MOONSHOT

Aan alle mensen die zich er hun leven lang voor inzetten

dat de publieke zaak en het gemeenschappelijk goed

in het middelpunt staat van hoe we waarde scheppen

MARIANA MAZZUCATO

MOONSHOT

GROOTSE MISSIES

VOOR DE HERVORMING

VAN HET KAPITALISME

Nieuw Amsterdam

© 2021 Mariana Mazzucato

Oorspronkelijke titel Mission Economy:

A Moonshot Guide to Changing Capitalism

Oorspronkelijke uitgever Allen Lane/Penguin Books

© 2021 Nederlandse vertaling Ed Lof/Nieuw Amsterdam

Alle rechten voorbehouden

Tekstredactie Marianne Tieleman

Correctie en lay-out Yulia Knol

Register Ewout van der Hoog

Ontwerp omslag Rouwhorst + Van Roon

Foto auteur Tania Cristofari/Contrasto/Eyevine

NUR 781

ISBN 978 90 468 2741 3

www.nieuwamsterdam.nl

Deze digitale editie is gemaakt naar de eerste druk, 2021, met

ISBN 978 90 468 2740 6

INHOUD

Voorwoord

DEEL 1 – EEN AFGELASTE MISSIE
Wat staat er in de weg voor de volgende maanreis?

1 Missie en purpose

2 Kapitalisme in crisis

De financiële sector financiert zichzelf

Bedrijven richten zich op kwartaalresultaten

De aarde warmt op

Overheden rommelen in de marge in plaats van te leiden

3 Slechte theorie, slechte praktijk: vijf mythes die vooruitgang in de weg staan

Mythe 1 Bedrijven scheppen waarde en nemen risico’s; overheden nemen alleen risico’s weg en faciliteren

Mythe 2 Het doel van de overheid is marktfalen corrigeren

Mythe 3 De overheid moet als een bedrijf worden gerund

Mythe 4 Uitbesteding spaart belastinggeld uit en verlaagt de risico’s

Mythe 5 Overheden moeten geen winnaars kiezen

DEEL 2 – MISSION IMPOSSIBLE
Wat er nodig is om onze meest gedurfde ambities te verwezenlijken

4 Lessen van Apollo: een moonshot-gids voor verandering

Leiderschap: visie en purpose

Innovatie: risico nemen en experimenteren

Organisatorische verandering: behendigheid en flexibiliteit

Spillovers: serendipiteit en samenwerking

Financiën: budgettering op basis van uitkomsten

Bedrijfsleven en staat: partnerschap met een gemeenschappelijk doel

DEEL 3 – MISSIES IN ACTIE
Welke grote uitdagingen moeten we vandaag aangaan?

5 Hoger grijpen: missie-georiënteerd beleid op aarde

Sustainable Development Goals en een groene transitie

Een missie selecteren

Een missie implementeren

Burgers bij een missie betrekken

Missie: een Green New Deal

Missie: innovatie voor toegankelijke gezondheidszorg

Missie: de digitale kloof dichten

DEEL 4 – DE VOLGENDE MISSIE
Een ander beeld van de economie en van onze toekomst

6 Goede theorie, goede praktijk: zeven principes voor een nieuwe politieke economie

Waarde: collectief geschapen

Markten: vormgeven in plaats van repareren

Organisaties: dynamisch vermogen

Financiering: budgettering op basis van uitkomsten

Distributie: gedeelde risico’s en beloningen

Partnerschap: purpose en stakeholderswaarde

Participatie: open systemen voor co-creatie van onze toekomst

7 Conclusie

Dankwoord

Noten

Register

VOORWOORD

Dit boek schrijf ik terwijl de COVID-19-pandemie heerst, een gebeurtenis die iedereen in elke samenleving wereldwijd voor enorme uitdagingen stelt. Om de pandemie te verslaan moeten er zeer forse investeringen worden gedaan in fysieke en sociale goederen en diensten – van de race voor het ontwikkelen van een vaccin of effectieve therapieën, persoonlijke beschermingsmiddelen, passende methodes voor online onderwijs voor kinderen die niet naar school kunnen, tot nieuwe ideeën voor sociale vangnetten. Ook vergt de pandemie samenwerking tussen naties, tussen de burgers, de overheid en de private sector op een hoger niveau dan we ooit hebben meegemaakt. In wezen gaat het om een lakmoesproef voor wat de staat vermag en voor effectief bestuur binnen en tussen staten.

’s Werelds overheden passen zich op verschillende manieren aan deze uitdaging aan, met uiteenlopende mate van succes. Goed bestuur is de sleutel tot succesvolle aanpassing.¹ Hoe landen reageerden verschilt zowel in de kwantiteit als de kwaliteit van hun aanpak. Veel regeringen hebben enorme bedragen ingezet, met de mentaliteit van ‘koste wat het kost’. Maar als er één ding is dat we geleerd hebben van de financiële crisis van 2008, is het dat biljoenen in de economie pompen weinig effect heeft wanneer het geld besteed wordt aan structuren die zelf zwak zijn. We kunnen ons niet veroorloven dat opnieuw te laten gebeuren.

Kunnen we genoeg beschermingsmiddelen produceren voor de mensen in de frontlinies? Genoeg beademingsapparaten voor patiënten op de intensive care? Een vaccin om immuniteit te bereiken? Kunnen we mensen die hun baan verliezen beschermen door ervoor te zorgen dat ze recht hebben op basale voorzieningen als een minimuminkomen, voedsel, onderdak en onderwijs?

