HOOGSPANNING

Noud Köper

Hoogspanning

Macht en onmacht in
het Nederlandse energiebeleid

Uitgeverij Business Contact
Amsterdam/Antwerpen

© 2008 Noud Köper
                Omslagontwerp: Het Vlakke Land, Rotterdam
                Omslagillustratie: ANP Photo, Ed Oudenaarden
                Auteursfoto: Sicco van Grieken
                Boekverzorging: LINE UP boek en media bv

ISBN 9789047001867
                D/2008/0108/335
                NUR 781, 813, 755

www.businesscontact.nl

Inhoud

Woord vooraf

Deel I Loopgravenoorlog

1    Uit de gratie

2    Konijnen in de koplampen

3    Een genante vertoning

4    Politiek realisme

Deel II Het Gasgebouw op de schop

5    Een succesformule zonder weerga

6    De doos van Pandora

7    Intussen bij de Russen

8    Een appeltje voor de dorst

Deel III Zwabberen met de brandstofmix

9    Heimwee naar de polder

10  In de ban van de markt

11  Met de poten in de modder

Deel IV De nationale kampioen

12  Eten of gegeten worden

13  Verborgen agenda’s

14  Een brevet van onvermogen

Epiloog

Woord van dank

Register

Woord vooraf

Hoe vaak wordt u, meestal rond etenstijd, gebeld door een onbekend persoon die u op vrij opdringerige toon vertelt dat u hoognodig toe bent aan een nieuwe leverancier van energie? En die de pogingen om u een nieuw, beter, groener, betrouwbaarder en goedkoper energiecontract aan te smeren niet opgeeft voordat u ten einde raad de hoorn op de haak smijt?

De meeste Nederlanders hebben de laatste jaren wel eens kennisgemaakt met de telefonische verkooppraktijken van energiebedrijven. En slechts weinigen zullen dit fenomeen ervaren als een welkome verrijking van het dagelijks bestaan. Het is zonder twijfel een van de meest irritante uitwassen van de vrije energiemarkt.

Toch hebben we hier destijds met zijn allen voor gekozen. Eind jaren negentig neemt het toenmalige liberale paarse kabinet van VVD, PvdA en D66 met steun van een ruime meerderheid in de Tweede Kamer het besluit om de energiemarkt te liberaliseren. De Haagse politiek wordt hierin van harte aangemoedigd door de marktdenkers van de Europese Commissie, die de nationale energiesectoren van de lidstaten wilden samenvoegen tot één grensoverschrijdende markt met 320 miljoen consumenten.

Liberalisering is in die jaren een toverwoord, hét medicijn om de wereldwijde economische concurrentiepositie van Europa te verbeteren en tegemoet te komen aan de hoge eisen van de moderne samenleving. Net zoals het spoor, de telefonie en de postbezorging moet de energievoorziening een vrije markt worden. Niet de bedrijven, maar de klanten moeten het voor het zeggen krijgen. Zij zijn niet langer gebonden aan hun regionale energiebedrijf, maar mogen voortaan kiezen van wie zij gas en stroom afnemen. De energiebedrijven moeten gaan concurreren op de Europese markt, want dat is goed voor de efficiëntie, klantvriendelijkheid, de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten en de prijs. Weg met het gezapige nutsdenken, leve de markt!

Inmiddels zijn we tien jaar verder en is de vrije energiemarkt een feit. Alle bedrijven en huishoudens in Nederland zijn vrij om hun eigen leverancier van gas en elektriciteit te kiezen. De voormalige nutsbedrijven zijn omgevormd tot commerciële ondernemingen die elkaar beconcurreren op een Europese markt. Diverse gemeenten en provincies hebben hun aandelen in de energiebedrijven verkocht aan private partijen of staan op het punt om dat te doen. De grote Europese miljardenconcerns maken hun opmars op de Nederlandse markt. De energiesector heeft zich de meeste trekjes van de vrije markt inmiddels geheel eigen gemaakt, inclusief de grootschalige marketingcampagnes, televerkoopstrategieen, televisiecommercials, sponsorcontracten, fusies en overnames, bonussen en topsalarissen.

Echter, veel betrokkenen vragen zich af wat het ingrijpende proces van energieliberalisering nu eigenlijk heeft opgeleverd. Weliswaar staat kostenbesparing tegenwoordig hoog op de agenda van de energiebedrijven, de prijzen zijn de laatste jaren alleen maar gestegen. In de aanloop naar de vrije energiemarkt heeft de overheid de belastingen op energie gaandeweg opgeschroefd tot de helft van de totale prijs. Daarnaast bestaat het tarief voor een groot deel uit vaste kosten voor het nettransport en de brandstoffen. En de laatste zijn vanwege de toenemende schaarste van fossiele bronnen op de wereldwijde markt fors duurder geworden. Het percentage van de prijs waarop energiebedrijven kunnen concurreren is daarmee uiterst gering.

