fotobijschrift voorplat
SUSHMA PRASAD (1962) werkt sinds het najaar van 2003 als assistent-klerk op het kabinetssecretariaat van The Old Secretariat in Patna, de hoofdstad van Bihar, Noordoost-India. Ze komt oorspronkelijk uit de deelstaat Uttar Pradesh, maar verhuisde na haar huwelijk naar Bihar. Ze kreeg deze baan in het belangrijkste bestuurscentrum van Bihar ‘uit mededogen’ wegens het overlijden van haar man, die vóór zijn fatale hartaanval in 1997 ook als ambtenaar op The Old Secretariat werkte. Prasad bezorgt de post uit de districten bij de juiste ambtenaren en schrijft alle inkomende documenten in. Wat er in alle documenten in en op de kasten staat? Ze heeft geen idee en heeft er ook nog nooit een blik in geworpen. Ze werkt zes dagen per week, van tien tot vijf uur. Maandsalaris: circa 5000 roepies (€ 100), waarvan ze drie dochters en twee zonen moet onderhouden.

WILL TINNEMANS

ALLEDAAGSE MACHT

Ontdekkingsreis langs ambtelijke werelden

foto’s Jan Banning

Nieuw Amsterdam Uitgevers

© tekst 2008 Will Tinnemans

© foto’s 2008 Jan Banning

Alle rechten voorbehouden

Ontwerp en opmaak Peter Jonker

Omslagfoto Jan Banning

Foto auteurs Jan Banning

ISBN 978 90 468 1559 5

NUR 686

www.nieuwamsterdam.nl

Deze digitale editie is gemaakt naar de 9789046815595

Inhoud

Proloog

INDIA — Babu’s in Bihar

Proloog

Tijdens het maken van Alledaagse macht voelden we ons soms als rechercheurs die een misdrijf moeten plegen om een moord op te lossen. Wie het gezicht van de bureaucratie wil laten zien, vindt tal van obstakels op zijn weg. Het verkrijgen van toestemming voor het fotograferen en interviewen van ambtenaren is in menig land een bureaucratie op zich.

De Liberiaanse hoofdstad Monrovia ontwaakt tijdens ons bezoek in 2006 net uit een gewelddadige nachtmerrie van bijna vijftien jaar burgeroorlog. Louche ambtenaren leiden ons na dagen wachten een doolhof binnen waarvan ze zelf ook de uitweg niet kennen. Ze schepen ons af met een duur betaald accreditatiepasje dat toegang geeft tot voornamelijk lege kantoren. Het pasje blijkt bij een bezoek aan de onderminister van Informatie nog vervalst ook. In Siberië heerst de Sovjetgeest kennelijk nog over ambtelijke chefs. Elk bezoek aan een overheidsdienst wordt voorafgegaan door een lange monoloog van het afdelingshoofd, die moeiteloos aantallen, tonnages, hoogten, dieptes en breedtes op zijn werkterrein opdreunt. In de Chinese provincie Shandong moeten we de toestemming voor het bezoeken van overheidskantoren in elke stad opnieuw betalen met lang slepende lunches en diners. Tijdens de overmaat aan toosts met een drankje dat niet ten onrechte de naam rocket fuel draagt, lijken er vriendschappen voor het leven gesloten te worden. Maar de volgende ochtend trekt de inmiddels nuchtere ambtenaar een bordkartonnen façade op waar prins Grigori Aleksandrovitsj Potemkin jaloers op geweest zou zijn. In de overweldigend mooie Jemenitische hoofdstad Sana’a zitten we vier ochtenden achter elkaar vastgeplakt aan skaileren kussens in het kantoor van de pr-manager op het ministerie van Informatie. De onderminister weigert om duistere redenen zijn handtekening te zetten onder onze reisvergunningen. Een simpel vertoon van macht? Angst dat we zijn land belachelijk maken? Of wacht hij op steekpenningen? We zullen het nooit weten, maar dergelijke voorvallen maken ons al in een vroeg stadium duidelijk hoe de bureaucratie in het betreffende land functioneert.

Wat bezielt twee Nederlanders – een fotograaf en een schrijver – om duizenden ambtenaren te bezoeken in acht over de aardbol verspreide landen? Het idee voor Alledaagse macht is geworteld in ergernissen over en ervaringen met bureaucratische processen. Maar ook in een fascinatie voor de onverstoorbaarheid waarmee tientallen miljoenen ambtenaren wereldwijd de staatsmachinerieën draaiende houden.

De Duitse socioloog Max Weber heeft in 1922 in zijn monumentale Wirtschaft und Gesellschaft uiteengezet hoe een staat zijn organen en ambten moet inrichten om de Verlichtingsidealen van rechtvaardigheid en gelijkwaardigheid te benaderen. Niet iedereen houdt zich aan de voorschriften en beperkingen. In ontwikkelingslanden, maar ook in het Westen horen en lezen we regelmatig over schandalen rond corruptie en machtsmisbruik. Toch is ambtelijke willekeur, zeker in de westerse wereld, verder teruggedrongen dan ooit in de geschiedenis. Een overheid die burgers zonder aanzien des persoons behandelt, confronteert diezelfde burgers echter onvermijdelijk met objectieve criteria, protocollen en procedures. Zulke ambtelijke instrumenten zorgen in veel landen voor grote hoeveelheden adrenaline bij de cliëntèle. Grof taalgebruik of zelfs fysiek geweld tegen ambtenaren is soms het gevolg van de onmacht van burgers die ‘gewoon een vergunning’ komen halen. Ze moeten stapels formulieren invullen, zich inspecties en controles laten welgevallen en als klap op de vuurpijl een substantieel bedrag aan leges betalen. Voor veel burgers is bureaucratie uitsluitend een pain in the ass.