Het antwoord op al deze vragen hangt af van hoe onze economie is georganiseerd – niet alleen van hoeveel geld we naar de problemen gooien. Het is afhankelijk van de concrete structuren, capaciteiten en soorten partnerschappen tussen de publieke en de private sector. Het vereist ook de visie om je een andere wereld voor te kunnen stellen. Een visie op welk soort groei we willen, en op de instrumenten die we nodig hebben om die groei te bereiken – instrumenten die de economie een nieuwe richting zullen geven. En een nieuwe richting is wat deze tijd vereist.

De succesvolle reactie van Vietnam op COVID-19 biedt een interessant voorbeeld. Hoewel het nog om een ‘opkomend’ land gaat in termen van economische ontwikkeling, was de overheid in staat snel de ontwikkeling van goedkope testkits op gang te brengen. Dat was mogelijk doordat de overheid over het vermogen beschikte verschillende delen van de samenleving (universiteiten, het leger, de private sector en maatschappelijke organisaties) te mobiliseren rond een gemeenschappelijk doel en strategisch gebruik wist te maken van de financiering van research en development (r&d) op het gebied van gezondheid, waarmee crowding in van innovatieve oplossingen werd bewerkstelligd – dat wil zeggen, overheidsuitgaven gebruiken om hogere investeringen door de private sector te bereiken.² Effectieve publiek-private samenwerking maakte snelle commercialisering van de testkits mogelijk, die in heel Vietnam werden verspreid en naar Europa en elders werden geëxporteerd. De overheid was ook in staat posterontwerpers enthousiast te maken, de sociale media creatief in te zetten en zelfs postzegels te produceren om gedragsverandering te stimuleren.³ Ook het succesverhaal van de Indiase staat Kerala (in contrast met het lapwerk van de nationale aanpak) is het resultaat van langetermijninvesteringen in gezondheidszorg (inclusief de protocollen die werden ingevoerd na de uitbraak van het nipah-virus in 2018-2019, net als COVID-19 een zoönotisch virus) en een succesvol model van publiek-private samenwerking tussen de medische diensten van de staat en private leveranciers.⁴ Ook al dankzij een over de jaren opgebouwd hoog niveau van publiek vertrouwen, kon het overheidsapparaat, aangevuld met zelfhulpgroepen, snel strenge beperkingen implementeren en tegelijk voorzien in de noden van de meest kwetsbaren, inclusief arbeidsmigranten.⁵

Op veel plaatsen in de wereld was het beeld echter een stuk minder rooskleurig. Terwijl ik dit schrijf kampen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk met problemen die het resultaat zijn van een afkalving van het vermogen om te regeren en te besturen die al veertig jaar gaande is – gevoed door de ideologie dat de overheid moet terugtreden en pas wanneer zich problemen voordoen, iets moet doen om die op te lossen. Die opvatting over publiek bestuur miskent het vermogen van overheden om effectief op te treden en bevordert privatisering. Het gevolg was dat veel publieke bevoegdheden aan de private sector werden uitbesteed en een niet-aflatende maar misplaatste nadruk op statische efficiencymaatregelen, waardoor de overheid minder mogelijkheden had om in te grijpen en zich zelfs verschool achter onrealistische technologische panacees als kunstmatige intelligentie en ‘slimme steden’.⁶ Ook leidde deze ideologie tot lagere investeringen in publieke activa, verlies van institutioneel geheugen en een groeiende afhankelijkheid van adviesbureaus, die miljarden aan overheidscontracten wisten binnen te halen.

In het Verenigd Koninkrijk werd alleen al in 2018 voor 9,2 miljard pond aan gezondheidszorg uitbesteed.⁷ Meer dan 84 procent van de bedden in verzorgingscentra bevinden zich in particuliere tehuizen en vijftigduizend van die bedden in tehuizen die worden geëxploiteerd door private-equity-firma’s die uiteindelijk streven naar meer winst en niet naar betere zorg. En dit uitbesteden ging gepaard met kortingen op publieke investeringen. De totale waarde van de Britse overheidssubsidies aan lokale autoriteiten voor publieke gezondheidszorg, die ze in staat stelt noodzakelijke zorg en preventieve diensten te leveren, liep in reële termen terug van 4 miljard pond in 2015-2016 tot 3,2 miljard in 2020-2021, een reductie van bijna 900 miljoen.⁸ Aan de jaarlijkse kortingen op de subsidies kwam pas een eind toen COVID-19 toesloeg, in 2020, maar per hoofd van de bevolking bleef de subsidie in reële termen 22 procent onder het niveau van 2015-2016.⁹ Intussen was door de bezuinigingen de capaciteit om publieke gezondheidszorg te verlenen al aanzienlijk aangetast, wat een effectief antwoord op COVID-19 ondermijnde.¹⁰

De mantra over grotere efficiëntie is niet meer dan dat: een mantra. De internationale consultancyfirma Deloitte die in het VK de opdracht kreeg het testen van COVID-19 te managen, raakt de tests kwijt. Dat herinnerde aan de enorme mislukking van G4S, een ander privaat bedrijf dat overheidscontracten kreeg, om de beveiliging bij de Olympische Spelen van 2012 te verzorgen. Uiteindelijk moest het leger worden ingezet om de zaak in goede banen te leiden. Nog een voorbeeld: Serco, een private onderneming die voortdurend uitbestedingscontracten binnenhaalt, kreeg een boete voor frauduleus gebruik van elektronische enkelbanden voor gevangenen.¹¹ Evengoed kreeg het een contract ter waarde van 45,8 miljoen pond voor bron- en contactonderzoek, slechts een jaar nadat het meer dan een miljoen boete had moeten betalen voor het overtreden van de regels voor databescherming (waarbij Serco per ongeluk de e-mailadressen van stagiairs lekte).

