DE CONSULTANCY-INDUSTRIE

Aan al degenen die opstaan tegen de uitholling van hun organisatie,
en aan onze vrienden en collega’s van
het UCL Institute for Innovation and Public Purpose.

Mariana Mazzucato & Rosie Collington

DE CONSULTANCY-INDUSTRIE

HOE CONSULTANTS
BEDRIJVEN VERZWAKKEN
OVERHEDEN UITHOLLEN
ECONOMIEËN SCHADEN

Nieuw Amsterdam

Vertaling Ed Lof en Joost Pollmann

© 2023 Mariana Mazzucato en Rosie Collington

Oorspronkelijke uitgever Allen Lane, an imprint of Penguin Books

Oorspronkelijke titel The Big Con: How the Consulting Industry Weakens our

Businesses, Infantilizes our Governments and Warps our Economies

© 2023 Nederlandse vertaling Ed Lof en Joost Pollmann / Nieuw Amsterdam

Tekstredactie Marianne Tieleman

Correctie Marian van Eekelen

Register Ewout van der Hoog

Ontwerp binnenwerk Yulia Knol

Auteursfoto’s Mariana Mazzucato (Tana Cristofari/Contrasto/Eeyvine)

en Rosie Collington (Mona Eendra)

NUR 781

ISBN 978 90 468 3138 0

www.nieuwamsterdam.nl

Deze digitale editie is gemaakt naar de eerste druk, 2023, met ISBN 978 90 468 3137 3

INHOUD

Dankwoord

Inleiding – De Big Con: misbruik van vertrouwen

In elke kamer

Surfen op de golven van het kapitalisme

Afleren door niet te doen

1 Wat doet de consultancysector?

Een taxonomie

Maak kennis met de consultants

De schaal van consultancy

Binnenkomen

Waarom die alomtegenwoordigheid?

2 Hoe consultancy ontstond: een korte geschiedenis

Toen adviseurs nog advies gaven

Van engineering naar de matrix

Consultancy aan de hand van cijfers

Het naoorlogse kapitalisme vormgeven

Het neoliberalisme biedt kansen

Privatisering en de opkomst van consultancygiganten

Consultants zonder grenzen

Lucratieve transities

Een Goliath temmen?

3 De omslag naar outsourcing: regeren via consultancy en de Derde Weg

Contracten naar omvang en reikwijdte

De overheid ‘opnieuw uitvinden’

Wie contracteert de contractanten?

Outsourcing in het digitale tijdperk

Advisering over de financiële crisis

Contracteren om te bezuinigen

De outsourcers controleren

4 De Big Confidence-truc: consultologie en economische rents

Waarom consultants in huis halen?

Rents onttrekken

The best and the brightest

Talentdrain

Casus kennen en PowerPoint-presentatie maken

Quasiwetenschap en modegrillen

Stempel van goedkeuring

5 Risico’s vermijden, beloningen opstrijken: het verdienmodel

Consultancy en risico’s

De kunst van de beperkte aansprakelijkheid

Aandeelhouderswaarde in overheidsbedrijven

Schuiven met risico’s na acquisitie

6 Organisaties uithollen: als kennisvorming bij overheid en bedrijfsleven ondermijnd wordt

Exorbitante kosten voor verwachte tegenvallers

Hoe leren organisaties?

Leren van consultants?

Voorbij de budgetten: de gevolgen voor toekomstige kennisopbouw

In de ban van gelikte brochures

Nepotisme en onkunde

Het uitbenen van het bedrijfsleven

Apotheose: inzetten op management, wetenschap negeren

7 Botsende belangen: consultancybureaus en democratie

Privatiseer het bankroet, omzeil de schuldvraag

Twee heren dienen

Stropers en jachtopzieners

Verborgen kapitaal, geminimaliseerde belastingen

Stagnerende ontwikkeling

Afdingen op arbeidswetten

Democratie sneuvelt in de schaduwregering

8 Klimaatconsultancy: een existentiële bedreiging?

Het kantelpunt

Hoe duurzaamheidsconsultancy begon

Een korte geschiedenis van (marktgedreven) klimaatbeleid

Gemanipuleerde modellen

Tegenstrijdige belangen: een democratie die draait op vervuiling

Verantwoording omzeilen: hoe het zit met ESG

Toekomstbestendig maken: betrokkenheid en actie

Conclusie – Een overheid die roeit om te kunnen sturen

Innoveren van binnenuit

Roeien en sturen

Noten

Bibliografie

Register

DANKWOORD

Het boek dat u in handen heeft, begon als een reeks vragen: Waarom besteden zoveel overheden kernactiviteiten uit aan consultancybureaus? Waarom is de markt voor adviesdiensten in de afgelopen decennia wereldwijd zo sterk gegroeid? Wat doen consultants, welke rol speelt de consultancysector in de economie? Waarom kiezen zoveel gemotiveerde en slimme afgestudeerden om bij deze bedrijven te werken? En wat zegt dit alles over het hedendaagse kapitalisme?

We wilden ontdekken wat er gebeurt met het lerende vermogen van een organisatie wanneer deze zich niet langer ontwikkelt door te doen, omdat anderen dat voor hen doen. Om deze vraag te beantwoorden, hebben we gesprekken gevoerd met politici, ambtenaren, bedrijfsmanagers en werknemers aan de kant van de opdrachtgevers en met mensen in de consultancysector zelf. Ook spraken we met collega’s en vrienden, die hun ervaringen met ons deelden. We hoorden wat de huidige uitdagingen zijn, maar ook hoe zaken anders zou kunnen. Hun verhalen bewezen dat er, zelfs binnen de meest uitgeholde overheidsdiensten en onder het slechtst behandelde personeel, nog steeds hoop bestaat op een betere toekomst – op kundiger organisaties, toegankelijker bestuur en een inclusievere, duurzamere en innovatievere economie. We hopen dat dit boek niet alleen een discussie op gang zal brengen over de manier waarop overheden en bedrijven tegenwoordig worden aangestuurd, maar dat het ook instellingen en bedrijven zal helpen en inspireren om zich in de toekomst weer op de publieke zaak te richten.