Daarbij komt dat er, na de eenzijdige focus op marktwerking in de jaren negentig, inmiddels veel belangrijkere thema’s op de energieagenda staan. De wereld lijkt af te stevenen op een energiecrisis van formaat. De uitputting van fossiele brandstoffen en groeiende afhankelijkheid van energieproducerende regio’s als Rusland en het Midden-Oosten zijn zorgwekkend. Ook de stijgende zeespiegel en andere klimaatdreigingen zijn aanleiding tot grote ongerustheid. De noodzaak tot verduurzaming van de energievoorziening is glashelder. De vraag rijst of een sector waarin zúlke grote publieke belangen spelen, wel aan de vrije markt had moeten worden uitgeleverd.

Dit boek beschrijft hoe Nederland omgaat met dit voortdurende spanningsveld tussen de overheidsdoelstellingen schoon, betrouwbaar en betaalbaar. Enerzijds is er de roep om efficiënte energiebedrijven en concurrerende prijzen, anderzijds de zorg om het milieu en de voorzieningszekerheid op de lange termijn. Regelmatig botsen deze ambities. Voor de Haagse politiek is het een constante worsteling, waarbij de energiebedrijven heen en weer worden geslingerd tussen publiek en privaat. Het leidt tot allerlei politieke compromissen en halfslachtige oplossingen. En een enkele keer ook tot heimwee naar de overzichtelijke nutssector van weleer.

Samen met de hoofdrolspelers blikt dit boek terug op de ontwikkelingen in de Nederlandse energiemarkt van de afgelopen jaren. Ministers, oud-bewindslieden, voormalig topambtenaren, huidige en gewezen energiebazen, wetenschappers en andere betrokkenen spreken vrijuit over hun ervaringen, frustraties, dilemma’s en verwachtingen voor de toekomst. Het biedt een kijkje in de keuken van de politiek en de machinekamer van de bedrijven. Het schetst de vaak moeizame persoonlijke verhoudingen die, gezien de enorme belangen die zijn gemoeid met de energievoorziening, constant onder hoogspanning staan.

Op anekdotische wijze is geprobeerd om inzicht te verschaffen in de machinaties van het Nederlandse energiedebat en het samenspel tussen overheid en energiebedrijven. Dit in het besef dat het niet alleen om de inhoud gaat, maar ook om de poppetjes. Het is geenszins de bedoeling geweest om een karikatuur te schetsen. Maar soms viel er niet veel meer van te maken.

Deel I

Loopgravenoorlog

1

Uit de gratie

Goudkoorts

Niemand kan precies verklaren hoe het is gekomen, maar ergens rond de laatste eeuwwisseling raakt de verhouding tussen energiebedrijven, politiek en samenleving ernstig verstoord. Er ontstaat een ingrijpende, alles overheersende vertrouwenscrisis die een goede samenwerking in de energiesector tot op de dag van vandaag in de weg zit.

Dat was vroeger wel anders. Van oudsher zijn de relaties tussen de energiebedrijven en de overheid opperbest. In de goede oude tijd heet een klant nog gewoon ‘aansluiting’ en hebben de energiebazen van het woord marktwerking nog nooit gehoord. Energie is een vanzelfsprekendheid. Een publiek goed.

Maar dit betekent allerminst dat het publiek er in die jaren veel over te zeggen heeft. Eens in de twee jaar gaan de stroomproducenten naar Den Haag om, onder het genot van een kopje koffie, te vertellen hoeveel nieuwe centrales ze willen bouwen en welke tarieven zij hiervoor aan de eindverbruiker in rekening zullen brengen. Het ministerie van Economische Zaken gaat doorgaans snel akkoord, waarna de Tweede Kamer er een stempel op mag drukken. Zolang er stroom uit het stopcontact komt en gas uit het fornuis, vindt de burger het best.

Eind jaren tachtig gaat er echter een nieuwe wind waaien in Europa. Geïnspireerd door de ijzeren dame Margaret Thatcher in Engeland en de Reaganomics van een voormalig filmacteur in de Verenigde Staten, adopteert de Europese Commissie de vrije markt als het leidend principe van de Europese eenwording. Voor nationale belangen is er nauwelijks ruimte meer. Een van de voorstellen is het samenvoegen van de energiesectoren van de afzonderlijke lidstaten tot één krachtige, superefficiënte markt.

Ook in Nederland rukt het marktdenken op. Medio jaren negentig komt het liberale paarse kabinet van PvdA, VVD en D66 tot de conclusie dat energieliberalisering een goede zaak is. Minister van Economische Zaken Hans Wijers kondigt eind 1995 in zijn fameuze Derde Energienota definitief de omslag aan van nuts naar markt. Alle elektriciteits- en gasklanten in Nederland, van grote industrie tot kleinverbruiker, zullen uiteindelijk zelf mogen bepalen wie hun leverancier van energie wordt. De concurrentie die daarmee in de energiemarkt ontstaat, zal leiden tot lagere prijzen, een betere dienstverlening, toenemende innovatie en nog meer van dat soort prachtige beloftes.¹

In veel opzichten hebben de architecten van de energieliberalisering gelijk. De energiesector van weleer is inefficiënt, overbemand en versnipperd. Ook na een eerste grote opschalingsronde in de jaren tachtig telt de Nederlandse energiesector begin jaren negentig nog altijd zo’n vijftig kleinschalige gas- en elektriciteitsbedrijven. Ze zijn nauw verbonden met de lokale overheid, die het jaarlijkse dividend als integraal onderdeel beschouwt van de provinciale of gemeentelijke begroting. In sommige grote steden bepaalt niet het energiebedrijf, maar de plaatselijke wethouder of wanbetalers in een bepaalde probleemwijk wel of niet moeten worden afgesloten. En als er ergens een nieuwe elektriciteitscentrale moet worden gebouwd, gaat het niet zozeer om de vraag welke locatie technisch en economisch het meeste in aanmerking komt, maar welke regio aan de beurt is voor een dergelijke kapitaalinjectie.