Een soortgelijk lot trof de Amerikaanse federale overheid. In 2007 maakte het een plan om de ontwikkeling van goedkope, draagbare beademingsapparaten voor gebruik in noodgevallen te stimuleren. Maar dertien jaar later, begin 2020, was er nog geen beademingsapparaat geleverd, voornamelijk omdat het project afhankelijk was van uitbesteding. Door de crisis rond COVID-19 werden de consequenties van dit gebrek aan productiecapaciteit alleen maar dramatischer. In 2010 was de regering-Obama ook al in verlegenheid gebracht door IT-problemen bij de pogingen de hervorming van de ziektekostenverzekering, de Patient Protection and Affordable Care Act (beter bekend als Obamacare), door te voeren. Veel mensen waren niet in staat de site HealthCare.gov te bereiken of hun aanvraag voor verzekering in te dienen. Dit leidde tot een golf van negatieve publiciteit die werd uitgebuit door de tegenstanders van Obamacare. Wanneer de Amerikaanse overheid zelf maar genoeg technologische vaardigheden in huis had gehad, had de regering waarschijnlijk minder problemen en minder politieke narigheid over zich heen gekregen. En het zal niemand verbazen dat Serco, ondanks de voortdurende mislukkingen in het Verenigd Koninkrijk in 2013 en 2018, een contract van de Amerikaanse overheid kreeg om de aanmeldingen voor de ziektekostenverzekering voor Obamacare te organiseren: 1,2 miljard dollar in 2013 en nog eens 900 miljoen in 2018.¹²

Uitbesteding is op zich geen probleem zolang overheden capabel zijn, risico’s kunnen opvangen en vooruit kunnen kijken; zolang de onderliggende ‘partnerschappen’ met de private sector echt worden ontworpen met het publieke belang voor ogen. De ironie is dat al dat uitbesteden ten koste is gegaan van het vermogen van overheden om contracten op te maken. In maart 2020 bleek de Britse regering niet in staat levering van het nodig geachte aantal beademingsapparaten veilig te stellen – een echo van de problemen van de Amerikaanse regering.¹³

Een cruciale les is dat overheidsinterventie in een crisis alleen effectief is wanneer de staat beschikt over de relevante vaardigheden om op te treden. In plaats van terug te treden in de rol van op z’n best reparateur van marktfalen en op z’n slechtst uitbesteder, moeten overheden investeren in slagkracht op cruciale gebieden als productiviteit van de economie, kennis inzake aanbesteding, publiek-private samenwerking die echt ten dienste staat van het publieke belang en expertise op het gebied van digitalisering en data (met waarborgen voor privacy en veiligheid). Als daar niet aan is voldaan kan de overheid zelfs geen duidelijke criteria vaststellen voor de bedrijven waarmee ze in zee gaat, waardoor die makkelijk hun eigen belangen kunnen laten prevaleren.¹⁴

In dit boek wordt betoogd dat we de weg kwijt zijn en niet kunnen doorgaan met dezelfde fouten maken. De wereld wordt geconfronteerd met talloze verschillende uitdagingen – van die op het gebied van gezondheidszorg tot de klimaatcrisis tot die rondom het beheersen van digitale technologie om de privacy te beschermen. In 2015 ondertekenden 193 landen het voornemen om in 2030 zeventien ambitieuze doelstellingen van de Verenigde Naties, de Sustainable Development Goals (SDG’s, Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen), te realiseren: over problemen die uiteenlopen van armoede tot vervuilde oceanen. Om die aan te pakken hebben we een heel andere benadering van publiek-private partnerschappen nodig dan die we nu hanteren. Dat vereist een enorme heroverweging van wat het doel van de overheid is en van het soort vaardigheden en capaciteiten dat ze nodig heeft. Maar wat nog belangrijker is, dit vereist een ingrijpende heroverweging van wat voor kapitalisme we willen bouwen, hoe we de betrekkingen tussen de publieke en private sector vorm moeten geven en hoe we regels, onderlinge verhoudingen en investeringen op zo’n manier moeten structureren dat alle mensen erbij gebaat zijn en de grenzen die de planeet stelt gerespecteerd worden. Het gaat hierbij om, zoals we zullen betogen, het scheppen van een op oplossingen gebaseerde economie die gericht is op de meest ambitieuze purposes – doelen die er werkelijk toe doen voor mensen en voor de planeet. Het gaat niet om het creëren van het beeld van een moonshot als op zichzelf staand hobbyproject. Het gaat erom de overheid van binnenuit te transformeren en haar systemen te versterken – systemen voor gezondheid, onderwijs, transport en het milieu – en intussen de economie een nieuwe richting te geven.

Om weer op het rechte pad te komen moeten we onszelf weer afvragen welke rol de overheid in de economie dient te spelen, en dus ook welke instrumenten, structuren en vaardigheden dit vereist. Dit niet alleen binnen de publieke organisaties maar ook om symbiotische samenwerking te kweken tussen organisaties in de publieke sector en de private sector – waarbij zowel risico’s als beloningen worden gedeeld – om de meest urgente problemen van onze tijd op te lossen. Het gaat eigenlijk om het opnieuw uitvinden van het kapitalisme.

Er is geen tijd te verliezen. De levens van mensen en de gezondheid van de planeet hangen af van het succes waarmee we de grote uitdagingen van vandaag aangaan.

DEEL 1: EEN AFGELASTE MISSIE

Wat staat er in de weg voor de volgende maanreis?

