minder kapitaalkrachtig zijn, neemt hun onvrede over de politiek toe. Het SCP meet dat smeulende ongenoegen met vragen over politiek zelfvertrouwen (mijn stem doet ertoe) en inhoudelijke strijdpunten (immigratie, Europa). Meer dan een kwart van de onzekere werkenden en het precariaat oordeelt uitgesproken negatief over de politiek en politici.

==

Figuur 1-2 Ongelijke verdeling van vier soorten kapitaal9

==

==

Het land van beloften

Vooral mensen die over weinig kapitaal beschikken, maken zich zorgen over de snelle veranderingen om hen heen. Zij zien hun bestaanszekerheid bedreigd door de toestroom van buitenlanders en de verplaatsing van werk naar landen waar de lonen lager liggen. Het staat buiten kijf dat hún toekomst door deze veranderingen het meest direct wordt geraakt en bedreigd. Asielzoekers worden niet gehuisvest in villawijken, waar de gevestigde bovenlaag woont. Is hun asielaanvraag erkend, dan krijgen vreemdelingen recht op een woning. Hierdoor ontstaat – ruw geschat – jaarlijks een extra vraag naar 15 000 tot 20 000 betaalbare woningen. Die komen, praktisch gesproken, bijna allemaal uit de woningvoorraad van de corporaties. De door financiële schandalen en een nieuwe verhuurdersbelasting geteisterde corporaties hebben de nieuwbouw in de afgelopen jaren teruggeschroefd tot minder dan 25 000 woningen per jaar. Dus bouwen wij in Nederland – even erg kort door de bocht – nog vrijwel uitsluitend sociale huurwoningen voor nieuwkomers. Dat steekt bij inheemse huurders, die in met name Amsterdam en Utrecht eindeloos op de wachtlijst staan.

De ‘globalisering’ van de economie schrikt de gevestigde bovenlaag niet af, integendeel. Dat informatie wereldwijd wordt gedeeld, dat ondernemers en werknemers steeds vaker hun heil buiten hun geboorteland zoeken, dat kapitaal vrijuit stroomt naar plaatsen waar financiële instellingen en beleggers het hoogste rendement verwachten, dit alles wordt door mensen aan de top van de kapitaalpiramide veelal toegejuicht. Zij hebben alleen maar voordeel bij deze trends. Voor kansrijke jongeren vormen deze ontwikkelingen evenmin een bedreiging. De wereld wenkt, dat is een spannende uitdaging. De banen die naar Azië of Oost-Europa verhuizen, werden voordien vooral bezet door mensen uit de andere vier groepen, vooral onzekere werkenden en uitkeringsontvangers die zijn afgezakt naar het precariaat.

Het is begrijpelijk dat de globalisering verzet oproept. De tegenstanders vergeten dat minder handelsbelemmeringen, de vrijmaking van internationale markten voor goederen en kapitaal en de liberalisering van de Chinese economie sinds 1990 meer dan een miljard mensen uit extreme armoede hebben getild. Het positieve effect van alle door regeringen verleende officiële ontwikkelingshulp, voor zover al aanwezig, verdwijnt daarbij in het niet. Anderzijds zien voorstanders van globalisering te gemakkelijk over het hoofd hoeveel slachtoffers dit proces maakt, met name in de vroeg geïndustrialiseerde landen.

De verzorgingsstaat is onder andere bedoeld om de verliezers van de internationale economische ratrace de broodnodige bestaanszekerheid te verschaffen. Een royaal opgezet sociaal vangnet kan mensen zonder werk door de economische winter helpen. Hier zit hem de kneep. De sociale bescherming in ons land is niet meer wat zij ooit was. Na een lange reeks van bezuinigingsmaatregelen voelen veel mensen, die voor hun inkomen op de verzorgingsstaat zijn aangewezen, zich door de overheid in de steek gelaten of regelrecht bestolen.

De tussen 1955 en 1975 opgetuigde verzorgingsstaat staat model voor een land vol beloften. Politici en bestuurders van pensioenfondsen lijken tijdens de opbouwfase te garanderen – stilzwijgend of met zoveel woorden – dat uitkeringsrechten en opgebouwde pensioenaanspraken tot in lengte van jaren veilig zijn. Dit leidt tot hooggespannen verwachtingen, die in de afgelopen 35 jaar regelmatig zijn beschaamd. Twee diepe crises van de verzorgingsstaat – de eerste rond 1980 en de tweede rond 2010 – hebben mensen definitief uit de droom geholpen dat iedereen het almaar beter zou krijgen. Het door dit besef losgewoelde onbehagen verklaart de opkomst van de Socialistische Partij en de Partij Voor de Vrijheid. Uit hun verkiezingsprogramma’s en stemgedrag in het parlement blijkt dat met name deze beide partijen zich keren zich tegen de ‘afbraak’ van de verzorgingsstaat.