Over al die burgers en hun grote en kleine ergernissen gaat dit boek niet. Alledaagse macht richt zich op de meestal anonieme ambtenaren die waar dan ook ter wereld radertjes vormen in gigantische bureaucratische machines. Zoals de man die in de Noord-Indiase deelstaat Bihar is aangesteld om voor zijn collega-staatsdienaren een kamer te reserveren in het staatshotel Bihar House als ze om ambtelijke redenen de Indiase hoofdstad New Delhi moeten bezoeken. Of de belastingmedewerker in Smell-no-Taste, die nog wat veren probeert te plukken van de kale kip die Liberia na vijftien jaar burgeroorlog is. De sheriff die met twee vingers in zijn neus de orde bewaakt in het dunbevolkte Crockett County, Texas. Of de moraalprediker in Tianping Town, die de dorpsbewoners in zijn district normen en waarden bijbrengt die de Chinese staatskolos ook in de toekomst overeind moeten houden.

Wie zijn ze eigenlijk, de miljoenen staatsdienaren die overheidsapparaten laten draaien? Weerspiegelt hun werkomgeving de natie die ze dienen? Is het kantoor een verlengstuk van hun persoonlijkheid en cultuur? Bevestigt een blik achter de schermen het vooroordeel van de ambtenaar als geordende dossiervreter? Baant hij zich werkelijk van dag tot dag een weg door een papieren chaos? Maar ook: is de welvaart van een natie zichtbaar op de kantoren van staatsdienaren, bijvoorbeeld in de kantoorbenodigdheden die ze tot hun beschikking hebben?

Antwoorden op dergelijke vragen kunnen licht werpen op ‘de ambtenaar’, dachten we aan het begin van dit project, in 2003. Door in meerdere landen telkens tientallen portretten te maken van ambtenaren die werkzaam zijn bij de uitvoerende macht, inclusief de politie, bood het project de mogelijkheid tot een internationale vergelijking. Uiteraard draagt de politieagent in India een ander uniform dan zijn collega in Bolivia en zit de Texaanse ambtenaar er beter geëquipeerd bij dan zijn Liberiaanse evenknie. Maar zijn er ook overeenkomsten zichtbaar tussen staatsdienaren in verschillende landen, behalve dat ze tijdens werktijd doorgaans achter een bureau zitten?

De geselecteerde naties liggen verspreid over de continenten en we richten ons binnen die landen telkens op één of hooguit twee afgebakende regio’s, departementen, provincies, deelstaten of wat voor administratieve of bestuurlijke eenheden ook. Een land komt pas in aanmerking als de ambtenarij er te visualiseren valt. Technische omstandigheden – veel glas, te kleine ruimtes – kunnen zodanig beroerd zijn dat zelfs een creatieve en vaardige fotograaf er niet uit de voeten kan. Dat is in Nederland bijvoorbeeld vaak het geval, omdat ambtenaren vrijwel altijd met hun rug naar de deur en met hun gezicht naar een reflecterende ruit zitten. Toestemming van de autoriteiten is in dit project een conditio sine qua non. Soms kunnen reporters onder valse voorwendselen in een land werken waar ze niet welkom zijn, maar het wordt erg lastig om zonder officiële toestemming ambtenaren in overheidskantoren te fotograferen en te interviewen. En tot slot: het gekozen land moet ergens model voor staan.

India (Bihar, 2003) is bijvoorbeeld de grootste democratie ter wereld. Werkt het staatsapparaat ook als zodanig, vroegen we ons af, en is de Britse koloniale overheersing nog zichtbaar in de manier waarop het land bestuurd wordt? Rusland (Siberië, 2004) is sinds het presidentschap van Jeltsin een heel eind gevorderd op de weg van een staatsgeleide planeconomie naar kapitalisme. Hoe dienend stellen overheidsdienaren zich op in een land met zo’n autoritair recent verleden en heeft de overgang naar het kapitalisme een einde gemaakt aan de persoonsverheerlijking uit de communistische tijd? In Bolivia (Potosí, 2005) is van alle Zuid-Amerikaanse landen het grootste deel van de bevolking van indiaanse afkomst. Is die etnische meerderheid terug te vinden in de samenstelling van het ambtenarenapparaat of hebben de nazaten van de Spaanse overheersers bijna vijf eeuwen later nog steeds de touwtjes in handen? Liberia (Monrovia en binnenlanden, 2006) krabbelt onder leiding van president Ellen Johnson Sirleaf op na een bloedige burgeroorlog. Wat is er na zo’n verscheurend conflict over van een staatsapparaat en met welke middelen dienen ambtenaren in zo’n land de staat? Frankrijk (Auvergne, 2006) is de republiek die sinds de Franse Revolutie garant wil staan voor vrijheid, gelijkheid en broederschap van alle onderdanen en, zeker sinds Napoleon, de bakermat van de Europese bureaucratie wil zijn. Hoe ziet zo’n uitgebalanceerde, moderne ambtenarij er op het Franse platteland uit? Jemen (Centraal-Jemen, 2006) heeft als islamitisch land ‘Kerk’ en Staat niet gescheiden en kent pas relatief kort een centraal gezag. Kan een overheidsapparaat functioneren als de mannen slechts actief zijn tussen tien en twaalf uur ’s ochtends en de rest van de dag qat kauwen? De Verenigde Staten (Texas, 2007) staan bekend als het machtigste land ter wereld. Drukken Amerikaanse ambtenaren hun trots uit in de overheidskantoren waar ze een belangrijk deel van hun leven slijten? En tot slot China (Shandong, 2007), het onmetelijke Rijk van het Midden, met het grootste aantal inwoners van alle landen ter wereld. Het had in de tijd van Confucius al een redelijk functionerend staatsapparaat. De staat is er sinds eind 1949 volgens de communistische leer georganiseerd, al worden de uitgangspunten van Marx, Engels en Mao sinds de jaren tachtig minder strikt toegepast op de economie. Hoe dient een niet democratisch gekozen bestuur 1,3 miljard Chinezen?