1

MISSIE EN PURPOSE

In september 1962 kondigde president John F. Kennedy in een beroemde toespraak voor Rice University aan dat de Amerikaanse regering had besloten tot ‘het riskantste en gevaarlijkste en grootste avontuur dat de mens ooit heeft ondernomen’: een man op de maan laten landen en hem weer veilig thuisbrengen. Hij verklaarde dat zijn ambitie was het ‘voor het einde van dit decennium’ te doen.¹ Zeven jaar later, op 20 juli 1969, zette de Verenigde Staten twee mannen (ja, aanvankelijk waren het alleen mannen) op de maan.

Toen Kennedy sprak, lag de vs op het gebied van ruimtevaarttechnologie nog achter op de Sovjet-Unie. In 1957 hadden de Russen de wereld opgeschrikt met de lancering van de Spoetnik, de eerste kunstmatige satelliet die rond de aarde vloog. En nog in april 1961 had Joeri Gagarin als eerste mens een ruimtevlucht rond de aarde gemaakt in een capsule, Vostok 1. De Koude Oorlog woedde in alle hevigheid en er was grote bezorgdheid dat de Sovjet-Unie een levensgevaarlijke voorsprong op de vs en het Westen had genomen. In zijn verkiezingscampagne van 1960 had Kennedy verkondigd dat er een ‘rakettenkloof’ tussen de vs en de Sovjet-Unie bestond.² Deze claim was gebaseerd op ramingen van de CIA en het Pentagon dat de Sovjet-Unie meer intercontinentale ballistische raketten had dan de vs; maar nadat Kennedy president was geworden, bleek dat de vs er in feite meer had. De drijfveer achter een van de meest innovatieve prestaties in de menselijke geschiedenis was dus de wil om de Russen te verslaan.

Het project dat bekend werd als het Apolloprogramma kostte de VS 28 miljard dollar, ofwel 283 miljard in dollars van 2020.³ Het legde beslag op 4 procent van de Amerikaanse begroting en zette meer dan 400.000 mensen aan het werk in de National Aeronautics and Space Administration (NASA), aan universiteiten en bij toeleveranciers. Maar geld speelde geen rol: het ging erom de klus te klaren. Kennedy probeerde niet om de hoge kosten heen te draaien en zei in zijn toespraak nadrukkelijk: ‘Dit alles gaat ons een hoop geld kosten.’ Het ruimtevaartbudget, zei hij, nam elk jaar toe en bedroeg in 1962 ongeveer 5,4 miljard dollar: ‘Een verbijsterend bedrag, hoewel iets minder dan we jaarlijks aan sigaretten en sigaren uitgeven.’ En zou het noodzakelijkerwijze tot succes leiden? Nee, hij was er duidelijk over dat het volstrekt onzeker was wat het zou opleveren: ‘Ik besef dat dit in zekere zin een daad van geloof en visie is, want we weten niet welke baten het ons gaat opleveren.’

Wat een contrast met hoe we het tegenwoordig vooral hebben over de kosten van publieke voorzieningen – en de gevolgen voor begrotingstekort en staatsschuld – in plaats van over ambities of de grootse resultaten die we proberen te bereiken. Tegenwoordig geldt dat als we meer uitgeven op één gebied, we op een ander gebied minder mogen uitgeven. Dit ligt mijlenver van de benadering van de ruimtevaart, toen de energie en aandacht van iedereen was gericht op het resultaat, een succesvolle maanlanding, en de investeringen en innovatie die dat vereiste.

Kennedy voorzag hoe de ambitieuze missie zou resulteren in spillovers, positieve effecten op het leven op aarde: technologische en organisatorische innovaties die aan het begin van het project nooit hadden kunnen worden voorzien. En inderdaad, de technologie die nodig was om gegevens in real time te verwerken en dat hele proces in de kleine computer van de maancapsule onder te brengen, stimuleerde veel van de innovaties die ten grondslag liggen aan wat we nu software noemen.⁴ Ook ontstonden er nieuwe managementmethodes, waarbij grote, complexe problemen in kleinere brokken werden opgesplitst. Boeing kopieerde dit model later om de 747 te bouwen, ’s werelds eerste jumbojet.

Dit boek wil aanmoedigen dat we hetzelfde niveau van durf en experimenteren toepassen op de grootste problemen van onze tijd: van uitdagingen op het gebied van gezondheid zoals pandemieën tot die van het milieu zoals de opwarming van de aarde, tot die van het onderwijs, zoals de kloof in kansen en resultaten tussen studenten die deels veroorzaakt worden door ongelijke toegang tot digitale technologie. Deze ‘ongestructureerde’ problemen (wicked problems) vereisen niet alleen technologische maar ook sociale, organisatorische en politieke innovaties. Ze zijn enorm, complex en lenen zich niet voor simpele oplossingen. We moeten er niet alleen mee leren leven, maar we moeten ze oplossen door beleid op uitkomsten te richten. En dat betekent dat we de publieke en de private sector echt moeten laten samenwerken om te investeren in oplossingen, door naar de lange termijn te kijken en door het proces zodanig te besturen dat het publieke belang is verzekerd.

De maanlanding was een gigantische oefening in probleemoplossing, met de publieke sector achter het stuur, die hand in hand met bedrijven – kleine, middelgrote en grote – honderden verschillende problemen aanpakte. Dit vereiste samenwerking tussen de overheid en vele verschillende sectoren, van computers en elektronische apparatuur tot voedingsmiddelen en materialen. De overheid zette haar koopkracht in om aanbestedingscontracten te sluiten die kortlopend, helder en uitermate ambitieus waren. Wanneer de private sector soms niet presteerde, daagde NASA de leverancier opnieuw uit en werd er niet betaald tot de juiste oplossing gevonden was. Als ze succesvol waren, konden bedrijven groeien door de nieuwe markten te bedienen die de overheidsaankopen hadden ontsloten en door te kiezen voor een doelgerichte strategie.