De overtuiging van het paarse kabinet dat marktwerking de nodige efficiëntieprikkels en kostenbesparingen kan brengen in de energiesector is rotsvast. Maar nog voordat de liberalisering goed en wel losbarst, raakt het enthousiasme alweer bekoeld. Het marktdenken blijkt niet altijd even goed uit te pakken. De liberalisering in andere sectoren, zoals het slecht presterende telefoniebedrijf KPN en de chaos bij de Nederlandse Spoorwegen, leidt tot tegenvallende resultaten. Ook de stroomcrisis in de Amerikaanse staat Californië, waar in 2000 door een geheel verkeerd uitpakkende liberalisering een paar dagen het licht uitgaat, doet het vertrouwen in de vrije markt geen goed.

Aanvankelijk heeft VVD-minister Annemarie Jorritsma, die Wijers in 1998 is opgevolgd, nog alle overtuiging dat zij de liberalisering van de energiemarkt tot een goed einde kan brengen. Ze voert het tempo van marktopening zelfs flink op en vindt dat de voormalige nutsbedrijven zo snel mogelijk mogen privatiseren. Onder haar bewind slaat de goudkoorts toe in de energiesector. Zo komen eind jaren negentig in korte tijd drie van de vijf grote Nederlandse elektriciteitsproducenten in handen van private buitenlandse miljardenconcerns.

Gaandeweg groeien de bedenkingen tegen de doldrieste liberaliseringsdrang van het kabinet. Het maatschappelijk draagvlak voor marktwerking kalft af en ook de Tweede Kamer krijgt steeds meer koudwatervrees.

De privatiseringsdrang in de energiesector is op dat moment echter niet te stuiten. Door diverse fusies van voormalige gemeentelijke energiebedrijven (GEB’s) en provinciale productiebedrijven is een aantal grote energiedistributiebedrijven ontstaan, waaronder marktleiders Nuon, Essent en Eneco. Al snel beginnen deze bedrijven, in navolging van de stroomproducenten, te roepen dat ze commercieel willen worden. Talloze internationale investment bankers stropen de Nederlandse markt af op zoek naar gewillige overnamekandidaten voor de grote buitenlandse energieconcerns. De eigenaren van de bedrijven, provincies en gemeenten, worden gouden bergen beloofd.

Privatisering van deze energiedistributiebedrijven ligt echter veel gevoeliger dan bij de stroomproducenten. De laatste staan van oudsher met één been in de vrije markt; ze zijn gewend te opereren in een commerciële, risicovolle omgeving en te onderhandelen met internationale steenkool- en gasleveranciers, industriële afnemers en energiebedrijven. De gewone burger merkt er weinig van dat zijn stroom door een Amerikaanse of Duitse producent wordt opgewekt. Maar de distributiebedrijven – die zorgdragen voor de netten en de eindfactuur – staan veel dichter op de klant. Hun rol in de energievoorziening is niet zozeer groter, maar wel veel zichtbaarder.

Toch vinden ook deze bedrijven dat zij rijp zijn voor de markt. Hoewel ze de interne kinderziektes van de grootschalige fusies nauwelijks hebben overwonnen, timmeren ze voor de buitenwereld flink aan de weg. Reclamespots, sponsorcontracten, deelnames in windparken in China en Amerika – de expansiedrift en budgetten lijken bodemloos. In hun jaarverslag schrijven Nuon, Essent en Eneco dat ze op korte termijn de markt op willen, via een beursgang dan wel een strategische alliantie met een buitenlandse partner.

Niet alle aandeelhouders zijn hiervan gecharmeerd. ‘Toen ik aantrad, lag er al een aantal aanbiedingen van investment bankers met de mooiste toekomstscenario’s en hun rol daarbij, op mij te wachten’, vertelt Huub Doek, voormalig gedeputeerde van de provincie Gelderland, grootaandeelhouder van Nuon. ‘Ik heb onmiddellijk gezegd: stop maar, bel ze allemaal af, ik wil het niet eens zien. Als je eenmaal met private bankers aan de praat gaat, wordt het al gauw een self-fulfilling prophecy. Ik vond dat in november 2001 te vroeg. Ik heb eerst maar eens een time-out ingesteld.’