Er zijn tot slot twee landen afgevallen. Als eerste Cuba, een communistisch land dat nog wel een staatsgeleide planeconomie kent en waar de staat tot in de haarvaten van de samenleving doorgedrongen is. We visten vier jaar naar toestemming om in het land van Fidel Castro te werken, maar in het najaar van 2007 bleek tijdens een bezoek aan Havana definitief dat de Cubaanse overheid ons niet de vrijheid wilde geven om enkele tientallen ambtenaren te portretteren. Vaticaanstad leek ons een verrijking omdat de rooms-katholieke ambtelijke structuur en kerkwetten in Europa een vroege vorm van overheidsgezag zijn. We drongen een aardig eind door in de bureaucratie van het Vaticaan, maar door het overlijden van paus Johannes Paulus II in 2005 kwamen alle contacten en informele toezeggingen te vervallen. De Verenigde Naties hebben we als supranationale bureaucratie ook overwogen, maar tijdens een bezoek aan het hoofdkantoor in New York, in 2006, zag de fotograaf niet hoe hij meer dan één foto kon wijden aan de saaie, eenvormige, onpersoonlijke kantoortuintjes van de VN-ambtenaren.

Het is gebleven bij acht landen. Daar wisten we, met veel hulp van contacten met het juiste netwerk, toegang te krijgen tot de ambtenarij. De lange wachttijden en het eindeloze geduld in de landen van bestemming waren een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Aan het vertrek naar de acht genoemde landen gingen sinds de aanvang van het project in 2003 alleen al meer dan 5300 inkomende en uitgaande mailtjes vooraf. En dan hebben we het nog niet over de vele uren telefoneren met en de talloze bezoeken aan mensen die via hun netwerk de juiste contacten wisten te masseren.

Als de geportretteerde ambtenaren in hun werkomgeving natuurlijk overkomen, is een belangrijk deel van onze opzet geslaagd. We wilden immers de bureaucratie laten zien zoals de gemiddelde burger in het betreffende land haar aantreft als hij er langsgaat voor een vergunning, om een archiefstuk in te zien, belasting te betalen of aangifte te doen bij de politie. De fotograaf koos voor een strakke vorm en compositie en een parallelle ordening van beeldelementen, omdat hij in de traditie van Nederlandse schilders zoals Johannes Vermeer en Piet Mondriaan wilde werken.

Al tijdens onze eerste reis, in India, merkten we dat ambtenaren die gefotografeerd worden de neiging hebben om hun werkomgeving te soppen en te boenen als een koninklijk toilet. Om dat te voorkomen pleegden we telkens een soort overval. We maakten eerst kennis met de hoogste baas in het overheidsgebouw. Vrijwel altijd kregen we toestemming om alle kantoorruimtes te bekijken. Op basis van de persoon achter het bureau, de aankleding van de ruimte, het licht en andere technische en compositorische criteria stelde de fotograaf vast of er geschikte kandidaten waren. Pas dan maakten we onze intenties kenbaar. Dat deden we door de personen in kwestie met een bliksemaanval te verrassen: nog vóórdat de ambtenaar zijn perforator en liniaal in een bureaulade kon opbergen, stapels papier kon fatsoeneren of verplaatsen en portretten van kind of hond tevoorschijn kon halen, vroeg de schrijver hem of haar het hemd van het lijf, terwijl de fotograaf zijn statieven en flitsers opzette en polaroidproeven maakte. Door een naadloze overgang van interview naar fotosessie ontbrak het de geportretteerde simpelweg aan tijd en gelegenheid om in te grijpen in zijn werkomgeving.

Die aanpak werkte overal, behalve in China. Daar werd vrijwel elk bezoek ruim tevoren aangekondigd door onze chaperonnes van het Foreign Affairs Office. De meeste bureaus zagen er dan ook uit alsof er niet gewerkt wordt in Chinese overheidskantoren. Dat benadert in een aantal gevallen de werkelijkheid trouwens dichter dan het beeld dat de autoriteiten de buitenwereld wensen voor te schotelen: een perfect geoliede staatsmachine, keurig op orde, met onberispelijke, toegewijde ambtenaren. Wel hebben we manhaftig geprobeerd ons te onttrekken aan die regie van boven.