Wat al die inspanningen integreerde en richting gaf, was dat ze deel uitmaakten van een missie, een missie die door de overheid werd geleid en door velen werd volbracht. Aan een ‘missie-georiënteerde’ benadering – een partnerschap tussen de publieke en de private sector gericht op het oplossen van grote maatschappelijke problemen – is in de huidige situatie schreeuwende behoefte. Stel je bijvoorbeeld voor dat het inkoopbeleid van de publieke sector wordt gebruikt om zo veel mogelijk innovatie te bevorderen – sociale, organisatorische en technologische – om uiteenlopende problemen als messentrekkerij in steden of eenzaamheid van ouderen op te lossen.

Natuurlijk kunnen de lessen van de maanlanding niet een-op-een worden toegepast op elke uitdaging. Maar ze wijzen op de noodzaak om in onze dagelijkse beleidsvorming weer ambitie en visie op te wekken. Dit kan niet alleen maar een kwestie zijn van stoere uitspraken. We moeten geloven in de publieke sector en investeren in de kernvaardigheden ervan, inclusief het vermogen tot interactie met andere waardescheppers in de samenleving, en contracten opstellen die het publieke belang ten goede komen. We moeten effectievere interfaces creëren met innovaties overal in de samenleving, opnieuw nadenken over hoe beleid tot stand komt, veranderen hoe we omgaan met het regime betreffende intellectuele eigendom en R&D gebruiken om informatie te spreiden over universiteiten, overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Dit betekent dat beleid weer moet stoelen op de publieke zaak zodat het erop gericht is concrete baten voor burgers op te leveren. Er moeten doelen worden gesteld die iets voor mensen betekenen, op grond van overwegingen van publiek belang in plaats van winstoogmerk.⁵ Het betekent ook dat in de hele economie doelgerichtheid de kern van ondernemingsbeleid moet worden, en dat rekening wordt gehouden met de noden van alle stakeholders, inclusief werknemers en lokale instituties, niet alleen van de aandeelhouders.

Denken in termen van ‘moonshot’ gaat in deze context over het stellen van ambitieuze maar ook inspirerende doelen, die als een katalysator werken voor uiteenlopende sectoren en actoren in de economie. Het gaat erom dat we ons een betere toekomst kunnen voorstellen en publieke en private investeringen organiseren om die toekomst waar te maken. Uiteindelijk is dat wat een man op de maan en terug bracht.

Maar er is een probleempje.

De algemene opinie is nog steeds dat de overheid een log, bureaucratisch apparaat is dat niet in staat is tot innovatie: op z’n best mag de overheid schade herstellen, reguleren en herverdelen, en markten corrigeren wanneer die de fout ingaan. Volgens deze opvatting zijn ambtenaren niet zo creatief en minder geneigd risico’s te nemen dan de ondernemers van Silicon Valley en dienen ze alleen maar te zorgen voor een gelijk speelveld en zich verder afzijdig te houden zodat de risiconemers van het private bedrijfsleven hun ding kunnen doen.

De stelling van dit boek is dat we de cruciale problemen waar onze economieën mee geconfronteerd worden niet kunnen oplossen zolang we deze enge opvatting niet laten varen. De schaal waarop dingen moeten veranderen vraagt om een nieuw narratief en een nieuw vocabulaire voor de politieke economie, zodat het beleid van overheid en bedrijven wordt geleid door het idee van de publieke zaak.⁶ Dit vereist ambitie – om te zorgen dat de contracten, betrekkingen en boodschappen resulteren in een rechtvaardiger en duurzamer samenleving. En het vereist een proces dat zo inclusief is als mogelijk is, waarbij talrijke waardescheppers betrokken zijn. Om de wijze waarop waarde tot stand komt en waarde wordt verdeeld beter op elkaar af te stemmen, moet de publieke zaak in het middelpunt komen te staan van hoe welvaart collectief wordt gecreëerd. En dat verdelen moet niet alleen gaan over herverdeling (ex post) maar ook over voorverdeling (ex ante): een meer symbiotische wijze waarop economische actoren met elkaar omgaan, samenwerken en delen.

Het is van essentieel belang om de micro-eigenschappen van het systeem – zoals hoe organisaties worden bestuurd – en de macro-patronen van het gewenste type groei aan elkaar te verbinden. Door anders na te denken over hoe de betrekkingen tussen de publieke sector en de private sector beter kunnen worden georganiseerd rondom de publieke zaak, kunnen we groei realiseren die evenwichtiger en flexibeler is, met nieuwe vaardigheden en kansen gespreid over de hele economie. Maar dat betekent dat in eerste instantie de gangbare, weinigzeggende terminologie van ‘partnerschap’ moet worden vervangen door helderder criteria voor hoe een symbiotisch en wederkerig ecosysteem eruitziet; dat wil zeggen, een systeem waarin risico’s en beloningen gelijkmatiger zijn verdeeld. In deze tijd is de relatie tussen publieke en private sector helaas maar al te vaak parasitair; denk aan de zodanig gestructureerde financiering van de gezondheidszorg dat publiek gefinancierde medicijnen voor veel burgers te duur zijn.