Mariana richtte vijf jaar geleden het Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP) aan University College in Londen op, met de ambitie de taak en de kracht van de publieke sector te versterken. Rosie kwam in 2020 bij het IIPP als promovenda van Mariana. Het was een groot genoegen samen aan het boek te werken. Mariana’s ervaring met het schrijven over de theorie en praktijk van een ambitieuze, ondernemende en missiegerichte publieke sector, gedreven door publieke waarde en doelgerichtheid, kwam in dit proces samen met Rosies eerdere onderzoek naar wat er gebeurt wanneer essentiële systemen en deskundigheid aan anderen worden uitbesteed.

We hadden geen beter intellectueel thuis kunnen bedenken voor de uitvoering van het onderzoek naar en het begrijpen van de consultancysector. Onze collega’s die op allerlei terreinen van de economie en het overheidsbeleid werkzaam zijn en de partners van het IIPP bij overheden, bedrijven en in gemeenschappen waren een voortdurende bron van inspiratie. We zijn heel gelukkig met de researchseminars, openbare lezingen, workshops en discussies met studenten en staf, of die nu via Zoom plaatsvonden of in de keuken van ons instituut. Ze hebben allemaal bijgedragen aan de wijze waarop dit boek zich ontwikkelde. Iedereen aan het IIPP, van onze geweldige studenten en academici tot de facilitaire medewerkers en teams op het terrein van beleid, vennootschappen en communicatie, maken van het instituut een plek om de grootste uitdagingen van deze tijd onder ogen te zien.

Zoals alle boeken heeft dit boek profijt gehad van de collectieve kennis en ondersteuning van velen.

De consultants, voormalige consultants en hun opdrachtgevers die we tijdens ons onderzoek voor dit boek hebben geïnterviewd zijn geweldige gidsen geweest bij onze poging een weg te vinden in de gecompliceerde wereld van de consultancy. We zijn hen dankbaar voor hun openhartigheid, inzichten en eerlijkheid. Onze speciale dank gaat uit naar de jonge consultants die hun ervaringen met ons hebben gedeeld over rekrutering, training en de beginjaren van een carrière in de consultancy. We hebben afgesproken hun namen hier niet te noemen.

Anderen hebben onze specifieke vragen beantwoord over de consultancysector en de rol die deze speelt in de sectoren van de wereldeconomie waar hun expertise ligt. Daartoe behoren Damon Silvers, specialist op het gebied van vakbonden en gasthoogleraar aan het IIPP; professor Léonce Ndikumana; specialist gezondheidsbeleid Els Toreele; David White van de International Association of Machinists and Aerospace Workers; historicus en consultant van de publieke sector dr. Antonio Weiss; Simon Gallow, Andreas Smith Jørgensen en Nora Lambrecht. Ook willen we de mensen bedanken die ons op speciale situaties in hun thuisland attent hebben gemaakt. Daartoe behoren de MPA-studenten aan het IIPP Hafiz Noer, Dan Yore en Abhilaasha Kaul, en Hanna Söderling.

Een aantal mensen heeft hoofdstukken en vroege versies van het boek gelezen. We danken Zia Khan van de Rockefeller Foundation, Sonny Bardhan van de Omidyar Foundation, onderzoeker van arbeidsverhoudingen dr. Matt Cole, professor Rainer Kattel, Michael Amery, Adrienne Buller, dr. Rasmus Corlin Christensen, Toke Dahler, Fausto Gernone, Simon Gallow en Katie Kedward. Eventuele fouten zijn natuurlijk voor onze rekening.

We zijn onze agent, Sarah Chalfant, evenals Jessica Bullock en Rebecca Nagel van The Wylie Agency dankbaar dat ze van meet af aan in dit project geloofden. Stuart Proffitt en Will Heyward van de uitgevers van Penguin aan weerszijden van de Atlantische Oceaan zijn de beste redacteuren waar schrijvers op kunnen hopen: creatief en kritisch, scherpzinnig en in staat ons zo nu en dan academische jargon om te zetten in iets dat mensen met plezier kunnen lezen. Het was een genoegen met hen samen te werken, en met anderen van Penguin: Alice Skinner, Rebecca Lee, Natalie Coleman, Tamsin Shelton, Sarah Hutson en Juli Kiyan. Dominique Garcia, Alex Homans, Adam Albrecht, Luca Kuehn von Burgsdorff en Sarah Doyle leverden kritische ondersteuning vanuit het bestuur van IIPP, en zagen erop toe dat ons werk voortgang maakte – te land, ter zee en in de lucht! Dank voor jullie ijver en geduld.

Ten slotte, voor onze familie en vrienden: veel dank. Onderzoek en schrijven zijn vaak solitaire en trage ondernemingen. Voor ons beiden geldt dat de gelukkige momenten met degenen die we liefhebben ervoor zorgden dat het bloed bleef stromen door onze vingertoppen op het toetsenbord, vooral wanneer we ’s avonds laat en ver van huis aan het schrijven waren. Mariana wil graag haar kinderen bedanken, Leon, Micol, Luce en Sofia – en hun vrienden – die voortdurend bleven hameren op de noodzaak voor ons allemaal om harder te vechten tegen het onrecht dat overal ter wereld, en voor onze eigen deur, zo zichtbaar is. Rosie bedankt graag haar ouders voor hun niet-aflatende steun, vooral tijdens de weken dat zij hun woning met haar en de massa’s notitieboeken deelden. Ook wil ze graag Toke Dahler bedanken, wiens liefde en kruiswoordpuzzels op de bank de ervaring van het schrijven van een eerste boek veel mooier en veel minder ontmoedigend maakte dan het anders had kunnen zijn.

Hoewel de lijst van de mensen die we willen bedanken lang is, had deze nog veel langer kunnen zijn. We hadden het voorrecht te werken met leidende figuren in het bedrijfsleven en in maatschappelijke organisaties die de noodzaak zagen van echte partnerschappen tussen organisaties, die niet alleen deskundigheid en ambitie vereisen, maar ook een soort sociaal contact waar wederkerigheid aan ten grondslag ligt. Ook heeft dit boek heel veel baat gehad bij onze contacten met ambtenaren uit de hele wereld via ons onderzoek en werk bij het IIPP, die, ook al lijkt het alsof hun vakkennis voortdurend ter discussie wordt gesteld, hun leven blijven wijden aan het algemeen belang. Aan hen dragen we dit boek op.