Andere aandeelhouders hebben minder moeite met de verkoop van hun zeggenschap in het energiebedrijf. In 2000 accepteren het Utrechtse REMU en Eindhovense NRE een miljardenbod van het Spaanse beursgenoteerde energieconcern Endesa, dat beide ondernemingen integraal wil overnemen. Daarmee is echter de maat vol voor de Tweede Kamer. Met name PvdA’er Ferd Crone begint minister Jorritsma flink onder vuur te nemen. Hij is econoom van huis uit en aanvankelijk groot voorstander van marktwerking, tot onvrede van veel linkse partijgenoten. Zijn steun voor de politieke koers van Wijers neemt onder Jorritsma echter in snel tempo af. Wie garandeert Crone dat die private partijen de Nederlandse netten niet leegroven en de cashflow benutten voor commerciële activiteiten, zoals de bouw van nieuwe centrales in Spanje? Door slim politiek spel krijgt hij ook de fracties van D66 en VVD op zijn hand. De beruchte motie-Crone van april 2001 steekt een stokje voor de privatiseringsplannen: verkoop mag alleen doorgaan als een meerderheidsaandeel van de netten in publieke handen blijft.

De energiebedrijven en hun aandeelhouders zijn laaiend over deze Haagse regelzucht. Ze laten geen congres of kranteninterview voorbij gaan zonder Crone en de zijnen op hun ongelijk te wijzen. Steeds meer partijen beginnen zich ermee te bemoeien en nemen een standpunt in over splitsing. Langzamerhand begint de kwestie het gehele energiedebat te overheersen. De eerste voortekenen van de op handen zijnde vertrouwenscrisis zijn een feit.

Harde confrontaties

Voor een deel hebben de energiebedrijven hun afnemende populariteit in die beginjaren van de vrije markt aan zichzelf te wijten. De commercialisering pakt niet altijd goed uit. Zo gaat Nuon voor 7 miljoen gulden in het schip na een mislukt sponsorcontract met sportzender Tele2 en komt het in opspraak door een schandaal bij de noodlijdende Arnhemse voetbalclub Vitesse, waarvan het de helft van de aandelen bezit. Uiteraard volgen er bezorgde vragen in de Tweede Kamer of de Nuon-klanten moeten bloeden voor deze mislukte commerciële avonturen.

Ook is de administratie van de bedrijven een puinhoop, zo blijkt als ze voor het eerst te maken krijgen met grote aantallen switchende klanten. Op 1 juli 2001 is op aandringen van minister Jorritsma de markt voor groene stroom opengegaan, waarmee huishoudens voor het eerst de mogelijkheid krijgen over te stappen naar een nieuwe leverancier als zij kiezen voor een groenestroomcontract. Zo’n 225.000 consumenten maken van deze mogelijkheid gebruik. Een half jaar later begint de tweede fase van de energieliberalisering voor zo’n 65.000 middelgrote en kleine bedrijven. De marktopening is een overweldigend succes: circa 30 procent van de MKB-bedrijven wisselt van energieleverancier, nog afgezien van de bedrijven die bij hun oude leverancier een beter contract bedingen. Maar door de hoge switchcijfers komen ook de administratieve tekortkomingen van de administratieve systemen van de bedrijven bloot te liggen. Een groot aantal klanten wordt foutief geswitcht of krijgt een te late of onjuiste eindfactuur, wat een golf aan negatieve publiciteit teweegbrengt.

Ondanks de toenemende kritiek op het liberaliseringsbeleid probeert het ministerie van Economische Zaken de koers vast te houden. Dit leidt soms tot harde confrontaties met de Tweede Kamer, die steeds meer inspanningen doet om de vrije markt aan banden te leggen. Jorritsma en haar ambtelijke apparaat zijn op de hand van de energiebedrijven, maar kunnen niet voorkomen dat het Spaanse Endesa, als gevolg van de politieke controverse over privatisering, de ambities op de Nederlandse energiemarkt afblaast.

Wel ziet de minister kans om nog snel de verkoop van twee kleine gasbedrijfjes – Obragas en Nutsbedrijven Haarlemmermeer – aan het Duitse RWE goed te keuren. De Tweede Kamer is woedend en legt haar terstond een algeheel privatiseringsverbod op. De val van het kabinet-Kok over de kwestie Srebrenica in het voorjaar van 2002 voorkomt dat de kwestie escaleert.

Hiermee belandt het oplaaiende conflict – voorlopig – in de ijskast. Toenmalig Nuon-topman Ludo van Halderen, inmiddels met pensioen, denkt niet met veel genoegen terug aan deze periode, waarin de verhouding tussen overheid en energiesector in snel tempo verslechtert. ‘Tja, de bedrijven wilden snel privatiseren, ze hadden allerlei ambities. Jorritsma ondersteunde de sector daarin. De bedrijven hebben daarbij niet altijd het maatschappelijk belang in het achterhoofd gehad, en dat heeft geleid tot een grotere afstand tussen de sector en de maatschappij. Daar vroeg men zich terecht af: Zijn die bedrijven er wel rijp voor? Ik betwijfel of dat toen het geval was.’