De opbouw van de verzorgingsstaat

Ouderen herinneren zich levendig de gouden jaren zestig uit de vorige eeuw. In die tijd dikte de economie jaarlijks met 5 à 6 procent aan. Soms lag het groeipercentage nog hoger. Zo’n forse economische groei doet de koopkracht van gezinnen en alleenstaanden met sprongen stijgen. Dat de welvaart in die tijd snel toeneemt, kan niemand ontgaan. Op de daken verschijnt een woud van tv-antennes. In de keukens rukt de koelkast op. Het autobezit explodeert. De ongekende expansie van de economie schept daarnaast ruimte om binnen een kwarteeuw een volwaardige verzorgingsstaat uit de grond te stampen.

De groeiende welvaart krijgt dus twee bestemmingen. Aan de ene kant raken alle huishoudportemonnees steeds beter gevuld. Tegelijkertijd worden de publieke voorzieningen sterk uitgebreid. Hogere overheidsuitgaven geven gezinnen net zo goed extra koopkracht als een beter gevulde portemonnee. Bij de sociale uitkeringen hoeft dat geen uitleg. Gaan de uitkeringen omhoog, dan zijn uitkeringsontvangers beter af. Maar ook ondernemers en werknemers profiteren volop en rechtstreeks van hogere overheidsuitgaven voor collectieve voorzieningen, zoals de nationale infrastructuur (wegen en dijken), politie en gratis basisonderwijs. Dat profijt van de overheid geeft eveneens koopkracht. Want koopkracht is de mate waarin je kunt beschikken over goederen en diensten. Die koop je zelf, met je vrij besteedbare inkomen, of ze worden door de overheid geleverd. Daar betaal je dan belasting voor.

In 1958 publiceert de Amerikaanse econoom John Kenneth Galbraith The Affluent Society. In dit boek zet hij zich af tegen collega’s die zweren bij ongeremde marktwerking, lage belastingen en een kleine overheid. Nemen de in een land beschikbare middelen dankzij de economische groei toe, dan dient de overheid volgens Galbraith daarvan haar deel te krijgen. Daarom keert hij zich tegen belastingverlaging. Hij bepleit in plaats daarvan de overheidsuitgaven op te voeren en zo nodig de belastingen te verhogen. Anders ontstaat een situatie met publieke armoede te midden van private overvloed.

In wezen beklemtoont Galbraith dat een dollar (of euro) die de overheid uitgeeft, soms meer nut voor de samenleving oplevert dan een dollar (of euro) die consumenten zelf besteden. In dat geval dient de overheid die dollar (of euro) bij de gezinnen weg te belasten en zelf te spenderen. Voorbij een bepaald punt is het vanzelfsprekend omgekeerd. Dan zijn de burgers beter af wanneer de overheid de belastingdruk niet hoger opschroeft en zij – in plaats daarvan – hun inkomen zelf, naar eigen voorkeur, kunnen besteden.

Economen kunnen niet aangeven waar het omslagpunt tussen particuliere bestedingen en collectieve uitgaven ligt. In een democratie beslissen politici, gemachtigd door hun kiezers, welke hoogte van de overheidsuitgaven – en welk bijbehorend belastingpeil – al met al de grootste welvaart voor de burgers oplevert. Over het algemeen tonen woordvoerders van linkse politieke partijen zich voorstander van een grotere overheid (hogere collectieve uitgaven) dan spraakmakers van rechtse partijen.

==

Vanaf halverwege de jaren vijftig kiezen de PvdA en de christelijke partijen uit volle overtuiging voor een sterke groei van de overheidsuitgaven. Tegen het midden van de jaren zeventig is de opbouw van de verzorgingsstaat nagenoeg voltooid. Galbraith zou tevreden zijn. Nederland kent op dat moment een combinatie van private overvloed én publieke rijkdom. Die combinatie is goed houdbaar, zolang de economische groei geen vaart verliest.

Aan die voorwaarde is na de eerste oliecrisis (1973-1974) niet langer voldaan. Eind 1973 boycotten Arabische olieproducenten Nederland. Op autoloze zondagen liggen de rijkswegen er verlaten bij. Op 3 december spreekt premier Den Uyl het volk toe. Hij waarschuwt dat ‘de wereld van voor de oliecrisis’ niet terug zal keren. Het is afgelopen met de tijd waarin de bomen tot in de hemel leken te groeien.

Het duurt even voordat deze onwelkome boodschap is ingedaald. Maar Joop den Uyl krijgt al snel gelijk. In de tweede helft van de jaren zeventig neemt de werkloosheid fors toe. Niet eens zozeer door de schok van de oliecrisis. Hoofdoorzaak dat de motor van de economie begint te sputteren, is dat Nederlandse producten voor afnemers in het buitenland te duur worden. De arbeidskosten zijn sterk gestegen. Ondernemers proberen de gestegen kosten door te berekenen aan hun klanten. Dat lukt niet goed. Klanten uit andere landen zoeken en vinden goedkopere leveranciers. Wat ook al niet helpt, is de waardestijging van de gulden. Hierdoor moeten buitenlandse afnemers steeds meer van hun eigen munt neertellen om de guldens te kopen die zij nodig hebben om uit Nederland ingevoerde goederen te betalen. Door de stijgende arbeidskosten en de snoeiharde gulden verliezen onze exporteurs terrein op buitenlandse markten. Overtollig geworden personeel komt op straat te staan.