Inleiding

DE BIG CON: MISBRUIK VAN VERTROUWEN

Om de grote uitdagingen van onze tijd – van pandemieën tot de klimaatcrisis – het hoofd te bieden, is ambitie en moed vereist. Allerlei organisaties die in onze economieën een rol spelen, moeten zich laten leiden door ervaring en technische kennis, en door mensen die bekend zijn met projectmanagement. Bedrijven, overheden en maatschappelijke organisaties die over deze deskundigheid beschikken, kunnen dan samenwerken om te voorzien in onze collectieve behoeften op milieu-, sociaal en economisch gebied.

Dit is echter niet hoe de wereld waarin we leven in elkaar zit. Veel overheden investeren niet langer in hun eigen deskundigheid, en omdat ze bang zijn voor mislukkingen nemen ze geen risico’s. Veel bedrijven onttrekken zich aan de verantwoordelijkheid om te veranderen, en richten zich op het binnenhalen van snelle winsten via makkelijke, improductieve strategieën, zoals het terugkopen van de eigen aandelen om de beurskoers op te vijzelen, of door hun werknemers niet hun redelijke deel te betalen. Slecht bestuur zowel in het bedrijfsleven als bij de staat heeft er de afgelopen halve eeuw toe geleid dat de investeringen die nodig zijn om vooruit te komen, worden overschaduwd door kortetermijnbeleid. Door deze trends zijn de kennis, deskundigheid en visie van organisaties afgebrokkeld.

Eén groep spelers heeft zich weten op te stuwen op de golf van deze vorm van kapitalisme en de onderliggende uitholling van kennis en deskundigheid en heeft hiermee enorme bedragen verdiend: de consultancysector.

Adviesbureaus zoals McKinsey, Boston Consulting Group (BCG) en Bain & Company (tezamen vaak aangeduid als de Big Three-strategiekantoren) en PWC, Deloitte, KPMG en EY (de Big Four-accountancykantoren), worden door overheden, bedrijven en andere organisaties ingezet om voor hen uiteenlopende taken uit te voeren. Wanneer consultants door bedrijven worden ingehuurd, hebben de taken waarmee ze worden belast vaak te maken met bedrijfsstrategie, soms met het management en de uitvoering van een specifiek project, en soms met een bepaalde deskundigheid zoals IT of financiële planning. Overheden nemen vaak consultancybureaus in de arm om activiteiten van cruciaal belang te verrichten, van de ontwikkeling van strategieën voor klimaataanpassing tot de uitvoering van vaccinatieprogramma’s en het organiseren van sociale dienstverlening.

Intussen hebben de consultancysector en de contracten die afgesloten worden een verbijsterende omvang aangenomen. Uit niets blijkt dat de groei afneemt. Ramingen van de omvang van de mondiale markt van consultancydiensten in 2021 lopen uiteen van bijna 700 miljard tot meer dan 900 miljard dollar, terwijl deze cijfers niet het complete beeld van de activiteiten van de sector laten zien.¹

IN ELKE KAMER

De alomtegenwoordigheid van consultants overal in de economie is opvallend. Tijdens de eerste twee jaar van de COVID-19-pandemie (2020-2021) gaven overheden zelfs meer geld uit dan ooit aan contracten met de grote consultancybureaus. In juli 2020 had McKinsey al getekend voor meer dan 100 miljoen dollar aan contracten van de Amerikaanse federale overheid voor taken in verband met de pandemie.² In het Verenigd Koninkrijk ontving Deloitte in 2021 minstens 279,5 miljoen pond van de centrale overheid.³ Volgens één raming werd in het Verenigd Koninkrijk in 2021 door publieke instellingen voor meer dan 2,5 miljard pond aan consultancycontracten afgesloten.⁴ In Italië werd McKinsey in de arm genomen om de besteding te helpen organiseren van de 191,5 miljard euro die het land uit het EU-herstelfonds ontving om uit de coronacrisis te komen.⁵ Ook tijdens de wereldwijde economische onrust in het afgelopen decennium zaten consultants bij de belangrijkste beslissingen aan tafel, van de aanpak van de schuldencrisis in de eurozone tot het herstelplan voor Puerto Rico na de orkaan Maria. In diezelfde periode zijn de Big Three en de Big Four ook ingehuurd om ‘slimme steden’ te helpen ontwerpen, om nationale strategieën voor het terugdringen van co₂-uitstoot te ontwikkelen, om onderwijshervormingen voor te stellen, legers te adviseren, belastingwetgeving te formuleren, de privatisering van staatsbedrijven te begeleiden, fusies tussen farmaceutische bedrijven te managen en om bij talloze organisaties de digitale infrastructuur te beheren. Consultancycontracten strekken zich uit over waardeketens en sectoren, over landen en continenten, en raken alle lagen van de samenleving.

Doet dat alles ertoe? Moeten we er ons zorgen over maken? Zijn ze niet gewoon bezig de bedrijven en organisaties van hun opdrachtgevers efficiënter te maken en dingen te doen die de cliënten zelf niet kunnen? Dit boek laat zien waarom de groei in consultancycontracten, het businessmodel van grote consultancybureaus, de onderliggende belangenverstrengeling en het gebrek aan transparantie er enorm toe doen. De hedendaagse consultancysector is niet alleen maar een helpende hand; de adviezen en het werk zijn niet alleen maar technisch en neutraal om een efficiënter functioneren en lagere transactiekosten voor hun cliënt te realiseren. In werkelijkheid heeft de sector bijgedragen aan de opkomst van een specifieke kijk op de economie die wereldwijd tot disfunctionaliteiten bij de overheid en in het bedrijfsleven heeft geleid.