Ik noem deze andere manier van dingen aanpakken een missie-georiënteerde benadering. Dit betekent doelstellingen voor de economie kiezen en vervolgens de problemen die opgelost moeten worden om die doelstellingen te bereiken in het middelpunt plaatsen van hoe we ons economisch stelsel opzetten. Het betekent beleid ontwikkelen dat werkt als katalysator tussen investeringen, innovatie en samenwerking en alle mogelijke actoren in de economie, waarbij zowel het bedrijfsleven als burgers worden betrokken. Het betekent de vraag stellen wat voor soort markten we willen, in plaats van welke marktproblemen moeten worden gerepareerd. Het betekent instrumenten als leningen, subsidies en inkoopbeleid zodanig inzetten dat ze de meest innovatieve oplossingen voor de aanpak van specifieke problemen stimuleren, of het nu gaat om hoe je plastic uit de oceaan krijgt of hoe je de digitale kloof overbrugt. De foute vraag is: hoeveel geld is er beschikbaar en wat kunnen we daarmee doen? De goede vraag is: wat moet er gedaan worden en hoe kunnen we de budgetten zo vormgeven dat deze doeleinden worden verwezenlijkt?

Dit is een zware opgave. We leven in een tijd waarin het kapitalisme in een crisis verkeert en waarin een ondeugdelijke ideologie over de rol van de overheid onze verwachtingen over wat die overheid kan doen heeft geinfiltreerd – en dus over wat andere actoren kunnen doen als partners van de overheid. Maar een tijd van crisis is precies het moment om opnieuw uit te vinden wat voor soort samenleving we willen bouwen en welke vermogens en capaciteiten we nodig hebben om daar te komen.

Gaat dit boek over het opnieuw uitvinden van de overheid of over het opnieuw uitvinden van het kapitalisme? Het antwoord is: beide. Veranderen van het kapitalisme betekent zowel veranderen hoe de overheid is gestructureerd als hoe het bedrijfsleven wordt bestuurd – en hoe publieke en private organisaties zich tot elkaar verhouden. De sleutel tot de missie-georiënteerde benadering ligt bij de aansturing van beheersstructuren van organisaties, en van relaties tussen organisaties, vanuit het perspectief van het doel.

Er wordt al jarenlang geroepen om vormen van corporate governance, bedrijfsbestuur, die meer doelgericht zijn en de focus zouden verschuiven van aandeelhouderskapitalisme naar stakeholderskapitalisme. In januari 2018 schreef Larry Fink, de CEO van vermogensbeheerder BlackRock, een brief aan vijfhonderd CEO’s onder de titel ‘A Sense of Purpose’. Daarin betoogde hij: ‘Zonder besef van doel is het voor een bedrijf, publiek of privaat, onmogelijk zijn volle potentieel realiseren. Uiteindelijk zullen cruciale stakeholders het de mogelijkheid ontnemen om te functioneren. Het zal ten prooi vallen aan de druk om op korte termijn winst uit te keren, en tegelijkertijd ook nalaten investeringen te plegen in personele ontwikkeling, innovatie en kapitaaluitgaven die noodzakelijk zijn voor groei op lange termijn.’⁷ Anderhalf jaar later, in augustus 2019, viel dezelfde boodschap te horen bij de Business Roundtable, een club van 180 vooraanstaande CEO’s onder wie die van Apple, Accenture en JPMorgan Chase. In een verklaring betoogden de leden dat om een meer functionele vorm van kapitalisme te ontwikkelen het profijt gelijkmatiger moest worden verdeeld over alle stakeholders, inclusief werknemers en lokale gemeenschappen – de voornaamste stakeholders.⁸

Het probleem is dat ondanks deze herhaalde roep om verandering er niet veel verandert. Dat is niet alleen omdat de vereiste verandering tot het diepste wezen van businessmodellen en waardeketens moet doordringen, in plaats van beschouwd te worden als een vluchtige overweging. Het is ook omdat een hernieuwd gevoel van doelgerichtheid de kern moet raken van de onderlinge verhouding tussen organisaties en de economie, niet alleen de onderlinge verhoudingen binnen bedrijven. Verandering komt van het opnieuw bedenken van hoe verschillende organisaties en actoren in de economie gezamenlijk waarde scheppen. Ja, dit boek gaat vooral in op hoogstnoodzakelijke veranderingen in onze publieke instituties. Maar omdat overheidsactiviteiten – directe investeringen, indirecte subsidies, belastingen en regelgeving – in bijna alle onderlinge verhoudingen centraal staan, betekent opnieuw uitvinden van de overheid ook opnieuw uitvinden van het kapitalisme.

Hoewel dit boek bedoeld is voor zowel theoretici als praktijkmensen, is het vooral bedoeld als gids voor hoe we het kapitalisme anders kunnen ‘doen’. Het betoogt dat we verandering teweeg moeten brengen in organisaties, bestuursstructuren en het ontwerp van de praktische handvatten van het economisch beleid – de instrumenten die we nodig hebben om een doelgerichte economie op te bouwen.

2

KAPITALISME IN CRISIS

Nog voordat in 2020 de COVID-19-pandemie uitbrak, was het kapitalisme vastgelopen. Het had – en heeft – geen antwoord op een hele reeks problemen en dat was misschien het pijnlijkst duidelijk voor wat betreft de milieucrisis. Van de opwarming van de aarde tot het verlies aan diversiteit, op allerlei manieren kalven de voorwaarden voor stabiliteit op sociaal en milieugebied af door menselijke activiteiten.¹ Bij de bestaande afspraken over tegenmaatregelen zijn we op weg om de oppervlaktetemperaturen op aarde te laten oplopen tot drie graden Celsius boven die van vóór de industriële revolutie, een stijging waarvan algemeen wordt aangenomen dat die catastrofale gevolgen zal hebben.² Het tempo waarin soorten uitsterven is toegenomen met een factor van 100 tot 1000, wat voor sommige wetenschappers reden is om te stellen dat we de zesde massa-extinctie beleven.³