En zo kwam uiteindelijk, vijf jaar na de start van het project, dit boek tot stand. Een boek met foto’s van en reisverhalen over onze tocht langs overheidskantoren, verspreid over de hele wereld. We hadden er meestal geen vermoeden van wat we konden verwachten. We wisten zelfs niet precies waarnaar we zochten. We maakten eigenlijk ontdekkingsreizen door de wereld van de bureaucratie. Een kenmerk van de ontdekkingsreiziger is dat hij kijkt met de culturele bagage waarmee hij is grootgebracht. Wat er ook allemaal mis mag zijn met de eigen nationale overheid, in vergelijking met vrijwel de hele rest van de wereld heeft Nederland, samen met de Scandinavische landen, een betrouwbare, effectieve bureaucratie die bevolkt wordt door weinig corrupte ambtenaren. De overheid, inclusief de politie, is voor ons niet angstaanjagend, zoals in Rusland of China, waar de staat in de recente geschiedenis miljoenen doden op zijn naam heeft en nog steeds niet de grootste vriend van de burger is. In Nederland zien we de overheid als hoeder van het algemeen belang. Misschien zijn er wat veel ambtenaren, misschien zouden ze flexibeler kunnen omgaan met wet- en regelgeving. Maar uiteindelijk zijn ambtenaren er voor ons en namens ons, en dat beseft de gemiddelde burger beter dan ooit.

Met de vruchten van het project Alledaagse macht – dit boek, een reizende tentoonstelling en het fotoboek Bureaucratics, verschenen bij Nazraeli Press in de Verenigde Staten – ontrukken we enkele honderden mensen aan de anonimiteit. Slechts een deel van hen heeft een plekje gekregen in dit boek. De ambtenaren die in de verhalen in dit boek figureren, zijn niet altijd terug te zien in de vier portretten die we per hoofdstuk geselecteerd hebben. Soms zijn ze simpelweg niet gefotografeerd, omdat zij of hun werkomgeving visueel onvoldoende interessant waren. In andere gevallen vindt de fotograaf de kwaliteit van het gemaakte portret onder de maat. Degenen die de selectie wel hebben doorstaan, laten zien hoe een miljoenenleger aan staatsdienaren het karakter weerspiegelt van de natie waarvoor ze werken.

Weemoedig nemen we afscheid van de absurde humor die we tijdens onze bezoeken aan overheidskantoren kregen opgediend. Na ruim vier jaar toeren langs staatskantoren konden we ze niet meer zien, de degelijke overheidsdienaren die hun landgenoten op kosten van de gemeenschap de voet dwars zetten met bureaucratische pesterijtjes, kommaneukerij en formaliteiten waarvan iedereen de zin ontgaat. Tegelijkertijd beseffen we meer dan ooit dat de gedeeltelijke vrijheidsbeperking die de ambtenarij ons oplegt – geheel in de geest van Max Weber – een voorwaarde is voor een leven in vrijheid. Al moeten we daar eerlijkheidshalve aan toevoegen dat de trektocht langs bureaucratieën ons ervan heeft doordrongen hoe gelukkig we ons in het Westen mogen prijzen dat we niet dagelijks te maken hebben met de Liberiaanse, Jemenitische of Chinese overheid.

Utrecht, zomer 2008

INDIA 2003

RAM PRABODH YADAV (1970) is opgeleid als leraar geschiedenis, maar werkt sinds 2002 als sub-inspector van politie in Maner Block (125.000 inwoners), district Patna, Bihar. ‘Ik had liever leraar willen worden. Maar kijk eens naar de werkloosheid hier, dan ben ik blij dat ik een baan heb.’ Hij heeft voor deze baan een eenjarige opleiding gehad. Yadav geeft leiding aan veertien ondergeschikten en is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde. ‘Dit werk doe je 24 uur per dag, zeven dagen per week. Ik ben altijd aan het werk. Maar ik kan nooit ontslagen worden, tenzij ik word aangeklaagd omdat ik mijn werk niet goed gedaan heb.’ Hij verdient 10.000 roepies per maand (€ 200), heeft een ambtswoning en een dienstauto. Achter hem hangt een bord waarop in Hindi al zijn voorgangers sinds 1991 genoteerd zijn. Rechts van hem de plaatselijke misdaadcijfers sinds 1992; in de eerste kolom het aantal moorden in Maner Block, met erachter tussen haakjes het aantal opgeloste moorden.

Babu’s in Bihar

In een gammele maar statige witte Ambassador rijden we naar The Old Secretariat, aan de rand van Patna, hoofdstad van de Noord-Indiase deelstaat Bihar. Het halfronde gebouw met buitenmuren in okergeel en roze pleisterwerk is in het begin van de vorige eeuw door de Britten neergezet als gouverneurswoning en tevens onderkomen voor de regering van de toen jonge deelstaat.

De buitenkant van het gebouw maakt een redelijk verzorgde indruk. Maar er is sinds het vertrek van de Britten, in 1947, aan het interieur van The Old Secretariat waarschijnlijk geen onderhoud meer gepleegd. De directe omgeving van de regeringsgebouwen heeft de architect ongetwijfeld ooit bedoeld als een fraaie tuin waar ambtenaren een verkwikkende lunchwandeling in konden maken. Er is nu een overwoekerd kerkhof gevestigd voor auto’s van ambtenaren en politici. Over het hele terrein urineren pauzerende mannen tegen bomen, hekken en muurtjes. Ze zitten in groepjes op het gras te kaarten of te praten, niet ver van de afvalhopen waar luizige honden in wroeten. Je ziet hier nooit iemand snel lopen of dynamisch bewegen, behalve als een topambtenaar of een minister arriveert of vertrekt. Dan maken alle hulptroepen haast om zich dienstbaar op te stellen, wachtend op orders.