Dasloos en ongeschoren

Een slechtere stemming kan de energiesector medio 2002 niet treffen. Minister Annemarie Jorritsma is vertrokken met achterlating van een reeks openliggende dossiers die dringend aandacht vergen. De dreigende splitsing hangt als een zwaard van Damocles boven de hoofden van de bedrijven. Bovendien is de politieke stemming geheel omgeslagen. De paarse regeerperiode is ten einde, de opkomst van Pim Fortuyn en diens brute liquidatie zet het land op zijn kop. De sfeer is grimmig en gespannen, de maatschappelijke onvrede neemt toe.

Steeds meer worden de liberaliserende energiebedrijven een zondebok van de grillige publieke opinie. Ze snakken naar een helpende hand vanuit Den Haag, een minister die het vastgelopen liberaliseringsproces weer op de rails trekt. ‘De wijze waarop de marktwerking gestalte moest krijgen, kwam van oorsprong niet bij de energiebedrijven vandaan. Het was een politiek idee’, merkt Eneco-topman Jeroen de Haas op. ‘Marktwerking in de energiesector had en heeft nog steeds te kampen met een gebrek aan maatschappelijk draagvlak.’

Een nieuw kabinet van VVD, CDA en LPF onder leiding van Jan Peter Balkenende maakt in de herfst van het jaar 2002 zijn opwachting. De kersverse crisiscoalitie heeft echter wel iets anders aan zijn hoofd dan energiebeleid. Integratie, terreurbestrijding en veiligheid op straat zijn de hoofdthema’s. Voormalig platenbaas en multimiljonair Herman Heinsbroek wordt namens de LPF naar voren geschoven als minister van Economische Zaken.

Voor iedereen is de aanblik van de dasloze, bij voorkeur ongeschoren playboy in zijn dure Bentley even wennen. Niet in de laatste plaats voor de ambtelijke staf op het ministerie. Een van de eerste maatregelen die Heinsbroek neemt, is een algeheel verbod voor het EZ-personeel om tijdens de pauze op de stoep voor het departement aan de Bezuidenhoutseweg de middagboterham te nuttigen. Volgens de bewindsman zou de aanblik van al die kauwende ambtenaren het beeld maar versterken dat ze lui en overtallig zijn.

Verder hebben de EZ’ers weinig last van de nieuwe bewindsman, herinnert toenmalig energieambtenaar Pieter Boot zich. ‘Met Heinsbroek had ik niet zo heel veel te maken. Hij toonde geen belangstelling voor wat mensen in het ministerie deden en werd erg afgeschermd. Er was een soort hofhouding geïntroduceerd, een inner circle binnen EZ, die zorgde dat je nauwelijks persoonlijk contact had met de minister. We snapten niet goed wat die man dreef.’

De hoogste energieambtenaar op het ministerie, de DG Energie, is op dat moment Noé van Hulst, een ambitieuze econoom en belangrijk adviseur van zowel Wijers als Jorritsma op het gebied van liberalisering. Aan hem de schone taak om de nieuwe bewindsman in te werken. ‘Hij had er een hekel aan om al die stukken te lezen. Hij wilde alles op een A4’tje hebben’, vertelt Van Hulst. ‘Maar als je een wet door de ministerraad wilt krijgen, kom je daar niet altijd mee weg. Als iemand dan zegt: die formulering in artikel 17 op pagina 63 bevalt me niet, dan moet je als minister weten wat er wordt bedoeld. Maar daar mochten we hem eigenlijk niet mee lastig vallen. Hij wilde ook op tijd weer naar huis.’

Over het energiebeleid heeft Heinsbroek bij vlagen uitgesproken ideeën. Van Hulst: ‘Hij had soms heel krachtige opvattingen. Zo moest ik hem een keer uitleggen hoe het zat met de vrije Europese energiemarkt, want hij moest naar de Raad van Ministers in Brussel. Op een gegeven moment zei hij: Als ik het nou goed begrijp, kan bij ons het licht uitgaan vanwege een probleem in België? Ja, zei ik. Hij: Nou, daar ben ik tegen!’

Memorabel is de dienstreis naar een conferentie in het Japanse Osaka, waar de voltallige kring van internationale energieministers aanwezig is. Een belangrijk politiek moment, aangezien Amsterdam kandidaat is als locatie van het eerstvolgende, prestigieuze International Energy Forum, een overlegorgaan van olie- en gasproducerende landen. Voor Nederland is het een uitstekende gelegenheid om zich internationaal in de kijker te spelen, dus minister Heinsbroek moet een goede indruk maken.

De reis staat Van Hulst nog goed bij, alleen al vanwege de voorbereidingen. Heinsbroek vindt business class niet comfortabel genoeg en eist dat zijn topambtenaar hem, tegen alle vergoedingsprotocollen in, vergezelt in first class. Probleem is dat er vanuit Nederland geen rechtstreekse vlucht in deze superluxe klasse is. De twee vliegen daarom eerst naar Parijs, alwaar de reis naar Japan in gepaste stijl wordt vervolgd.