Een rap groeiend leger baanlozen klopt aan voor een uitkering. Velen van hen worden formeel arbeidsongeschikt verklaard. Door de toevloed van echte en in de WAO (tegenwoordig: de WIA) ‘verborgen’ werklozen lopen de overheidsuitgaven voor inkomensbescherming aan het begin van de jaren tachtig op tot 20 procent van de economie. Om de groeiende sociale uitgaven te kunnen betalen, voert de regering de belasting- en premiedruk steeds hoger op. De uitkeringslasten stijgen echter sneller dan de overheidsinkomsten. Gevolg: het begrotingstekort van de staat zwelt op. Hoge arbeidskosten, de zware lastendruk en maatregelen om het begrotingstekort te verminderen halen de vaart uit de Nederlandse economie.

Om de toekomst van de verzorgingsstaat te redden gaat het roer aan het begin van de jaren tachtig om. Een lange periode van bezuinigingen breekt aan. Zij zijn bedoeld om het begrotingstekort terug te dringen en de belastingdruk te verlichten.

De eerste crisis van de verzorgingsstaat

De opkomst van de verzorgingsstaat heeft geleid tot sterk stijgende uitgaven voor sociale uitkeringen en de collectief gefinancierde gezondheidszorg. Daarom is het bijna onvermijdelijk dat bezuinigingsmaatregelen deels in dezelfde sfeer liggen. Politici kunnen de overheidsuitgaven verlagen door het ‘volume’ of de ‘prijs’ van uit de belastingen gefinancierde voorzieningen aan te pakken.

Het volume bij de inkomensbescherming is het aantal mensen met een uitkering. De prijs is het gemiddeld uitgekeerde bedrag. Bij de uitgaven voor de sociale uitkeringen (volume × prijs) komen uiteraard nog de kosten van de uitkeringsfabrieken.

Bij de collectief gefinancierde zorguitgaven bestaat het volume uit het aantal mensen dat naar de huisarts gaat, de hoeveelheid geslikte medicijnen, het aantal operaties en ligdagen in de ziekenhuizen en zo meer. De prijs van de zorg is opgebouwd uit het tarief van de huisarts, de kosten van een operatie en zo verder.

==

Inkomensbescherming

In de eerste helft van de jaren tachtig kiest Den Haag bij de inkomensbescherming vooral voor prijsbeleid. De uitkeringen raken steeds verder achterop bij de cao-lonen. De koopkracht van de laagste uitkeringen daalt hierdoor sterk (tabel 1-3).

==

Tabel 1-3 Koopkracht van de minimumuitkering (indexcijfers, met 1980 = 100)10

==

==

Een bejaard stel dat – al dan niet gehuwd – samenleeft, speelde pas in 2007 weer quitte. Zes jaar later beschikte het over slechts 3 procent meer koopkracht dan in 1980. Mensen met een bijstandsuitkering kijken, in vergelijking met meer dan dertig jaar geleden, nog steeds tegen een koopkrachtachterstand aan. Zowel de AOW als de bijstand is bedoeld als sociaal minimum. Het verschil in de koopkrachtontwikkeling van ouderen en die van bijstandontvangers is onder andere ontstaan doordat speciaal voor senioren in de loop van de jaren nul een toeslag is ingevoerd en een belastingverlaging is geregeld. Bijstandontvangers komen daarvoor niet in aanmerking. De koopkracht van een bijstandsuitkering voor twee samenlevers is daardoor in 2013 nog altijd 10 procent lager dan in 1980.

Tegen het einde van de jaren tachtig wint in het Haagse het inzicht veld dat voortgaande verlaging van de uitkeringen niet de aangewezen weg is om het stelsel van sociale zekerheid op de been te houden. Door het tot dan gevoerde prijsbeleid neemt de inkomensongelijkheid toe en belandt een toenemend deel van de huishoudens beneden de armoedegrens. Daarom wordt een groot aantal maatregelen uitgebroed om uitkeringsontvangers aan het werk te krijgen. Dit mes snijdt aan twee kanten. Wanneer zulk volumebeleid succes heeft, dalen de collectieve uitgaven voor de inkomensbescherming. Mensen die werk vinden, gaan tevens bijdragen aan de financiering van de verzorgingsstaat. Hun koopkracht gaat er bovendien – ten opzichte van de uitkeringssituatie – meestal (iets) op vooruit. Dit zet een rem op de toenemende ongelijkheid van de inkomensverdeling.

Volumebeleid heeft twee kanten: beperking van de instroom in de sociale zekerheid en versnelling van de uitstroom. Om de instroom in te dammen is het via wetswijzigingen moeilijker gemaakt om in aanmerking te komen voor een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid. Om de uitstroom te versnellen is bijvoorbeeld de maximale duur van de werkloosheidsuitkering ingekort. De verplichting om aangeboden werk te aanvaarden krijgt bij een beroep op bijstand (veel) meer nadruk. Fraudebestrijding is serieuzer aangepakt.