Door de centrale corridors van het gebouw lopen op een meter of drie hoogte 25 telefoon- en elektriciteitskabels horizontaal over de hele lengte van de muren. Het stucwerk zit vol barsten. In alle hoeken van de lange gangen kleeft vanaf heuphoogte tot aan de vloer een roodzwarte drab tegen de muren. Indiërs spugen in het openbaar fluimen uit tijdens het eten van ban – een sappig boomblad waar een zoetig kruidenmengsel in verpakt is. Het spul kleurt de tanden en lippen, maar dus ook hoeken in openbare gebouwen vuurrood. Een ambtenaar die voorbijkomt, leest de verbijstering van onze gezichten. Hij trekt zijn schouders op, laat zijn handpalmen zien en zegt gelaten: ‘This is India.’ Vijf meter verder schraapt hij met veel rochelgeluiden zijn eigen keel en longen; zonder blikken of blozen deponeert hij de oogst op de vloer.

In de werkruimtes van de klerken ligt een onwaarschijnlijke hoeveelheid vergeelde documenten opgestapeld: bergen halfvergaan papier in en op kasten, muffe ordners op bureaus uit de Engelse tijd, bundels beschreven vellen en enveloppen in vensterbanken, grauw en rafelig papier op elke vierkante centimeter waar geen meubels staan. Tussen de stapels papier vallen de felrode zakken op. Ze suggereren een mysterieuze ordening, alsof die gekleurde zakken de écht belangrijke papieren bevatten. Maar de inhoud en de bewaarplaats van de zakken berusten op louter toeval. De andere papieren zitten niet in zo’n zak, simpelweg omdat de voorraad op was of de dienstdoende ambtenaar geen zin had om de papieren in een zak te proppen.

Er is in deze werkruimtes geen computer of telefoon te bespeuren. Alleen topambtenaren – allemaal heren op leeftijd – hebben een pc, doorgaans louter als statussymbool. Ze weten lang niet allemaal hoe ze het apparaat moeten bedienen en laten het speeltje vaak over aan hun persoonlijk secretaris. Met de telefoon kunnen ze daarentegen heel goed omgaan. Soms staan er wel drie of vier op een apart tafeltje en op het bureaublad liggen dan nog een paar mobieltjes. De topambtenaren delen per telefoon commando’s uit en regelen er vergunningen en toestemmingen mee. Beter niet per e-mail of op schrift, dat geeft maar narigheid.

Niets wordt weggegooid in de regeringsgebouwen van Bihar. Stapels stokoude dossiers, waar vaak geen enkele ordening in lijkt te zitten; enfin, dat is nog kenmerkend voor een nietgeautomatiseerde administratie. Maar op elke afdeling in het gebouw bevinden zich ook een paar – meestal afgesloten – ruimtes volgestouwd met stoelen waarvan de zitting is doorgezakt of de rugleuning het begeven heeft, aftandse typemachines, opgestapelde bureaus en ondefinieerbare dozen, pakken en zakken. Alles bedolven onder een dikke laag stof.

Zonder voorspraak kom je in India nergens binnen. Een politiek antropoloog uit Californië, werkzaam in Cambridge, wil ons wel introduceren in zijn uitgebreide netwerk in de ambtelijke wereld van Bihar. Laten we eens beginnen bij dr. A.K. Biswas, stelt hij voor. Alsof hij kind aan huis is in The Old Secretariat, loodst hij ons moeiteloos via de dienstingang het gebouw binnen, waarvan de hoofdentree goed bewaakt wordt. De werkkamer van de premier van Bihar, het kabinet van de deelstaat en alle belangrijke departementen zijn hier namelijk gehuisvest. Dr. Biswas is de hoogste ambtenaar op de afdeling Informatie en Public Relations. Hij onderhoudt de contacten met de pers, sluist regeringsboodschappen door naar het publiek en verzorgt op tal van terreinen bewustwordingscampagnes. Hij staat bekend als een markante man met uitgesproken opvattingen over het Indiase kastensysteem.

Het is elf uur in de ochtend. Dr. Biswas is nog niet gearriveerd, maar de antropoloog uit Californië weet zijn persoonlijk secretaris te vermurwen: we mogen alvast plaatsnemen in zijn kamer. Aan de muur een portret van dr. Bhim Rao Ambedkar (1891-1956), de autodidact die als onaanraakbare het kastensysteem aanvocht, aan de wieg stond van de Indiase Grondwet en uiteindelijk zelf boeddhist werd. Een bediende stoft het bureau van zijn chef af met een precisie die welkom zou zijn op andere plekken in deze ambtenarij. Hij besprenkelt het bureaublad met zoet geurwater, legt verscheidene agenda’s klaar op het vloeiblad en een stapel te paraferen documenten ernaast. Als kroon op zijn werk slaat de bediende de staande kalender om naar 26 november 2003.

Een andere bediende zet alle stoelen rondom het bureau van dr. Biswas in het gelid en haalt de handdoek van de bureaustoel alsof het de lijkwade van Turijn betreft. Hij klopt hem voorzichtig uit en drapeert hem weer zorgvuldig op het zitvlak en tegen de rugleuning van de stoel. Vooral de chefs in de ambtelijke hiërarchie hebben een badlaken op hun zetel, vermoedelijk een overblijfsel uit de koloniale tijd, toen de Engelsen zuchtend en zwetend hun tropenjaren in bureaustoelen doorbrachten. De handdoek wordt eenmaal per week gewassen. In de archiefkast van dr. Biswas ligt een schone klaar, een knalgele.