Van Hulst: ‘Het begon al dat hij wat later was, dat hele vliegtuig is toen te laat vertrokken. En ik maar roepen: De minister komt er zo aan. Ik kreeg bijna een hartverzakking. En toen we goed en wel waren opgestegen, had Heinsbroek geen zin om de uitgebreide briefing door te nemen. Hij zei: Ja, ik kan dat natuurlijk allemaal wel gaan zitten lezen, maar het is eigenlijk beter als jij me het vertelt. Nou oké, zei ik, wat wil je weten? Hij: Olie, waar wordt dat eigenlijk geproduceerd?’

Dat was de eerste vraag en dat duurde zo bijna de hele reis, aldus Van Hulst. ‘Daarin was hij steengoed: pertinente, diepe vragen stellen. Zo leerde hij snel. Maar ik kwam bekaf in Japan aan. De eerste bilaterale meeting was met de Iraanse olieminister. Het was een vrij serieuze, somber kijkende man. Ook geen lachebekkie, zei Heinsbroek. En vervolgens viel er zo’n ongemakkelijke stilte. Uiteindelijk zegt die Iraanse minister: So, what do you want to talk about? Waarop Heinsbroek mij aankijkt met een blik van: Tja, waar gaan we het eigenlijk over hebben?’

Toch heeft Van Hulst, ondanks de excentrieke trekjes van Heinsbroek, goede herinneringen aan die tijd. ‘Uiteindelijk heeft hij het in Osaka best goed gedaan. Hij werd gaandeweg steeds enthousiaster. Hij was een fenomeen daar, hij zag er natuurlijk totaal anders uit dan een doorsnee minister. Ik kan me nog wel herinneren dat mijn Spaanse collega, een niet onaantrekkelijke dame, zei: Nice minister, he looks like a rock star! Je zag natuurlijk wel dat het een man was met enorme talenten. Hij zei tegen mij: Als wij dat organiseren in Amsterdam, laten we Jennifer Lopez overkomen voor een optreden! Als hij eenmaal van iets overtuigd was, kon hij dat goed brengen.’

Een verademing

De bewindsperiode van Heinsbroek duurt uiteindelijk niet meer dan 87 dagen. Hij krijgt knallende ruzie met partijgenoot en collega-minister Eduard Bomhoff, waarna het kabinet – en uiteindelijk ook de LPF – uit elkaar klapt. Na zijn vertrek wordt het ministerie van EZ tijdelijk waargenomen door opvolgend CDA’er Joop Wijn en VVD’er Hans Hoogervorst. Intussen doet premier Jan Peter Balkenende zijn uiterste best om een nieuw kabinet te vormen.

Uiteindelijk breken er rustiger tijden aan in Den Haag. In mei 2003 treedt een nieuw kabinet met CDA, VVD en D66 aan met betrouwbare oudgedienden als voormalig diplomaat Ben Bot op Buitenlandse Zaken en Piet Hein Donner op Justitie. De vicepremier en minister van Economische Zaken wordt geleverd door D66. Na even wikken en wegen kiest ook deze partij voor een routinier: Laurens Jan Brinkhorst.

De dan 66-jarige Brinkhorst is een politiek kanon van de eerste orde. De hoogleraar Europees Recht en voormalig topambtenaar bij de Europese Commissie heeft op dat moment al twee kabinetsposten op zak. Als eerste dient hij in de jaren zeventig onder Den Uyl als staatssecretaris op Economische Zaken. Daarna wordt hij fractievoorzitter van D66, maar hij vertrekt na een verkiezingsnederlaag in 1982 naar Brussel, waar hij diverse Europese ambtelijke en diplomatieke functies vervult. Eind jaren negentig keert hij verrassend terug in het tweede kabinet-Kok als minister van Landbouw. Daar toont hij een ijzeren wil in de aanpak van de MKZ-crisis. Extra aanzien heeft Brinkhorst door zijn persoonlijke banden met het Koningshuis, als jeugdvriend van koningin Beatrix en schoonvader van prins Constantijn.

Ook voor Brinkhorst zelf komt zijn onverwachte rentree in de politiek als een verrassing. ‘Ik was al verbaasd dat ik in ‘99 op Landbouw terecht kwam, laat staan dat ik op mijn leeftijd nog minister van EZ zou worden. D66 had de verkiezingen verloren maar Balkenende had ons nodig om een Kamermeerderheid te halen. Ze hebben nog even gekeken of ze een jonger iemand konden krijgen, maar uiteindelijk zijn ze op mij uitgekomen. Op zich wel begrijpelijk dat ze iemand kozen die een beetje stevig in zijn schoenen staat.’

De verwachtingen van Brinkhorst zijn hooggespannen. De energiebedrijven zijn hoopvol gestemd dat de doorgewinterde politicus erin slaagt om het vastgelopen beleid weer vlot te trekken. Er is dringend behoefte aan leiding uit Den Haag, want de markt is in de hete zomer van 2003 getroffen door twee negatieve ontwikkelingen: een gebrek aan koelwater waardoor de landelijke netbeheerder TenneT nogal paniekerig een ‘Code Rood’-signaal afgeeft, en in het verlengde daarvan het faillissement van Energyxs, een nieuwkomer op de energiemarkt die in de concurrentiestrijd met de bestaande energiebedrijven iets te scherp aan de wind heeft gezeild. In de komkommertijd vergroten de kranten beide incidenten gretig uit.