De via het volumebeleid bereikte resultaten komen tot uiting in de daling van de ‘i/a-ratio’. Dit verhoudingsgetal toont het aantal economisch inactieve uitkeringsontvangers ten opzichte van het aantal economisch actieven – de zelfstandige ondernemers en de werknemers. Tussen 1970 en 1990 is de i/a-ratio bijna verdubbeld. In 1990 moesten elke 100 werkenden 77 uitkeringsontvangers onderhouden (tabel 1-4).

==

Tabel 1-411 Aantal mensen met een uitkeringa

==

==

Loonmatiging en sanering van de overheidsfinanciën blijken een vruchtbare voedingsbodem voor economisch herstel te zijn. Tussen 1985 en 2000 komen er bijna 2,5 miljoen banen bij. De sterke groei van het aantal economisch actieven helpt om de i/a-ratio geleidelijk omlaag te krijgen. Rond de eeuwwisseling is dit verhoudingsgetal verbeterd tot 66 uitkeringsontvangers per 100 actieven. Daarna zet de dalende trend door.

Als gevolg van de Kleine Depressie en door de vergrijzing van de bevolking stijgt nu weer het aantal mensen voor wie honderd werkenden de kost moeten verdienen. De volumegroei bij de AOW raakt vanaf 2011 in een stroomversnelling, doordat de naoorlogse jaargangen babyboomers in het stuwmeer met ontvangers van een AOW-uitkering stromen. De geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd kan niet tegenhouden dat het aantal ontvangers van staatspensioen verder oploopt. Hun aantal groeit onder andere doordat de gemiddelde levensverwachting onverwacht sterk toeneemt. Mensen leven langer en claimen langer een AOW-uitkering, ook wanneer die pas op een hoger gestelde leeftijd ingaat.

Het aantal uitkeringsontvangers dat nog niet aan de AOW toe is, daalde in de periode 1990-2008 met bijna een half miljoen. Vervolgens jaagt de Kleine Depressie het aantal mensen in de WW en de bijstand omhoog. Het volume van de jongere uitkeringsontvangers bedraagt nu bijna 1,8 miljoen uitkeringsjaren. Terwijl in 1970 elke 100 economisch actieven 15 uitkeringsontvangers jonger dan 65 jaar moesten onderhouden, zijn dat er op dit moment – ondanks het gevoerde volumebeleid – meer dan 26.

Door de gestegen werkloosheid en de vergrijzing loopt de i/a-ratio op van 58 in 2008 tot 72 in 2015.

==

Gezondheidszorg

Sinds 1970 leggen de zorguitgaven een bijna onafgebroken toenemend beslag op de economie. De verzekerde aanspraken op zorg (volume) zijn voortdurend uitgebreid. Tegelijkertijd tonen politici zich huiverig dit ‘pakket’ van tijd tot tijd op te schonen. Het prijsbeleid krijgt in de zorgsector vooral vorm via door de overheid vastgestelde tarieven. Voor de extreme stijging van de zorguitgaven in de jaren nul van deze eeuw bestaat een specifieke verklaring. In de jaren tachtig en negentig zijn de meeste zorgvoorzieningen gebudgetteerd: de uitgaven moesten beneden een door de overheid opgelegd plafond blijven. Een keerzijde van dit systeem is dat gemakkelijk wachtlijsten ontstaan. Deze roepen groot maatschappelijk verzet op. Rondom de eeuwwisseling is de financiële armslag voor met name de ziekenhuizen daarom verruimd. Sindsdien krijgen zij boter bij de vis – het doen van meer verrichtingen betekent een ruimer budget. Het volume van de geleverde zorg nam vervolgens fors toe en het probleem van de wachtlijsten verminderde. De zorguitgaven als percentage van de economie schoten echter omhoog.

Pas in de eerste helft van de jaren tien hebben maatregelen om de groei van de zorguitgaven in te tomen aantoonbaar succes. Door een combinatie van volume- en prijsingrepen en afspraken van de minister met de zorgaanbieders stabiliseren de overheidsuitgaven voor de gezondheidszorg op bijna 10 procent van de economie.

==

In 2015 beslaan de uitgaven voor de inkomensbescherming en de zorg ruim 22 procent van de nationale economie, net zoveel als in 1980. De daling van de uitgaven voor de uitkeringen valt echter weg tegen de stijging van de zorguitgaven (tabel 1-5). De helft van alle overheidsuitgaven is nu bestemd voor inkomensbescherming en zorg.

==

Tabel 1-5 Overheidsuitgaven voor inkomensbescherming en zorg (procenten van de economie)12

==

==

De tweede crisis van de verzorgingsstaat

Wanneer minister van Financiën Wouter Bos op 15 september 2008 de rijksbegroting voor 2009 indient, is de eerste crisis van de verzorgingsstaat definitief bezworen. De economie groeit met 2 à 3 procent per jaar. De overheidsbegroting toont een overschot. Sinds de Tweede Wereldoorlog is de schuld van de overheid niet zo klein geweest (in procenten van de economie).