De nakende komst van de chef is voelbaar in zijn kantoor en in het aanpalende secretariaat. De persoonlijk secretaris en de bedienden die zojuist het bureau hebben schoongemaakt, haasten zich naar buiten als reactie op een signaal dat ons volkomen ontgaan is. Even later komt een stoet van vier mensen binnen. Voorop dr. Biswas zelf, klein van postuur, bebrild en gestoken in het uniform voor topambtenaren: colbert, overhemd, pullover en stropdas. De man keurt ons geen blik waardig, hij is het kennelijk gewend dat er mensen op hem zitten te wachten. Direct achter hem loopt een van de bodes, de tas van zijn baas in de hand. Vervolgens komt de persoonlijk secretaris binnen, die de bureaustoel met handdoek aanschuift, precies op het moment dat dr. Biswas zich naar achteren laat zakken. De tweede bediende kijkt toe of alles goed gaat en werpt nog een nerveuze blik op het smetteloze bureau. Hoewel het voor correcties toch al te laat is.

Dr. Biswas is in 1946 geboren in een dorp in het district Jessore, nu Bangladesh. In 1966 studeerde hij aan de universiteit van Calcutta af als econoom. Biswas deed een jaar later als een van de kwart miljoen Indiërs mee aan de examens van de All-India Services (AIS), de befaamde van de East India Company geërfde dienst die academici uit het hele land selecteert en klaarstoomt voor functies in het federale ambtenarenapparaat en voor topposities in de deelstaten. Babu’s heten ze in India. Van de honderdduizend kandidaten kwamen er in de tijd van dr. Biswas zo’n honderdvijftig door de selectie. Topfuncties in de ambtenarij zijn nog steeds mateloos populair. Het aantal Indiërs dat jaarlijks meedingt naar een ambtelijke topfunctie is inmiddels opgelopen tot zo’n kwart miljoen voor vijfenzestig plaatsen. Voor de examens van de Public Service Commission, die kandidaten selecteert voor lagere ambtelijke functies, staan jaarlijks miljoenen Indiërs in de rij.

‘Voor een geprivilegieerd persoon is India de hemel op aarde,’ zegt dr. Biswas. Hij drukt op een belletje en vrijwel onmiddellijk opent een bediende de tussendeur naar het secretariaat. ‘Koffie!’ roept de babu zonder de bode een blik waardig te keuren. De bediende loopt achterwaarts, met gebogen schouders, de kamer uit. ‘Maar mensen uit de lagere kasten zijn hier hoogst zelden geprivilegieerd. Apartheid is niets vergeleken bij het kastensysteem!’ Toch hebben lagere kasten tal van privileges, onder andere bij de toegang tot ambtelijke functies. Indiërs mogen vier keer meedingen naar een plaats in de AIS, maar wie tot de almaar langer wordende lijst van achtergestelde kasten (backward en other backward castes) behoren, mogen zeven keer meedoen en wie afkomstig zijn uit de scheduled castes or tribes mogen zelfs zo vaak meedoen als ze willen. Ook op universiteiten en in grote bedrijven zijn quota gereserveerd voor mensen uit de lagere kasten. Dr. Biswas is ondanks zijn scheduled caste doorgedrongen tot een hoge functie. Mooi, vindt hij, maar toch zijn er van de 42 hoogste ambtenaren in Bihar maar drie, onder wie hijzelf, die tot de scheduled castes behoren, terwijl zestien procent van de inwoners van deze deelstaat uit die kasten afkomstig is. En dat is volgens hem een schande.

K.A.H. SUBRAMANIAN (1945) studeerde natuur- en scheikunde aan de Universiteit van Madras. Hij werkte daar korte tijd als docent scheikunde, maar stapte in 1968 over naar de ambtenarij. Sinds 4 augustus 2003 is hij Chief Secretary van Bihar, de hoogste functie in de ambtelijke hiërarchie van een deelstaat. ‘We proberen de macht te decentraliseren, maar we werken nog volgens het autocratische systeem dat we van de Britse kolonisator geërfd hebben: centralistisch en ondemocratisch.’ Subramanian behoort tot de hoogste kaste, die van de brahmanen. Hij is een voorstander van het afschaffen van het kastenstelsel, dat sociale mobiliteit tegenhoudt. De superbabu verdient 41.000 roepies per maand (€ 820), voor Indiase begrippen een vermogen, ‘maar dit is ook een 24-uursbaan’. Hij heeft een ruime ambtswoning en een dienstauto met geel zwaailicht en chauffeur en geniet tal van privileges. Maar het kan altijd beter, weet Subramanian. ‘Mijn zoon doet iets met software en verdient nu al meer dan ik. Hij spot met me, vindt dat ik niks kan en nergens goed voor ben.’