De ‘confidence tricks’ of ‘cons’ van de zwendelaars in de Amerikaanse Gilded Age, het gouden economische tijdperk van de late negentiende eeuw, maakten misbruik van persoonlijke informatie, indrukwekkende technologie en taalkundige trucs voor criminele handelingen als diefstal en illegale vormen van vermogensonttrekking. Als we in dit boek de consultancysector de ‘Big Con’ noemen, gaat het niet om criminele activiteiten. Het beschrijft de slimme truc die de sector uithaalt via contracten met uitgeholde en zwakke overheden en ondernemingen die gefixeerd zijn op maximale aandeelhouderswaarde. Die contracten stellen de consultancysector in staat inkomens te genereren die ver uitstijgen boven de waarde van de geleverde diensten – een vorm van economische rents, ofwel ‘verdiend inkomen boven op de beloning die overeenkomt met de bijdrage van een productiefactor aan waardeschepping’.⁶ Deze rents worden niet noodzakelijkerwijs ontleend aan de beschikking over schaarse, waardevolle kennisactiva, maar aan het vermogen van de sector de indruk van waarde te creëren. De adviespraktijken en de immense hulpbronnen en netwerken van grote bureaus dragen bij aan een versterking van het vertrouwen in de waarde van consultancy en van de beroepsgroep van consultants.

Hoewel consultancy een oude beroepsactiviteit is, dateert de groei van de Big Con van de jaren tachtig en negentig, in het kielzog van de hervormingen door zowel neoliberaal rechts als de progressieven van de Derde Weg – beide zijden van het politieke spectrum. Bedrijven werden in toenemende mate bestuurd met het kortermijnbelang van hun aandeelhouders voor ogen. Publieke sectoren werden getransformeerd naar de opvattingen van New Public Management – een beleidsagenda die zich ten doel stelde overheden meer als bedrijven te laten functioneren; het ondermijnde het vertrouwen in de competenties van ambtenaren. Deze trends werkten ook in de hand dat mensen die bij bedrijven en overheidsorganisaties werken, onzeker werden en voortdurend hun besluiten moesten rechtvaardigen – bedrijfsmanagers tegenover hun aandeelhouders en ambtenaren tegenover een steeds sceptischer bevolking en pers, die ze elke misser of vergissing in de schoenen schoof.

SURFEN OP DE GOLVEN VAN HET KAPITALISME

De Big Con is natuurlijk niet verantwoordelijk voor alle kwalen van het moderne kapitalisme, maar de sector gedijt op de disfunctionaliteiten ervan: van speculatieve financiering tot het op de korte termijn gerichte bedrijfsleven en de risicomijdende publieke sector. De consultancybureaus hebben geprofiteerd van de reële ambities van sommige burgers, politici en zakelijke leiders om het hoofd te bieden aan uitdagingen als de klimaatcrisis, de coronapandemie en de groeiende ongelijkheid. De bureaus beschouwen het vooral als een kans om organisaties die zich moeten aanpassen te adviseren. Er bestaat een diepgewortelde en wederzijds versterkende relatie tussen de consultancysector en de huidige, overgeleverde bestuursvormen in het bedrijfsleven en bij de overheid. Het succes van de sector is uniek vanwege de structurele macht die de grote adviesbureaus uitoefenen via omvangrijke contracten en netwerken in de hele economie, en door hun historische reputatie van objectieve makelaars in expertise.

Er is wel degelijk een plaats voor consultants in onze economie. Hun advies en deskundigheid zijn productief wanneer deze vanuit de zijlijn worden geleverd, door capabele spelers met reële kennis die waarde toevoegen. Het probleem is niet de adviesverlening op zichzelf of de intenties van consultants, die vaak hopen dat ze met hun inbreng verandering teweeg kunnen brengen. Het probleem is de alsmaar uitdijende consultancysector die vanuit de coulissen naar het middelpunt van het toneel verschuift. De sector wordt gevoed door de zwakten in onze economie en holt in het proces opdrachtgevers uit, in plaats van ze te helpen, wat later weer nieuwe kansen schept voor groeiende rents (onverdiende winsten). Het is alsof een psychotherapeut niet geïnteresseerd is in de vraag of zijn of haar cliënten mentaal gezond op eigen benen leren staan, maar de kwaal gebruikt om afhankelijkheid te scheppen en zo steeds meer honorarium te ontvangen.

Sinds we in 2019 begonnen met het onderzoek voor dit boek, zijn er door onderzoek van journalisten en overheidsenquêtes steeds vaker schandalen aan het licht gekomen waar consultancybureaus bij betrokken waren. Er gaat nauwelijks een week voorbij zonder nieuws over weer een geval van corruptie, belangenverstrengeling of vermijdbare ongelukken waarbij de mondiale consultancy betrokken is. Maar de consultancyfiasco’s die in de media aandacht krijgen zijn slechts het topje van de ijsberg. Voorbeelden van duidelijk falen of misbruik door een groot adviesbureau zijn vaak de manifestaties van grotere, systemische problemen, hoewel ze zelden als zodanig worden onderkend. De talloze contracten van consultancybureaus, hun expertiseclaim, de financiële prikkels en de invloed die grote bureaus wordt gegeven op belangrijke terreinen bij de overheid en in het bedrijfsleven worden niet grondig onderzocht. Ze worden niet gezien als symptomen van bredere en structurelere problemen met betrekking tot de wijze waarop we ons kapitalistische stelsel hebben georganiseerd.

De werkelijkheid is dat meestal de meeste kiezers en werknemers niet weten wanneer consultants meebeslissen, hoeveel ze betaald krijgen, wie hun cliënten zijn, wat de omvang is van hun vaak conflicterende belangen en welke rol ze volgens hun contract vervullen. Ze weten niet of de gecontracteerde consultancy de taak al dan niet goed heeft uitgevoerd, en wie verantwoordelijk is als het fout gaat. De aard van de consultancycontracten, de beperkte aansprakelijkheid en het businessmodel van grote consultancybureaus betekenen dat in de meeste gevallen de werknemers van hun cliënt en de burgers opdraaien voor de risico’s van consultancymissers. Door dit verschil tussen de (grote) geïncasseerde beloningen en de (geringe) feitelijk gedragen risico’s zijn de verkregen rents nog groter.