Een dag later valt Lehman Brothers om. Het failliet van deze Amerikaanse zakenbank vormt de directe aanleiding voor een wereldwijde financiële crisis. De gevolgen voor onze ‘open’ economie – met veel in- en uitvoer – zijn groot. In 2009 krimpt de binnenlandse productie met meer dan 3 procent. In zo’n situatie kan de overheid de economie uit het dal helpen door haar uitgaven tijdelijk op te voeren en de belastingen te verlagen. Dit was het baanbrekende inzicht van Keynes. Bij het keynesiaans stimuleren van de economie neemt het begrotingstekort toe, want de hogere overheidsuitgaven worden niet gedekt door belastinginkomsten.

In strijd hiermee is het begrotingsbeleid in Nederland er vanaf 2010 op gericht om het begrotingstekort te verminderen. Belastingverhogingen en bezuinigingen hebben een negatief sneeuwbaleffect. Zulke maatregelen maken de crisis dieper, terwijl het herstel van de economie langer op zich laat wachten. Waarom kiest Den Haag niet voor de receptuur van Keynes?

De verklaring ligt grotendeels in Brussel. De eurolanden hebben met elkaar afgesproken dat het begrotingstekort van de overheid maximaal 3 procent van de economie mag zijn. Die afspraak is vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact dat de lidstaten van de Europese Unie met elkaar hebben gesloten.

In 2009 is ons begrotingstekort gelijk aan 5,5 procent van de economie. Hierdoor belandt Nederland, net als de meeste lidstaten van de Europese Unie, in de ‘buitensporig-tekortprocedure’. Deze procedure brengt mee dat landen op aanwijzing van Brussel hun tekort in een bepaald tempo moeten terugbrengen tot maximaal 3 procent van de economie. De lidstaten hadden bij het uitbreken van de crisis beter kunnen afspreken het Stabiliteits- en Groeipact tijdelijk buiten werking te stellen. Nu zij hebben verzuimd dat te doen, heeft het gevoerde begrotingsbeleid de economische inzinking in het hele eurogebied verdiept. Hierdoor zakt Europa weg in de Kleine Depressie. Ons land deelt in de malaise. Pas halverwege 2015 is de Nederlandse economie terug op de omvang in 2008.

De economische stagnatie in de periode 2008-2015 dwingt opnieuw grondige aanpassingen van de verzorgingsstaat af. Afgezien van Europese begrotingsafspraken en de naweeën van de Kleine Depressie, is er nóg een aanleiding om de verzorgingsstaat op de helling te zetten. Dat is de vergrijzing. Zij slaat harder toe dan tot kortgeleden werd voorzien, nu de gemiddelde levensverwachting sneller toeneemt dan waarop eerder werd gerekend. Niet alleen de AOW vergt hierdoor extra geld. Ouderen zijn grootgebruikers van zorg. Ook de collectief gefinancierde zorguitgaven zullen in de toekomst dus hoog oplopen.

Om te voorkomen dat het overheidsbudget – net zoals in de tweede helft van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig – opnieuw uit het lood slaat, nemen ze in Den Haag een reeks ingrijpende beslissingen. Alle maatregelen uit de periode 2011-2017 om het tekort terug te dringen en de verzorgingsstaat toekomstbestendig te maken, tellen op tot 54 miljard euro (tabel 1-6).

Tegenover bezuinigingen stonden de afgelopen jaren ook ‘intensiveringen’: extra geld voor dingen die de overheid doet. Tabel 1-6 toont het saldo van bruto bezuinigingen en intensiveringen, dus de omvang van de netto bezuinigingen. Sommige belastingen zijn verlaagd, andere verhoogd. Bij de lastenverzwaringen in de tabel gaat het eveneens om netto bedragen. De cijfers in tabel 1-6 tonen de doorwerking van alle getroffen maatregelen, ten opzichte van de situatie waarin het beleid (zoals het was in 2010) tot en met 2017 ongewijzigd zou zijn voortgezet. De tabel maakt duidelijk dat het begrotingstekort zeker niet uitsluitend via bezuinigingen wordt teruggedrongen. Uiteindelijk (in 2017) bestaat 40 procent van de maatregelen om het tekort te verkleinen uit lastenverzwaringen (21 miljard van de 54 miljard euro).

==

Tabel 1-613 Tekort verlagende maatregelena

==

==

Drie kabinetten zijn verantwoordelijk voor de ongekende sanering van de overheidsfinanciën in de eerste helft van de jaren tien. Bij zijn aantreden erft het eerste kabinet-Rutte (2010-2012) van het vierde kabinet-Balkenende (2007-2010) 5 miljard euro aan bezuinigingen en lastenverzwaringen, die op dat moment nog in de pijplijn zitten. Het door de PVV gedoogde regeerakkoord dat de VVD en het CDA in 2010 sluiten, bevat een lange lijst met nieuwe maatregelen om het begrotingstekort te verminderen. Die ingrepen tellen op tot 19 miljard euro.