Brinkhorst gaat voortvarend aan de slag. Hij slaagt erin om de mediahype rond Code Rood en de val van Energyxs tot bedaren te brengen. In een van zijn eerste openbare optredens als energieminister benadrukt hij de voordelen die liberalisering heeft opgeleverd en spreekt hij zijn vertrouwen uit in de markt. Voorzichtig begint er enige hoop te gloren bij de energiebedrijven, die heen en weer worden geslingerd tussen nuts en markt en in een zware identiteitscrisis zitten. Is de ervaren Brinkhorst de gedroomde minister die hun gedeukte reputatie weer kan oppoetsen en een duidelijke lijn kan uitstippelen voor de toekomst?

De bedrijven nemen op de koop toe dat Brinkhorst hen af en toe de oren wast. In de wetenschap dat het vertrouwen van de energieklanten in de bedrijven behoorlijk is gekneusd, kiest de minister openlijk de kant van de consument. Hij noemt zichzelf ‘minister van Consumentenzaken’ en verschijnt lachend op de foto met directeur Klaske de Jonge van de Consumentenbond. Zijn dreigende taal richting de energiebedrijven wordt breed uitgemeten in de kranten: als de energiebedrijven zich niet netjes gedragen en de factureringsproblemen oplossen, zal de overheid het eigendom van de elektriciteitsnetten naar zich toe trekken. Daarnaast moet toezichthouder DTe energiebedrijven hoge boetes kunnen opleggen als zij hun macht misbruiken.

‘Je moet in zo’n geval altijd een militair aanvalsplan maken’, blikt Brinkhorst terug. ‘Die bedrijven waren natuurlijk toch een beetje uit de sfeer van de overheid, ze vonden eigenlijk dat we ons er niet mee moesten bemoeien. Maar toen we ze op hun verantwoordelijkheden wezen, namen de toplieden dat eigenlijk best goed op. Ze waren denk ik wel blij dat hun interne bedrijfsvoering van buitenaf onder druk werd gezet om nu eens eindelijk werk te maken van die administratieve janboel.’

Ook de meeste ambtenaren op het ministerie zijn blij met de doortastende nieuwe bewindsman, al zijn het tempo en de werklust van de herintredende senior amper bij te houden. Hij neemt trappen bij voorkeur met twee treden tegelijk en belt zo nodig diep in de nacht om de laatste feiten uit de ambtelijke dossiers door te nemen. ‘Brinkhorst was voor mij een verademing’, aldus voormalig topambtenaar Noé van Hulst. ‘Het was een enorm dynamische kerel om mee te werken, heel plezierig. Hij wist hoe hij moest omgaan met zijn ambtenaren: vertrouwen geven en uitnodigen tot discussie. Hij had overal al snel zijn eigen mening over, maar wel vanuit de houding: jullie weten honderd keer meer dan ik van deze dossiers.’

Ook Brinkhorst zelf voelt zich al snel thuis op het ministerie. ‘Mijn ervaring met ambtenaren is dat ze het prettig vinden wanneer een minister een visie heeft. Ze hadden denk ik behoefte aan een zekere leiding.’

Honderd Chinezen

De komst van Brinkhorst markeert het definitieve einde van de vrije marktideologie dat medio jaren negentig door het paarse kabinet is ingezet. Marktwerking is uit; steeds harder klinkt de roep uit de Tweede Kamer om de bedrijven aan banden te leggen en de energiewetgeving dicht te timmeren. Er liggen tientallen amendementen over uitbreiding van de consumentenbescherming, de bevoegdheden van toezichthouder DTe, een verbod tot privatisering en andere maatregelen om de bewegingsvrijheid van de energiebedrijven te beperken.

Brinkhorst is de verpersoonlijking van deze nieuwe, conservatieve tijdgeest. Onder zijn bewind neemt het ministerie afstand van de oorspronkelijke liberaliseringsslogan ‘Markt waar mogelijk, overheid waar nodig’ en introduceert het de notie ‘Een sterke markt en een sterke overheid’. ‘Ik geloof niet in de terugtredende overheid’, zegt Brinkhorst in een interview met het blad Energie Nederland.

Ook rekent Brinkhorst af met de overhaaste liberaliseringsdrang van zijn voorganger Jorritsma. Zij had in 2000 het Platform Versnelling Energieliberalisering (PVE) opgericht, een overlegorgaan van markt en overheid dat moest kijken of de consumentenmarkt wellicht sneller open kan. Onder voorzitterschap van Wim Dik, oud-topman van telecombedrijf KPN, constateert het PVE na vele maanden overleg dat 1 januari 2004 een haalbare datum is. ‘We hadden als bedrijven geroepen dat we wel klaar waren voor deze nieuwe fase’, aldus voormalig Nuon-topman Ludo van Halderen. ‘Bij Eneco zei men dat ze desnoods honderd Chinezen zouden inhuren om de klanten handmatig te switchen. Maar ik denk dat we onszelf een beetje voor het lapje hebben gehouden. Een aantal bedrijven wist verduveld goed hoe slecht men klaar was voor die marktopening.’