De geschiedenis van de moderne consultancy is uiteindelijk de geschiedenis van het moderne kapitalisme: op iedere nieuwe trend is door de Big Con meegelift. Bij de overheid hebben de grote consultancybureaus die trends bevorderd en ervan geprofiteerd: privatisering, bestuurshervorming, private financiering, outsourcing van publieke diensten, digitalisering en bezuinigingen. In het bedrijfsleven hebben ze bijgedragen aan de brede acceptatie van nieuwe modellen en vormen van bedrijfsmanagement, van de toepassing van kostencalculatie tot de snelle toename van het aantal concerns met vele divisies in Europa in de decennia na de Tweede Wereldoorlog, tot de wereldwijde maximalisering van aandeelhouderswaarde na de jaren tachtig. Dit beleid was niet het geesteskind van consultancybureaus, maar de bureaus droegen wel bij aan de verspreiding en de invulling ervan, en gebruikten het uiteindelijk om waarde te onttrekken. Nu de wereld zich bewust wordt van de schaduwzijden van het moderne kapitalisme en van de behoefte aan meer doelgerichtheid in het besturen van bedrijven, belooft de consultancysector de problemen waaraan de sector heeft bijgedragen terug te draaien: de huidige hausse in contracten voor advies op het gebied van Environment, Social and Governance (ESG) vormt het laatste voorbeeld.

Er is geen terrein waarop de Big Con grotere consequenties zou kunnen hebben dan in de strijd tegen klimatologische rampen. De consultancybureaus hebben bijgedragen aan de invoering van vormen van productie die gericht zijn op winstmaximalisatie op de korte termijn, waardoor de co₂-uitstoot werd aangejaagd. Nu, geconfronteerd met groeiende zorgen over de klimaatcrisis, surfen zij mee op een nieuwe golf, maar belemmeren zij de grootschalige transformatie die overal in onze co₂-intensieve economie vereist is. Ze leveren overheden en ondernemingen kaders die de schijn van engagement bieden zonder de verplichting tot actie over te gaan, onder meer door het ontwerpen en propageren van ESG-instrumenten die door Tariq Fancy, voormalig manager van BlackRock en nu klokkenluider, een ‘gevaarlijke afleiding’ zijn genoemd. De consultancysector is één van vele groepen spelers die vorm hebben gegeven aan en geprofiteerd hebben van een marktgericht antwoord op de klimaatcrisis, maar het risico dat die aanpak faalt zal worden gedragen door degenen die nu in de gebieden wonen die het meest worden blootgesteld aan de klimaatcrisis.

Anders gezegd: de consequenties van de Big Con voor ons collectief vermogen om het hoofd te bieden aan de immense uitdagingen van vandaag zijn grimmig en urgenter dan ooit.

AFLEREN DOOR NIET TE DOEN

Om een antwoord te vinden op veranderende politieke, sociale en, in toenemende mate, ecologische eisen, moeten zowel de overheid als het bedrijfsleven in staat zijn zich in te stellen op het beheer van gecompliceerde systemen en op het voorzien in de goederen en diensten die mensen wensen en nodig hebben. De huidige activiteiten binnen een organisatie zijn de bouwstenen voor de deskundigheid die deze in de toekomst zal moeten ontwikkelen. Organisaties in de economie zijn geen statische entiteiten maar ontwikkelen zich voortdurend. Ze zijn dynamisch.⁷

Hoe meer overheden en bedrijven taken uitbesteden, des te minder ze weten hoe dingen gedaan moeten worden, wat ertoe leidt dat organisaties worden uitgehold, in de tijd blijven steken en zich niet ontwikkelen. Met consultants die bij elke stap betrokken zijn, is er vaak heel weinig ‘leren door te doen’. De cliënten van de consultancybureaus worden ‘geïnfantiliseerd’, zoals de Conservatieve Britse minister Lord Agnew het effect van outsourcing op Britse overheidsfunctionarissen in 2020 beschreef.⁸ Een overheidsdienst die alle diensten waar deze verantwoordelijk voor is, uitbesteedt, kan op de korte termijn misschien kosten besparen, maar uiteindelijk zal de dienst duurder uit zijn. Dit komt door het verlies aan kennis over de wijze waarop die diensten geleverd kunnen worden, en dus over de manier waarop de deskundigheid binnen de dienst aangepast kan worden, om tegemoet te komen aan de veranderende behoeften van burgers. Leren is natuurlijk ook afhankelijk van interactie met en betrokkenheid bij andere organisaties. ‘Gesloten’ systemen van centrale staatsplanning lenen zich niet voor dit soort leren.⁹ Dat geldt evenzeer voor organisaties die afhankelijk zijn van outsourcing om hun doelstellingen te realiseren.

Hoewel consultants cliënten kunnen helpen die doelstellingen te realiseren, is de claim overtrokken dat de consultancysector waarde aan de economie en de samenleving toevoegt door verspreiding van kennis en verlaging van kosten. In de publieke sector zijn de gemaakte kosten vaak veel hoger dan wanneer de overheid had geïnvesteerd in het eigen vermogen om de klus te klaren en al doende had geleerd hoe processen verbeterd kunnen worden. In huis aanwezige expertise wordt maar al te vaak veronachtzaamd ten gunste van het contracteren van een internationaal opererend consultancybureau. Soms is dit omdat het bureau aanbiedt het werk pro bono te verrichten, of tegen een tarief ver onder de marktprijs. Dit is aantrekkelijk voor overheidsmedewerkers in risicomijdende diensten die na jaren van bezuinigingen zelf niet meer over de middelen beschikken. Door bij een eerste contract weinig of niets in rekening te brengen, kan het consultancybureau niet alleen invloed uitoefenen op belangrijke beslissingen, maar bovendien belangrijke kennis over de cliënt vergaren en het first mover advantage of pioniersvoordeel voor toekomstige contracten binnenhalen.

Het is vooral opmerkelijk dat zelfs in gevallen waarin de overheid qua kennis en kunde duidelijk een voorsprong heeft, de consultancybureaus toch winnen. In Australië bijvoorbeeld had de CSIRO (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation) uitgebreide expertise op klimaatgebied. Maar in 2021 werd deze interne wetenschappers de middelen onthouden om de strategie van ‘netto-nuluitstoot’ voor het land te ontwikkelen, zodat de overheid ervoor koos in plaats daarvan met McKinsey in zee te gaan.¹⁰

Vaak verleent de consultancysector legitimiteit aan controversiële besluiten. Wanneer de manager in een bedrijf de raad van bestuur ergens van wil overtuigen, of als een minister anderen wil overtuigen of een belangrijke actie wil tegenhouden, kan een ondersteunend rapport van de Big Three of Big Four de zaak een flinke steun in de rug geven, ten koste van andere doelen, of zelfs van arbeidsovereenkomsten.