OM PRAKASH (1963) studeerde landbouwwetenschappen. Hij is Block Development Officer (BDO) sinds 1990, vanaf 2002 in Makhdumpur Block (circa 200.000 inwoners), district Jahanabad, Bihar. Prakash is met zo’n 45 ondergeschikten verantwoordelijk voor het handhaven van de openbare orde in en de ontwikkeling van zijn Block. De boel bij elkaar en de zaak draaiende houden, zo vat hij zijn werk samen. Hij heeft als hoogste ambtenaar in Makhdumpur een handdoek over zijn stoel. Op het bord achter hem staan zijn voorgangers. Met ruim 12.000 roepies per maand (€ 240) heeft de BDO een redelijk inkomen. Dat mag ook wel, vindt hij, want dit werk gaat altijd door, dag en nacht. Hij moet van zijn inkomen bovendien een vrouw en drie kinderen onderhouden. Prakash hoopt wel nog eens te kunnen doorstromen naar de functie van Subdivisional officer, het niveau direct boven de BDO.

Lagere rangen kruipen voor hun bazen. Medewerkers op het secretariaat schieten buiten het zicht van hun chef in een kramp zodra de speciale telefoon van hun baas gaat. Als een afgerichte hond neemt de secretaris een pen in zijn hand, laat de punt iets boven een maagdelijk vel papier zweven, neemt de hoorn van de haak en laat een militair ‘Sir!’ klinken. Hij zwijgt even, schrijft niets op en beëindigt het telefoongesprek na een halve minuut met een al even onderdanig ‘Sir!’. De man begint koortsachtig te telefoneren, krijgt geen gehoor en belt in lichte paniek zijn baas in de kamer ernaast. Hij deelt hem in het Hindi het resultaat van zijn vergeefse telefoontjes mee. Aan de andere kant wordt zonder één woord de hoorn erop gesmeten.

Toch zijn overheidsbaantjes nog altijd de meest geliefde arbeidsplaatsen in Bihar, een deelstaat die bijna 85 miljoen inwoners telt. Er zijn ook nauwelijks alternatieven. Industrie is er niet veel, afgezien van één petrochemisch complex ver buiten de hoofdstad, wat kolenmijnen in het zuiden en enkele kleinere fabriekjes verspreid over de deelstaat. Nogal wat mensen verdienen met hard werken een schamel inkomen in de wegen- en woningbouw. Massa’s leiden een onzeker bestaan in de straathandel en huisnijverheid en in de landbouw, de belangrijkste georganiseerde economische activiteit. Maar aantrekkelijk is ook dat niet; veel landarbeiders leiden een slavenbestaan in het feodale stelsel dat hier de onafhankelijkheid heeft overleefd.

Bihar is straatarm en van veelbelovende economische initiatieven is geen sprake. In zo’n omgeving fungeert een overheidsbaan als een levensverzekering. In Bihar is de publieke sector, inclusief nutsbedrijven, goed voor ruim de helft van het bruto binnenlands product, terwijl de industrie nog geen kwart en de landbouw ruim een kwart voor hun rekening nemen. De ambtelijke banen zijn te vinden in de hoofdstad Patna, maar ook in de districten en de lagere administratieve eenheden zoals de subdivisions, de blocks en de dorpen (de panchayats). Ambtenaren zijn te vinden bij de politie, waar 60.000 mensen werken, in de gezondheidszorg, waar nog eens 20.000 mensen emplooi vinden en in het onderwijs, goed voor 150.000 banen; verder in de agrarische voorlichting, bij de nutsbedrijven en bij de belastingdiensten van Bihar, waar bij elkaar nog eens een paar honderdduizend mensen te werk zijn gesteld.

Hoe hoger zijn rang, hoe groter de kans dat de ambtenaar in Bihar een dikke buik heeft. De verklaring is simpel: hoge ambtenaren verdienen meer, ze hebben meer ‘mogelijkheden voor extra inkomsten’ zoals corruptie in ambtelijke kringen eufemistisch wordt genoemd, en ze kunnen er dus beter van eten. De Secretaries, de Subdivisional Officers (SdO), de District Magistrates (DM) en de Block Development Officers (BDO) verdienen niet eens zozeer gigantische bedragen. Zelfs de superbabu van een deelstaat verdient maandelijks niet veel meer dan veertigduizend roepies (€ 800). Maar de secundaire arbeidsvoorwaarden zijn voortreffelijk: ambtswoning, auto met geel zwaailicht (rood is uitsluitend voor politici) en chauffeur, gratis en goede gezondheidszorg, een pensioen, makkelijke toegang tot alle staatsinstituties en tal van andere privileges. Ze zorgen er bovendien wel voor dat ze ook ná hun pensioen nog mooie bijbaantjes hebben.

SURESH PRASAD (1947) werd ambtenaar in 1972. Sinds 2000 is hij assistent-klerk van de afdeling Bihar House op The Old Secretariat in Patna. Hij regelt de aanvragen voor logeerkamers in het Bihar House in New Delhi. Het ambtenarenhotel telt 65 bedden en is eigendom van de deelstaat Bihar. Aanvragen van landelijke ambtenaren en politici uit New Delhi die in Patna moeten zijn, gaan ook via Prasad. De communicatie met New Delhi verloopt via een faxapparaat in het kantoor van het afdelingshoofd. De nog niet afgehandelde verzoeken liggen in een bak op zijn bureau, de doorslagen van kamertoewijzingen in een andere bak. Na het verstrijken van de datum bergt Prasad de correspondentie op in een ordner. Hij zit aan de zijkant van het bureau van de registerambtenaar. Die functie blijft voorlopig vacant, maar toch gaat de man niet op de lege stoel zitten. Individuele werkplekken zijn heilig in The Old Secretariat. Prasad werkt zes dagen per week, van tien tot vijf uur, ‘maar het wordt meestal zes uur’. Hij verdient 9000 roepies per maand\ (€ 180).