In april 2012 valt het eerste kabinet-Rutte, na ruzie met ‘gedoogpartner’ PVV. In ijltempo bereikt het demissionaire kabinet vervolgens een akkoord met D66, GroenLinks en de ChristenUnie om het voor 2013 geraamde begrotingstekort terug te drukken tot 3 procent van de economie. Een hoger begrotingstekort is volgens de met Brussel gemaakte begrotingsafspraken niet toegestaan. Dit Begrotingsakkoord 2013 omvat een set maatregelen ter grootte van per saldo 9 miljard euro.

In oktober 2012, na de verkiezingen voor de Tweede Kamer, sluiten VVD en Partij van de Arbeid hun regeerakkoord Bruggen slaan. Het fundament onder het tweede kabinet-Rutte voorziet nogmaals in 15 miljard euro aan ingrepen om het tekort een kop kleiner te maken. De voor de periode tot en met 2017 afgesproken bezuinigingen en belastingverhogingen lijken in oktober 2012 nog voldoende te zijn om het tekort in 2013 en 2014 iets beneden de 3 procent van de economie te krijgen. Binnen zes maanden na het aantreden van het kabinet lijkt dit doel zonder nieuwe maatregelen onhaalbaar te worden. Daarom bevat de rijksbegroting voor 2014 per saldo voor 6 miljard euro aan verdergaande ingrepen.

Het totaal aan (netto) bezuinigingen en belastingverhogingen uit tabel 1-6 van 54 miljard euro (in 2017) is dus het samenraapsel van 5 miljard euro uit de pijplijn van het vierde kabinet-Balkenende, 19 miljard euro van het eerste kabinet-Rutte, 9 miljard euro uit het tussentijdse begrotingsakkoord en als klap op de vuurpijl nog eens 21 miljard euro van het tweede kabinet-Rutte. Bij de bezuinigingsmaatregelen houdt het eerste kabinet-Rutte de zorgsector nog enigszins uit de wind. Het tweede kabinet-Rutte zoekt de beoogde besparingen daarentegen voor de helft bij de gezondheidszorg (tabel 1-7). In totaal wordt meer dan 8 miljard euro van het zorgbudget afgeschaafd. Bij de uitgaven voor inkomensbescherming wordt bijna 5 miljard euro weggesneden.

==

Tabel 1-7 Netto bezuinigingen van het eerste en het tweede kabinet-Ruttea

==

==

Staat de verzorgingsstaat na de laatste serie ingrepen van het tweede kabinet-Rutte nu als een huis? Was dat maar waar. Allereerst moet nog blijken of alle door beide kabinetten-Rutte ingeboekte bezuinigingen daadwerkelijk worden gerealiseerd. Treden hierbij tegenvallers op, dan zijn nieuwe ‘ombuigingen’ of lastenverzwaringen nodig. Lenen om gaten in de begroting te dekken mag immers niet meer. Nederland heeft in Brussel afgesproken dat de begroting binnenkort ‘structureel’ in evenwicht is (zie kader). Dat wil zeggen dat de overheidsuitgaven in conjunctureel neutrale jaren volledig door belastinginkomsten moeten zijn gedekt. Tegenvallers nopen dan direct tot extra bezuinigingen, of tot het aandraaien van de belastingschroef.

==

==

Het begrotingstekort

==

Het feitelijke begrotingstekort weerspiegelt schommelingen in de economische bedrijvigheid (de ‘conjunctuur’). Zit het economisch een tijdlang tegen, staan de winsten onder druk en verliezen mensen hun baan, dan brengen de belastingen minder op dan normaal en liggen de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen juist hoger dan normaal. Het feitelijke tekort is hierdoor abnormaal groot.

Het structurele tekort is het tekort in conjunctureel neutrale jaren. Om de omvang van het structurele tekort te bepalen moet het feitelijke saldo dus worden gecorrigeerd voor de invloed van de conjunctuur. Bij economische tegenwind (‘laagconjunctuur’) is het structurele tekort kleiner dan het feitelijke tekort. Heeft de economie de wind in de zeilen, dan is het feitelijke tekort geflatteerd, doordat de belastingen tijdelijk meer opbrengen dan normaal en abnormaal weinig geld voor uitkeringen aan werklozen nodig is. In een jaar met ‘hoogconjunctuur’ is het onderliggende structurele tekort groter dan het feitelijke tekort.

==

==

Verder zijn langetermijnprojecties van de overheidsuitgaven gebaseerd op de veronderstelling dat toekomstige kabinetten het huidige overheidsbeleid tot in lengte van jaren ongewijzigd zullen voortzetten. Gewijzigde omstandigheden kunnen evenwel hoge uitgaven voor nieuwe overheidstaken nodig maken. Een recent voorbeeld zijn de defensie-uitgaven. Tijdens de Koude Oorlog trok Nederland voor de landsverdediging jaarlijks 3 à 4 procent van de economie uit. Nu is dat slechts 1,2 procent. Na de val van de Berlijnse Muur dachten onze politici dat de Russische beer niet langer een bedreiging vormde. Door de crisis in Oekraïne weten we inmiddels beter. In de begroting voor 2015 is voor defensie daarom 50 miljoen euro extra vrijgemaakt.14 Dat is een lachertje. Lopen de politieke spanningen en de militaire dreiging in Europa verder op, dan zijn al snel miljarden extra nodig.