En bij de grote consultancybureaus die nauw betrokken zijn bij belangrijke besluitvorming in de politiek en het bedrijfsleven spelen vaak ongehoorde belangenconflicten. Cliënten hebben zelden toegang tot informatie over andere cliënten van de consultancy, zelfs wanneer ze partijen met conflicterende belangen bedienen. Bij klimaatadvisering bijvoorbeeld werken die grote bureaus tegelijk voor overheden van landen waar de bevolking graag lagere emissies zou zien én voor bedrijven die de fossiele brandstoffen verkopen die het meest negatieve effect hebben op de klimaatcrisis.

Al veel te lang heeft de consultancysector zich aan kritisch onderzoek onttrokken, wat de vooruitgang en de democratie heeft ondermijnd. Dit boek levert niet alleen kritiek maar biedt ook concrete oplossingen voor de huidige impasse. We gaan in op de geschiedenis van de sector, plaatsen de groei ervan in de bredere context van de transformatie van het kapitalisme en gaan dieper in op de rechtvaardiging van het wijdverbreide beroep dat overheidsmanagers, zakelijke leiders en academici erop doen. We laten zien dat kwesties die tot krantenkoppen leiden geen uitzonderingen zijn, maar symptomen van een bredere disfunctionaliteit in onze economieën. We putten uit onderzoek dat wijzelf en anderen eerder hebben gepubliceerd in beleidsnota’s en academische tijdschriften, door consultants geproduceerde rapporten, historische beleidsstukken en contracten, en onderzoeken door journalisten die de activiteiten van de consultancybureaus al decennialang nauw hebben gevolgd. Ook putten we uit de verslagen van consultants en anderen die bij de overheid en in het bedrijfsleven met hen hebben gewerkt. We hebben afgesproken alle potentieel herleidbare informatie over de mensen die we geïnterviewd hebben te anonimiseren, zoals hun naam, titel en functie. Ook onze eigen ervaringen in werken met overheden die uitgebreid gebruikmaakten van grote en kleine bureaus zijn een belangrijke bron geweest van onze bespiegelingen. Onze analyse van de consultancysector schetst een somber beeld van de huidige situatie. Het scala aan contracten met de sector – via hun rol bij advisering, bij het legitimeren van controversiële besluiten en bij oursourcing – verzwakt onze bedrijven, holt onze overheden uit en schaadt onze economie- en. Het toenemende gebruik van grote consultancybureaus die met waarde-onttrekkende businessmodellen werken, blokkeert innovatie en de ontwikkeling van kennis en deskundigheid, ondermijnt democratische verantwoordelijkheid en versluiert de consequenties van politiek en commercieel handelen. Uiteindelijk betalen we de prijs in de vorm van tekortschietende interne investeringen en kennisvergaring: publieke middelen en andere hulpbronnen gaan verloren, beslissingen door overheid en bedrijven zijn niemands verantwoordelijkheid en blijven ondoorzichtig, en onze democratische samenlevingen verliezen hun dynamiek. De Big Con brengt ons allemaal in gevaar.

Als we op deze manier naar de consultancysector kijken, kunnen we met een frisse blik evalueren hoe we economieën moeten vormen die hun doel waarmaken. De internationale missies die in de toekomst nodig zijn om het hoofd te bieden aan grote uitdagingen, zoals de klimaatcrisis, vereisen collectieve intelligentie in alle organisaties en gemeenschappen die met elkaar de economie vormen.¹¹

Het is mogelijk een sterkere economie op te bouwen, maar alleen door in hoognodige kennis en kunde te investeren bij bedrijven en de overheid, door de publieke zaak terug te geven aan de publieke sector, en door het systeem te ontdoen van de vertroebelende en kostbare tussenkomst van de consultancysector. In deze relatie kunnen organisaties en individuen uit de consultancysector met de juiste competenties een waardevolle bron van advies zijn, maar ze behoren te adviseren en te ‘consulteren’ vanaf de zijlijn, op een transparante wijze die reële kennis en expertise oplevert, in plaats van ze toe te staan de gang van zaken vanuit het middelpunt te bestieren. Uiteindelijk moet deze expertise de geadviseerde organisaties sterker maken, niet zwakker.

Het gevecht tegen verslaving begint met de erkenning van de ernst van het probleem. Alleen dan kunnen we de afhankelijkheid terugdringen, en een weg vooruit vinden.

1

WAT DOET DE CONSULTANCYSECTOR?

Begin februari 2021 kreeg de Franse politica Véronique Louwagie documenten in handen die tot een nationale rel zouden leiden. Een klein jaar daarvoor had COVID-19 Frankrijk bereikt, en het land moest alles op alles zetten om de laatste uitbraak in te perken. De introductie van het vaccinatieprogramma was op een ramp uitgelopen: begin januari waren er nog maar 5000 mensen ingeënt, tegen 316.000 in Duitsland en 139.000 in Spanje, waar het vaccinatieprogramma op ongeveer hetzelfde moment was gestart.¹ Het relaas van de klungelige uitvoering was wereldnieuws. Voor een land dat altijd trots was geweest op zijn publieke gezondheidszorg en ambtelijke organisatie waren het bedroevende cijfers. Het duurde niet lang voordat de media erachter kwamen dat de invoering van het vaccinatieprogramma onder leiding had gestaan van McKinsey.