Voor lagere ambtenaren is het inkomen voor Indiase begrippen niet onredelijk – ze verdienen tussen de zes- en tienduizend roepies per maand (€ 120 tot € 200) – maar ook hier zit de aantrekkingskracht in de tijd en ruimte voor bijbaantjes en met een beetje geluk komen ze vroeg of laat aan een post met veel ‘mogelijkheden voor extra inkomsten’.

In heel India ontvangen zeventien miljoen mensen een inkomen van een van de 32 deelstaten of van de federale regering in New Delhi. Op de burelen van de deelstaat Bihar werken zo’n 6500 ambtenaren. De meesten zijn bode, klerk of assistent. Officieel duurt een werkdag voor ambtenaren zeven uren. In werkelijkheid zijn de bureaus bezet van ongeveer half elf tot uiterlijk één uur en van drie tot vijf uur. Ambtenaren werken niet meer dan een uur of vijf per dag en dat is nog optimistisch geschat, want in die uren maakt 95 procent zich ook niet al te druk. Er is nergens sprake van zinderende werkdrift, behalve op de kantoren van de ambtenaren die direct onder de secretarissen-generaal werken. Zij controleren en paraferen vaak tot laat in de avond torenhoge stapels documenten die noodzakelijk zijn voor de voortgang van het dagelijks leven in Bihar.

In een onbemand kantoor lees ik op een presse-papier het ambtenarenmotto: Punctulity is the simple test of sense of duty, devotion, dedication and decipline. Deze tegeltjeswijsheid moet van ná de Britse overheersing dateren, niet alleen vanwege de spelfouten maar ook omdat het holle woorden zijn. In de hoge, duistere werkruimtes van de honderden klerken in alle rangen en standen hangt een uitgesproken landerige sfeer. Het is niet moeilijk om ambtenaren aan te treffen met de ogen dicht, knikkebollend. Anderen staren futloos voor zich uit achter een volmaakt leeg bureau. Kom je later in die ruimte terug, dan zitten ze vaak nog in exact dezelfde houding, als standbeelden.

Toch is in de sombere werkzalen wel eens iemand hard aan het werk. Neem de zesenvijftigjarige Suresh Prasad, assistent op het secretariaat van het kabinet. Boven hem hangt een vergeeld portret van Gandhi aan de muur, scheef. Prasad draagt smetteloos witte bovenkleding. Tegen de kou – het is rond de twintig graden in Patna, winter voor Indiërs – draagt de man een kleurrijk hoofddeksel uit de deelstaat Himachal Pradesh, ten zuiden van Kashmir. Het roze keert in een wat lichtere variant terug in een van zijn brievenboeken, waarin hij dag in dag uit de schriftelijke aanvragen noteert van ambtenaren en politici die één of meer nachten willen doorbrengen in het Bihar House, het gastenverblijf van Bihar in de Indiase hoofdstad New Delhi. Verzoeken van federale ambtenaren voor een verblijf in Patna komen ook op zijn afdeling terecht. Het gaat in totaal om zo’n vijftig verzoeken per dag. Als een bode ze bij Suresh Prasad brengt, heeft een klerk de brieven al voor hem uit de enveloppen gehaald. Prasad selecteert de verzoeken voor een verblijf van vijf dagen of minder. De overige verzoeken gaan naar een collega, die enkele meters verderop zit.

Alle afzenders en de aard van de verzoeken worden nauwgezet geregistreerd in een groot brievenboek. Overtreft het aantal verzoeken het aantal beschikbare logeerkamers in het Bihar House, dan beslist de baas van het ambtenarenapparaat wie prioriteit hebben. Verzoeken voor langer dan vijf dagen zijn sowieso Chef-Sache. De geparafeerde en bestempelde verzoeken komen terug naar het secretariaat van het Bihar House, waar enkele assistenten in de werkruimte van Suresh Prasad klaar zitten om ze te archiveren. In en boven op de kasten wemelt het van de brieven uit lang vervlogen tijden.

Er zijn minstens acht ambtenaren druk bezig met het openen, selecteren, registreren en doorsturen van gemiddeld vijftig verzoeken per dag en met het archiveren van de beschikkingen. Een telefoon, waarmee in een handomdraai gecheckt zou kunnen worden of er nog plaats vrij is in het Bihar House in Delhi, ontbreekt. Terwijl steden als Bangalore in het zuiden van India wereldwijd een uitstekende reputatie hebben in de informatie- en communicatietechnologie, heeft hier nauwelijks iemand gehoord van e-mail. Laat staan van een website waarop ambtenaren hun gecodeerde verzoeken zouden kunnen invoeren. Aan het einde van de dag stuurt Suresh Prasad vanuit een beveiligde ruimte een fax met door de chef gefiatteerde reserveringen voor het gastenverblijf. Een fax heeft op The Old Secretariat nog een magisch imago, hij geeft extra status aan de ambtenaren die bevoegd zijn om het apparaat te bedienen.

De vooruitgang gaat dus niet helemaal voorbij aan Bihar. Of, zoals de superbabu, Chief Secretary K.A.H. Subramanian, op elke lastige vraag over de achterblijvende economische ontwikkeling in zijn deelstaat antwoordt: ‘Er wordt aan gewerkt.’