Ten slotte worden bij vooruitberekeningen van de overheidsuitgaven de kosten van de vergrijzing van de bevolking vermoedelijk (ernstig) onderschat, doordat de gemiddelde levensverwachting blijft toenemen. Hierdoor groeit vooral het aantal 80-plussers (‘dubbele vergrijzing’).

Als gevolg van mogelijke tegenvallers bij al ingeboekte bezuinigingen, tekortkomingen van ramingen die uitgaan van ongewijzigd voortgezet beleid en de dubbele vergrijzing, zullen de overheidsuitgaven in de toekomst waarschijnlijk hoger uitvallen dan waarop nu in Den Haag wordt gerekend. Gezien de eis van structureel evenwicht op de begroting moeten dan de belastingen omhoog, of zijn nieuwe bezuinigingen onvermijdelijk. Gegeven hun grote aandeel in het totale budget van de collectieve sector zullen uitgaven voor inkomensbescherming en de collectief gefinancierde gezondheidszorg bij komende bezuinigingen niet buiten schot blijven.

Vooruitzichten voor de verzorgingsstaat

Regeren is vooruitzien, maar de toekomst is onzeker. Toekomstgericht beleid maken is weinig meer dan tasten in het duister. Vanzelfsprekend proberen politici bij hun besluitvorming met eventualiteiten rekening te houden. Zij worden geassisteerd door ambtenaren, die voor hun politieke bazen de toekomst aftasten. Welke dijkverhoging is nodig, nu de zeespiegel stijgt als gevolg van de verontrustende opwarming van de aarde? Aan hoeveel nieuwe woningen is de komende tien tot twintig jaar vermoedelijk behoefte? Waar komen die huizen te staan? Welke wegen moeten worden aangelegd om nieuwe woonwijken te ontsluiten? Zowel op de ministeries als in provincie- en gemeentehuizen kijken gekozen bestuurders en hun ambtenaren vooruit, soms tot ver in deze eeuw.

Vaak zijn toekomstscenario’s een belangrijke leidraad bij de besluitvorming. Zij beschrijven wat er in de toekomst zou kunnen gebeuren, op basis van een hele reeks veronderstellingen. Die hebben bijvoorbeeld betrekking op het tempo waarin de aarde opwarmt en op de toekomstige bevolkingsomvang in Nederland. De onderlinge afstemming van de scenario’s waarvan overheden zich bedienen, laat soms veel te wensen over. Missers bij de ruimtelijke ordening bieden navrante voorbeelden. Gemeenten houden volstrekt onvoldoende rekening met elkaars plannen. Zij hebben, uitgaande van rooskleurige verwachtingen, in het verleden te veel kantoorlocaties en industrieterreinen ontwikkeld en de vraag naar nieuwe woningen schromelijk overschat. Voor lokale overheden was de grondexploitatie tot voor kort een kip met gouden eieren. Goedkoop opgekochte landbouwgrond kon na het bouwrijp maken voor een veelvoud per vierkante meter worden verkocht. Doordat elke gemeente het eigen financieel belang vooropstelde, ontstond een immens overschot aan kantoorruimte en liggen momenteel tal van bouwrijpe terreinen braak. De gemeenten moesten recent 4 miljard euro verlies op hun grondexploitatie nemen. Het is lang niet zeker of alle te verwachten tegenvallers in dit bedrag zijn verwerkt. De Raad voor de financiële verhoudingen raamt dat het verlies op de grondexploitatie kan oplopen tot in totaal 6 miljard euro.15

==

In Den Haag circuleren ook scenario’s voor de toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse economie, de overheidsuitgaven en de sociale zekerheid. Die komen veelal uit de koker van het Centraal Planbureau. Bij het schetsen van hun toekomstbeelden maken CPB-medewerkers gebruik van alle op het bureau beschikbare kennis. Toch leveren die scenario’s geen harde voorspellingen op. De toekomst blijft ongewis. In die zin kijken de scenaristen met hun geavanceerde modellen koffiedik. Zij komen niet verder dan het presenteren van goed beargumenteerde beelden van mógelijke toekomstige ontwikkelingen.

Ongeacht welk scenario de toekomst het beste benadert, één ding staat als een paal boven water. Steeds blijft de economie de kurk waarop de verzorgingsstaat drijft. Het groeitempo van de economie is essentieel. Het wordt bepaald door

– het aantal mensen dat werkt (de beroepsbevolking),

– het aantal uren dat die mensen per jaar gemiddeld werken, en

– de waarde van wat zij gemiddeld per uur produceren.