Louwagie was lid van de conservatieve Les Républicains en gaf toe dat ze in het algemeen geen probleem had met de inzet van managementconsultants door de overheid. Maar in haar hoedanigheid als toezichthouder op de begroting, verantwoordelijk voor de begrotingsdiscipline van het ministerie van Gezondheidszorg, was ze geschokt door het nieuws dat McKinsey betrokken was bij wat velen zagen als ernstig falen van de overheid. Ze wilde weten hoeveel contracten de Franse regering met managementconsultants had voor het antwoord op de COVID-crisis. Wat hadden die precies gedaan? Wat ze bij haar ondervraging van het ministerie van Gezondheidszorg ontdekte, was voor veel Franse functionarissen en voor de burgers alarmerend, maar het werd nog veel erger. Tussen maart 2020 en februari 2021 had het ministerie van Gezondheidszorg 28 contracten getekend met zes adviesbureaus voor taken die verband hielden met de crisis rond COVID-19. Met de contracten was 11 miljard euro gemoeid, waarvan alleen al 4 miljard naar McKinsey ging.² De consultants werden niet alleen ingezet vanwege hun externe expertise. In plaats daarvan gingen ze een centrale rol spelen bij de besluitvormingsprocessen en het management van de vaccinatiecampagne. McKinsey was verantwoordelijk voor de vaststelling van de distributieroutes voor de vaccins van Pfizer en Moderna en voor de coördinatie van ‘een vaccinatie-taskforce van functionarissen van uiteenlopende instellingen, met besluitvormingsketens waarbij tot wel vijftig instanties betrokken waren’.³ Een van de dagelijkse Zoomvergaderingen waaraan hoge functionarissen van het ministerie van Gezondheidszorg deelnamen, werd voorgezeten door een consultant van McKinsey. Het Franse adviesbureau Citwell was ingezet voor de ondersteuning van de logistiek van het vaccinatieprogramma en de middelen voor persoonlijke bescherming. Accenture was ingehuurd om IT-diensten met betrekking tot de vaccinatiecampagne te verzorgen.⁴

Gezien de omvangrijke betrokkenheid van consultancybureaus bij de organisatie en de logistiek van het vaccinatieprogramma is het misschien niet verwonderlijk dat het land er zo lang over deed de burgers te vaccineren. Deze bedrijven hebben geen decennialange ervaring met landelijke vaccinatieprogramma’s. Zoals een onderzoeker van het Franse Nationaal Centrum voor Wetenschappelijk Onderzoek tegen The New York Times zei, hadden de consultancybureaus de neiging bestuurlijke modellen toe te passen die in andere bedrijfstakken werden gebruikt, die niet per se werkten in de gezondheidszorg. ‘De overheid,’ zei hij, ‘evalueert achteraf niet of het wel of niet werkte wat de consultancybureaus hebben gedaan. Het is nog te vroeg om te zeggen of McKinsey en andere bureaus waarde hebben toegevoegd aan de campagne, maar ik denk dat we dat nooit zullen weten.’⁵

De inzet van consultancybureaus door de Franse overheid zou alleen maar toenemen naarmate de pandemie voortduurde. In maart 2022 bleek uit een door de conservatieven gedomineerde Senaat dat alleen al de ministeries van de centrale overheid in 2021 bijna 900 miljoen euro hadden uitgegeven aan managementconsultants, meer dan het dubbele van wat ze in 2018 hadden uitgegeven.⁶ Dit bericht kwam slechts een paar weken voor de presidentsverkiezingen, en de rivalen van de zittende president doopten de onthullingen ‘Scandale McKinsey’.⁷ McKinsey was beslist niet het enige bedrijf dat in de schijnwerpers kwam te staan, en het onderzoek ging over veel meer dan alleen de pandemie. Een van de andere zaken die in het rapport aandacht kregen was een contract met Boston Consulting Group en EY ter waarde van 558.900 euro voor de organisatie van een congres voor functionarissen uit de publieke sector dat echter nooit had plaatsgevonden.⁸

Eén regeringsfunctionaris die ondervraagd werd door journalisten van het online magazine politico over het omvangrijke gebruik van consultants tijdens de pandemie, betoogde dat dit noodzakelijk was geweest vanwege het gebrek aan capaciteit van de publieke sector – de vaste medewerkers hadden een burn-out of waren oververmoeid.⁹ Tijdens een crisis is het vrijwel onvermijdelijk dat de overheid extra capaciteit inhuurt om te kunnen voldoen aan de verwachtingen van het publiek. Maar in sommige landen, zoals Duitsland, was men in staat medewerkers in te zetten uit andere delen van de publieke sector waar de normale activiteiten stil waren komen te liggen. Maar in Frankrijk, en ook in andere landen, was de outsourcing van belangrijke management- en uitvoerende functies niet alleen een door de crisis ingegeven uitzondering. Consultants ‘gingen een rol spelen bij de bestuurlijke hervorming, eerst bij lokale overheden, na de decentralisatie van 1982, en in 1987 bij de centrale overheid, in dezelfde tijd dat de consultancysector aan kracht won dankzij overheidsinitiatieven om de ontwikkeling ervan te stimuleren’.¹⁰

Hoezeer de politieke tegenstanders van Emmanuel Macron ook probeerden dit gegeven tegen hem te gebruiken tijdens de presidentsverkiezingen, het gebruik van consultants werd al lang door alle partijen geaccepteerd. De centrumrechtse regering van Nicolas Sarkozy had tijdens diens regeerperiode van 2007 tot 2012 honderden miljoenen euro’s uitgegeven aan contracten met consultancybureaus, met het nadrukkelijke doel de efficiëntie van de overheid te verhogen. Onder zijn opvolger van de Socialistische Partij, François Hollande, werd die trend niet echt gekeerd. De onthullingen over de mate waarin de regering-Macron afhankelijk was van consultancybureaus bevestigde voor velen alleen maar dat de rol van consultants veel verder ging dan het leveren van expertise aan de overheid. Eén politicus betoogde zelfs dat de recente inzet van Amerikaanse advieskantoren de Franse soevereiniteit had ondermijnd.¹¹