In plaats van een duurzaam te handhaven groeipad, heeft het kapitalisme economieën voortgebracht die speculatieve zeepbellen opbliezen, de al immens rijke 1 procent almaar rijker maakten en de planeet vernietigde. In veel westerse en op het westerse model gebaseerde kapitalistische economieën zijn de reële inkomens van iedereen op een enkeling na in meer dan een decennium nauwelijks gestegen – in sommige gevallen, zoals in de vs, in meerdere decennia – waardoor ondanks een hoge werkgelegenheid de verschillen tussen groepen en regio’s toenamen.⁴ De dynamiek van de ongelijkheid verklaart waarom de verhouding tussen winsten en lonen recordhoogten bereikte. Tussen 1995 en 2013 groeiden de reële mediane lonen in de landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO of OECD) gemiddeld met 0,8 procent per jaar terwijl de arbeidsproductiviteit met 1,5 procent toenam.⁵ In de periode 1979-2018 stagneerden de reële lonen aan de onderkant van de inkomensverdeling: terwijl over de hele periode de reële lonen voor het 50ste percentiel met 6,1 procent stegen en voor het 10de percentiel met 1,6 procent, was de groei voor het 90ste percentiel 37,6 procent. In rijke landen nam de ratio tussen privaat vermogen en inkomen toe van 2 tot 3 in 1970 tot 4 tot 6 in 2010.⁶

Vanaf 2008 raakten deze economieën ook verslaafd aan het pepmiddel van kwantitatieve verruiming – waarbij centrale banken gigantische bedragen aan liquide middelen in het systeem pompten – terwijl desondanks de economische groei en de productiviteitsstijging zwak bleven.⁷ Het niveau van persoonlijke schulden nam weer toe tot het niveau aan het begin van de eeuw. In 2018 waren de private schulden in de Verenigde Staten opgelopen tot 150 procent van het bbp, in het Verenigd Koninkrijk tot 170 procent, in Frankrijk tot 200 procent en in China tot 207 procent – allemaal aanzienlijk hoger dan de cijfers rond de eeuwwisseling.⁸

En veel bedrijven worden geplaagd door een gevaarlijke combinatie van lage investeringen, op de korte termijn gericht management en hoge beloningen voor aandeelhouders en topfunctionarissen.⁹ In de hoogontwikkelde economieën hebben de investeringen zich nauwelijks tot de niveaus van 2008 weten te herstellen.¹⁰. In het Verenigd Koninkrijk lag in de jaren 1980 de beloning voor CEO’s doorgaans op 20 maal dat van de doorsneewerknemer. In 2016 lag de gemiddelde beloning van een CEO van de FTSE- 100 (de honderd op de Londense beurs genoteerde ondernemingen) op 129 maal dat van de gemiddelde werknemer.¹¹ Sinds 1980 waren de Britse dividenduitkeringen (als percentage van de winst) constant gebleven, ongeacht winstgevendheid. De terugkoop van aandelen is steeds belangrijker geworden en lag in het afgelopen decennium voortdurend hoger dan de uitgifte van nieuwe aandelen. In de vs zijn de totale uitkeringen aan aandeelhouders opgelopen tot bijna 1 biljoen dollar, waarmee de pieken van voor de crisis werden geëvenaard en zijn ze gegroeid van 10 procent van de interne cashflow in de jaren 1970 tot 60 procent in 2015.¹²

Ook een aantal autoritaire, staatskapitalistische landen werden met problemen geconfronteerd. China, de grootste autoritaire economie, gaat nog altijd zwaar gebukt onder inefficiënte en diep in de schulden zittende staatsbedrijven, een bankenstelsel met enorme ‘zombieleningen’, een vergrijzende bevolking en de enorme opgave om de economie om te buigen van bovenmatige afhankelijkheid van de export naar hogere binnenlandse consumptie. Toegegeven, China boekt vooruitgang en heeft reële ambities over vergroening van de economie, met investeringen van meer dan 1,7 biljoen dollar in het kader van het vijfjarenplan. Maar centrale planning lijkt niet het beste model om de ambitieuze hervormingen in publiek-private samenwerking tot stand te brengen die dit boek voor ogen heeft.

De crisis van COVID-19 heeft ook aan het licht gebracht hoe kwetsbaar het kapitalisme in wezen is. Mensen zonder vaste baan hebben vaak geen vangnet. Het hoge niveau van de schulden van ondernemingen – deels aangegaan om dividenden uit te keren, de eigen aandelen van het bedrijf op te kopen en indirect om de directiesalarissen op te vijzelen – betekent dat veel bedrijven weinig hebben om op terug te vallen. De strategie van afslanking door via mondiale bevoorradingsketens op de kosten te besparen en de onderhandelingspositie van de eigen werknemers te verzwakken, bleek een achilleshiel toen de pandemie wereldwijd de productie verstoorde en tot hevige concurrentie leidde voor zelfs de meest basale zaken, zoals mondmaskers. Sommige overheden, vooral de Britse en de Amerikaanse, hadden zoveel van hun capaciteit uitbesteed aan de private sector en adviesbureaus dat ze niet in staat bleken de crisis serieus aan te pakken. Dit leidde tot fatale blunders, waarbij overheden geconfronteerd werden met tekorten in elementaire beschermingsmiddelen en niet in staat bleken voldoende testcapaciteit voor hun bevolking op te zetten.¹³ De ultieme ironie was dat overheden die jarenlang gezworen hadden bij bezuinigingen een abrupte ommezwaai maakten: naar publieke bestedingen, geld lenen en tekorten laten oplopen op een schaal die voorheen tot een ideologisch insult zou hebben geleid – in het gevecht om ‘wat er ook nodig is’ te doen om hun nationale economieën in leven te houden. Verpletterd door de dubbele slag van instortende productie en instortende vraag, voor een groot deel als gevolg van de maatregelen om het virus onder controle te krijgen, is het model van Thatcher en Reagan van de economie en de samenleving onderuitgegaan en krijgt de wereldeconomie te kampen met een depressie van historische proporties.