==

Aantal werkenden

Naarmate een land meer inwoners heeft, laten meer mensen hun handen wapperen en is de productie hoger. Ook de leeftijdsopbouw van de bevolking is van belang. Niet elke inwoner kan bij de productie worden ingeschakeld. Zo is kinderarbeid in Nederland verboden. Ons land kent leerplicht. De meeste jongeren doen daarna een vervolgstudie. Zestig procent van hen combineert de studie met een deeltijdbaan(tje). Gemiddeld gaan schoolverlaters rond hun twintigste fulltime aan de slag. Vanaf een bepaalde leeftijd – in 2012 nog 65 jaar – krijgen mensen recht op AOW. Mensen met een AOW-uitkering hoeven niet langer te werken. Daarom stelt het Centraal Bureau voor de Statistiek de potentiële beroepsbevolking traditioneel gelijk aan alle mensen uit de leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar. In 2015 gaat het om tien miljoen personen (tabel 1-8).

==

Tabel 1-8 Bevolkingsprognose (aantallen × miljoen)16

==

==

Lang niet alle personen die deel uitmaken van de potentiële beroepsbevolking zijn economisch actief. Een deel van de twintigers studeert. Sommige werknemers zijn tijdelijk door ziekte uitgeschakeld. Anderen zijn blijvend arbeidsongeschikt verklaard. Door de crisis zitten in 2015 ook nog eens ruim 600 000 arbeidsgeschikten werkloos thuis. Bovendien bieden ettelijke honderdduizenden mensen zich niet aan op de arbeidsmarkt. Deze niet-uitkeringsgerechtigden (‘nuggers’) laten zich onderhouden door hun kostwinner.

In de periode tot en met 2025 krimpt het aantal mensen van 20 tot 65 jaar met ongeveer 100 000 personen. Toch verwacht het Centraal Planbureau dat het arbeidsaanbod rond het midden van de jaren twintig wat ruimer is dan in 2015. Ten eerste neemt de arbeidsdeelname van vrouwen naar verwachting verder toe. Ten tweede groeit de potentiële beroepsbevolking door de voorgenomen verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. Bij hun prognose veronderstellen de statistici van het CBS dat de AOW-leeftijd in het midden van de jaren twintig op 67,5 jaar ligt. Hierdoor neemt de potentiële beroepsbevolking toe met een half miljoen grijze en kalende hoofden.

Zijn die jongere ouderen straks ook massaal aanwezig op de werkvloer? Dat hangt af van de mate waarin de arbeidsdeelname van ouderen meestijgt met de AOW-leeftijd. Oudere werknemers zijn nu al oververtegenwoordigd in de bestanden van werklozen en arbeidsongeschikten. De stapsgewijze verhoging van de pensioenleeftijd leidt weliswaar tot een flinke groei van de potentiële beroepsbevolking, maar bij benadering de helft van deze ‘nablijvers’ op de arbeidsmarkt zit straks in een uitkeringsregeling. Dat is althans de veronderstelling die het CPB maakt bij de raming van het toekomstige arbeidsaanbod.

Door de stijgende levensverwachting ligt de AOW-leeftijd tegen 2060 op 71,5 jaar. Tegen die tijd hebben 1,2 miljoen mensen van tussen 65 en 71,5 jaar nog geen recht op AOW. Ruim een half miljoen van hen is dan bij veronderstelling aan de slag.

Figuur 1-3 vat de ontwikkeling van het arbeidsaanbod samen. De getrokken blauwe lijn toont het hogere arbeidsaanbod door de toenemende participatie. Meer dan de helft van de groei van de arbeidsdeelname is het gevolg van de hogere AOW-leeftijd (de blauwe stippellijn). Door veranderingen in omvang en samenstelling van de bevolking (‘demografie’) krimpt het arbeidsaanbod (de rode lijn). De golvende zwarte lijn brengt het saldo van hogere participatie en demografische krimp in beeld. Tussen het midden van de jaren dertig en het midden van de jaren veertig is het arbeidsaanbod ongeveer even groot als in 2013. In de periode daarvoor en daarna is het arbeidsaanbod hoogstens een kwart miljoen personen groter.

==

Figuur 1-3 Verandering arbeidsaanbod, ten opzichte van 201317

==

==

Gegeven alle onzekerheden die aan deze vooruitberekeningen kleven, luidt de conclusie dat het arbeidsaanbod de komende halve eeuw nauwelijks of niet toeneemt. Het zal alleen anders zijn wanneer de overheid erin zou slagen veel meer uitkeringsontvangers en nuggers aan het werk te krijgen. Dat zal niet eenvoudig zijn.

==

Aantal arbeidsuren per werkende

Kort na de oorlog kende Nederland een 48-urige werkweek. Vrouwen verlieten in de regel de arbeidsmarkt zodra zij in de huwelijksboot waren gestapt. Voor hun kostwinners en alleenstaanden was een voltijdbaan de norm. Van werken in deeltijd had nog nooit iemand gehoord. In de jaren zestig (vrije zaterdag), zeventig en tachtig (arbeidstijdverkorting) daalt het aantal uren dat Nederlanders jaarlijks werken, ook wanneer zij een voltijdbaan bezetten. Mensen die minder uren werken, produceren minder.