De neiging om tijdens de pandemie management- en operationele taken uit te besteden, beperkte zich niet tot Frankrijk. In de Verenigde Staten werden even verstrekkende contracten gesloten. Het Department of Veteran Affairs, dat gewoonlijk maanden bezig is met het proces van aanbesteding, tekende in maart 2020 een contract met McKinsey voor 12 miljoen dollar om een jaar lang te adviseren over ‘alle aspecten’ van de werkzaamheden van zijn gezondheidsstelsel tijdens de pandemie, na een aanbestedingsproces dat binnen 24 uur was afgerond. Binnen enkele weken werd McKinsey gecontracteerd om ‘te helpen voorzien in medische artikelen’ voor het Department of Health and Human Services, om ‘te dienen in een taskforce voor de ontwikkeling van een strategie om leveranciers van Defensie, waarvan velen klanten van McKinsey waren, ertoe te bewegen tijdens de pandemie medische artikelen te produceren’. Ook sloot het bedrijf contracten met individuele staten waaronder Illinois, Tennessee, California en Virginia. Het team van gouverneur Andrew Cuomo van New York ‘huurde McKinsey in om op basis van bestaande epidemiologische modellen een prognose te maken van de benodigde ziekenhuiscapaciteit en medische artikelen’.¹²

Aan de andere kant van de oceaan, in het Verenigd Koninkrijk, werd voor miljoenen ponden uitgegeven aan consultancybureaus.¹³ Terwijl de economie als geheel kromp en miljoenen mensen hun baan verloren, groeide de Britse consultancysector in 2020 met 2,5 procent, wat in niet geringe mate te danken was aan overheidscontracten.¹⁴ In een update van januari 2022 raamde de Management Consultancies Association (MCA), de bedrijfstakorganisatie, dat de groei in 2021 16 procent had belopen, waarbij de leden voor 2022 nog verdere groei voorzagen.¹⁵

De contracten die Deloitte in het eerste jaar van de pandemie in het Verenigd Koninkrijk met de publieke sector sloot, waren niet alleen de meer traditionele adviesdiensten maar ook operationele en leidinggevende kerntaken. Deloitte werd niet alleen ingehuurd voor ‘urgente advisering inzake COVID-19’ maar ook voor ‘de levering van digitale oplossingsontwerpen, het opzetten en beheren van een digitaal platform’.¹⁶ Ook verwierf het contracten voor het ‘vaststellen en verwerven van persoonlijke beschermingsmiddelen’, een taak die de National Health Service al sinds de oprichting ervan had vervuld.¹⁷ Het bedrijf werd ook gecontracteerd door de Health Research Authority – een publieke instelling die ervoor verantwoordelijk is dat het gezondheidsonderzoek van de NHS ethisch beoordeeld en goedgekeurd wordt – voor ‘herziening van het model van ethische beoordeling, op grond van wat er is geleerd van het COVID-19-onderzoek’.¹⁸

De rol van Deloitte in het kader van het stelsel van Test and Trace van de Britse overheid werd onderwerp van publiek en politiek onderzoek toen bleek dat de consultancy 1 miljoen pond per dag aan de contracten verdiende. Volgens de parlementaire Public Accounts Committee, een groep Lagerhuisleden uit verschillende partijen die de overheidsuitgaven controleert, had Test and Trace ‘het voornaamste doel, zijnde het doorbreken van ketens van COVID-19-besmetting en het in staat stellen van mensen om terug te keren naar een normalere manier van leven, niet bereikt’.¹⁹ Een onderzoek van de commissie concludeerde dat het programma ‘te zeer [had] gesteund op dure contractanten en tijdelijke krachten: in april 2021 maakten consultants bijna de helft uit van alle centrale medewerkers van Test and Trace van de NHS’. De commissie concludeerde dat Test and Trace ‘geen stevige greep had op de totale uitgaven aan consultants’, maar meende evengoed dat dit ‘belastingbetalers waarschijnlijk honderden miljoenen pond kost’.²⁰ Op de vraag waarom het gebruik van consultants door het programma meer dan een jaar nadat de pandemie het Verenigd Koninkrijk bereikte nog zo hoog bleef, verklaarde een voormalig hoofd van Test and Trace tegenover de commissie dat ‘aan de deskundigheid die [de NHS] probeerde in te huren, op het gebied van data, digitalisering, uitvoering en toezicht op de projectvoortgang, binnen de overheid een tekort was’, hetgeen suggereerde dat de relatie van de overheid met de consultancysector en de omvang en reikwijdte van de outsourcingcontracten een systematisch karakter hadden.

Iemand die werkzaam was in pandemieprojecten vertelde wat er kwam kijken bij de dagelijkse activiteiten. Het werd al snel duidelijk dat de overheid een ongekend aantal consultants had gecontracteerd, sommige via subcontracten met andere consultancybureaus. Deze omvang – ‘de enorme aantallen mensen die werden ingehuurd omdat, zoals vaker gebeurd in het heetst van de strijd, niemand meer zicht had op al die rondzwervende consultants’ – werd een operationele belemmering:

De indruk die ik kreeg was dat de organisatie zo veel teams tegelijk instelde, dat er altijd iemand was die nieuw was en met je wilde praten over een probleem dat zich aandiende. Maar vaak wisten ze niet eens wat ze eigenlijk wilden (…) het leek erop alsof in elk project massa’s mensen van Deloitte rondzwierven. En wat me opvalt is dat alleen al het aantal aanwezige mensen tot een situatie leidde waarin alsmaar zombie-mails binnenkwamen met simpele vragen die we moesten beantwoorden, wat de aandacht afleidde van het feitelijke werk.²¹

De junior consultants die werden binnengehaald beschikten zelden over gespecialiseerde expertise op relevante terreinen. De namen waar ze volgens de contracten onder werkten waren bijvoorbeeld ‘productbeheerder’ of ‘productmanager’, maar ‘anders dan in een goed functionerend digitaal team’ waarin je dergelijke posities gewoonlijk aantrof ‘hadden de consultants met dergelijke titels niet echt specifieke taken’. Toen hem gevraagd werd of ze het gevoel hadden dat de consultants waarde hadden toegevoegd, merkte de ondervraagde op: ‘Niet iedereen met wie ik te maken had was incompetent. Ik herinner me iemand van Deloitte die de leiding had over een project en die competent en goed was.’

De omvang en reikwijdte van de contracten met de consultancysector tijdens de pandemie is typerend voor hoe afhankelijk veel organisaties van consultants zijn. Al voordat de pandemie uitbrak was outsourcing bij veel overheden de praktijk geworden, en was de consultancysector in alle aspecten daarmee verweven.