Een kwakkelende wereldeconomie, die vooral slecht nieuws is voor ontwikkelingslanden en de minder fortuinlijken in ontwikkelde landen, heeft de sociale en politieke spanningen die zich al decennialang aan het opbouwen waren, nog doen toenemen. Voor te veel mensen voelt het leven als een precaire zaak, hetzij vanwege schulden, hetzij omdat hun spaargeld hoogstens goed is voor een maand huur.¹⁴ Zelfs in de VS, ’s werelds grootste economie, waar ‘de werkende klasse’ ooit direct geassocieerd werd met welvaart, bleek uit een rapport dat bijna drie op de tien volwassenen geld moesten lenen of iets moesten verkopen om een onvoorziene uitgave van vierhonderd dollar te kunnen opbrengen.¹⁵

Het machtsevenwicht is verschoven van werknemers naar werkgevers. Zo is de relatie tussen de chauffeurs van Uber en Uber als multinational nadrukkelijk ontworpen om het risico af te wentelen op de werknemers. Tezamen met andere kostenbesparende maatregelen die de onderhandelingspositie van werknemers hebben verzwakt, zijn dit soort praktijken er de oorzaak van dat de verhouding tussen winsten en lonen in het afgelopen decennium een recordhoogte heeft kunnen bereiken.¹⁶ Anderen leven van dag tot dag op nulurencontracten. Zelfs als ze regelmatig werk hebben, zijn veel mensen nog afhankelijk van sociale uitkeringen om de eindjes aan elkaar te knopen.¹⁷ Maar het zijn juist de laagbetaalde en vergeten werknemers, zoals vuilnisophalers, postbezorgers, schoonmaakpersoneel in ziekenhuizen, zorgverlenend personeel en buschauffeurs, waar de samenleving tijdens de crisis rond COVID-19 het meest afhankelijk van werd, niet de managers, financiers en bewoners van belastingparadijzen.

Al lang bestaande politieke tegenstellingen zijn verscherpt: tussen nationalisme en internationalisme, democratie en autocratie, efficiënte en inefficiënte overheden. Het vertrouwen in de democratische instituties is geërodeerd door een diep gevoel van onrechtvaardigheid, machteloosheid en wantrouwen jegens elites. Het mondiale, multilaterale stelsel dat na de Tweede Wereldoorlog met pijn en moeite is opgebouwd en de over het geheel genomen liberale, open waarden waarvoor dit systeem staat, zijn opeens onder zware druk komen te staan. Gevoelens van nationale superioriteit overtroeven internationale samenwerking, tot groot genoegen van ‘sterke mannen’, demagogen en autoritaire regimes die zich kunnen laten meevoeren op een golf van populisme en van een klimaat van angst profiteren. Bij dat alles komt dat overheden een serieuze aanpak van de klimaatramp steeds maar voor zich uit blijven schuiven. We zijn tot beter dan dit in staat. Maar om het beter te doen, moeten we goed begrijpen hoe we in deze puinhoop terecht zijn gekomen.

Om de ware omvang van deze uitdaging te bevatten, moeten we begrijpen dat de hierboven beschreven kwesties de consequenties zijn van dieperliggende krachten die tezamen tot een disfunctionele vorm van kapitalisme hebben geleid. Er liggen (op z’n minst) vier cruciale factoren ten grondslag aan het probleem: (1) het kortetermijndenken van de financiële sector, (2) de financialisering van het bedrijfsleven, (3) de klimaatcrisis en (4) trage of afwezige overheden. Bij elk van deze factoren maken de wijze waarop organisaties gestructureerd zijn en hoe zij zich tot elkaar verhouden, deel uit van het probleem. Deel van de oplossing moet derhalve de herstructurering ervan zijn.

DE FINANCIËLE SECTOR FINANCIERT ZICHZELF

Het eerste probleem is dat de financiële sector voornamelijk bezig is zichzelf te financieren. De meeste financiering stroomt terug naar financiële bedrijven, verzekering en onroerend goed in plaats van naar productieve bestemmingen. De afkorting hiervoor is FIRE (finance, insurance, real estate), een toepasselijke term in die zin dat de sector het fundament waarop de economische groei op de lange termijn rust, afbrandt. In de VS en het VK gaat slechts een vijfde van de financiering naar de productieve economie (zoals bedrijven die willen innoveren of infrastructuur die aangelegd moet worden). In het VK gaat maar 10 procent van alle Britse bankleningen naar niet-financiële ondernemingen, de rest ondersteunt financiële activa en onroerend goed.¹⁸ In 1970 maakten leningen voor onroerend goed ongeveer 35 procent uit van alle bankleningen in de ontwikkelde economieën, in 2007 was dit aandeel toegenomen tot 60 procent.¹⁹ De huidige structuur van de financiële sector voedt dus een door schulden aangejaagd stelsel en speculatieve zeepbellen en wanneer die knappen, komen de banken en anderen bij de overheid bedelen om een reddingsoperatie. Sommige van deze instellingen worden beschouwd als too big to fail, net als banken tijdens de financiële crisis van 2008-2009: als ze zouden omvallen, zou het hele financiële stelsel met hen krakend instorten. Dus werden de banken gered: FIRE-winsten zijn privaat, FIRE-verliezen publiek. Banken redden bracht ‘moreel risico’ mee, omdat zij dankzij hun too big to fail-status een impliciete overheidsgarantie genoten die hen in de verleiding bracht excessieve risico’s te nemen zonder, als het mis ging, volledig voor de gevolgen te hoeven opdraaien.