Ook Brinkhorst heeft er een hard hoofd in dat de opening van de markt voor circa 7 miljoen stroom- en gasklanten zonder kleerscheuren zal verlopen. Hij negeert het PVE-advies en stelt de marktopening een half jaar uit tot de zomerperiode, waarin de mensen hopelijk wat anders aan hun hoofd hebben dan de overstap naar een andere energieleverancier. ‘Kijk, ik ben natuurlijk niet zo’n marktfundamentalist als Jorritsma’, blikt Brinkhorst terug. ‘Ik heb een weekend lang het dossier bekeken en constateerde uiteindelijk dat het een complete chaos zou worden. Toen heb ik de zaak uitgesteld.’

Wim Dik is woedend en legt met veel misbaar zijn functie als PVE-voorzitter neer. ‘Hij vond het niet leuk’, aldus Brinkhorst. ‘Hij nam het heel persoonlijk op, voelde zich publiekelijk vernederd, maar zo was het natuurlijk niet bedoeld. Hij was natuurlijk jarenlang topman van KPN geweest en voelde zich een hele meneer. Ik heb hem begin jaren tachtig, toen ik fractievoorzitter van D66 was, nog als staatssecretaris naar EZ gehaald. Ook toen heb ik nooit het gevoel gehad dat ik hem naar de ogen moest kijken. Dat gevoel had hij wel, geloof ik.’

Nationale sentimenten

Onder Brinkhorst gaat er een nieuwe wind waaien op het ministerie van EZ. Toch zijn er in het eerste halfjaar van zijn bewind nauwelijks aanwijzingen dat hij zich interesseert voor de positie van de netten in de vrije energiemarkt. Het privatiseringsverbod is nog altijd van kracht, dus de dreiging dat de netten in verkeerde handen komen, is afgewend. Achter de schermen gonst het echter van de activiteit.

In de ambtelijke top van het ministerie van EZ is intussen het een en ander veranderd. DG Energie Noé van Hulst, de drijvende kracht achter het liberaliseringsbeleid van Jorritsma, krijgt in september 2003 een hoge functie bij het Internationaal Energie Agentschap (IEA) in Parijs. In zijn plaats komt Gertjan Lankhorst, die een lange staat van dienst bij EZ heeft en er hier en daar andere opvattingen op na houdt. ‘Er werd in die tijd op het ministerie veel nagedacht over splitsing’, aldus Lankhorst. ‘Noé achtte splitsing niet haalbaar. Hij heeft later ook nog wel tegen mij gezegd: Dat lukt je nooit. Maar hoe langer ik erover nadacht, hoe meer ik ervan overtuigd raakte dat er zo snel mogelijk duidelijkheid moest komen.’

De roep om duidelijkheid komt met name ook van de gemeenten en provincies, die zich steeds ongemakkelijker beginnen te voelen bij hun deelname in de energiebedrijven, die tenslotte steeds meer bloot komen te staan aan allerlei risico’s van de vrije markt. Lankhorst: ‘Er was een enorme druk van de aandeelhouders, met name van Nuon maar ook van andere bedrijven. Een aantal daarvan wilde zo snel mogelijk van zijn aandelen af. De provincie Gelderland was al helemaal aan het uitdenken hoe het met de te verdienen miljarden zou moeten omgaan. Ze wilden natuurlijk niet dat de winst van de verkoop meteen in mindering zou worden gebracht op de jaarlijkse provinciale bijdrage van het Rijk.’

Langzamerhand ontstaat een eensgezinde sfeer op het ministerie. Onder leiding van de hoogste ambtenaar op het departement, secretaris-generaal Jan Willem Oosterwijk, wordt gewerkt aan een nieuwe visie op de structuur van de vrije energiemarkt. De kernvraag hierbij is: Hoe komen de publieke aandeelhouders af van hun belangen in risicovolle commerciële activiteiten zonder dat de overheid grip verliest op de distributienetten?

Brinkhorst stimuleert het denkproces onder zijn ambtenaren van harte. ‘Wat hij leuk vond, waren brainstormsessies waarin heel verschillende gezichtspunten naar voren kwamen’, vertelt voormalig EZ-ambtenaar Pieter Boot. ‘Het was helemaal niet zo dat hij het interne debat begon met: Ik wil splitsen. Hij wilde alles van alle kanten bekeken zien. Ik denk dat gaandeweg bij hem de overweging ontstond: Ik wil dat de netten in publieke handen houden en daarom heb ik splitsing nodig.’

Deze visie wordt mede geïnspireerd door topambtenaar Lankhorst, die zijn standpunt over de kwestie met steeds meer zelfvertrouwen uitdraagt. ‘Splitsing bood enerzijds een uitstapmogelijkheid aan de aandeelhouders en anderzijds de garantie dat de overheid enige zeggenschap zou houden over de energievoorziening. Het was de enige aanvaarbare oplossing voor die ingewikkelde puzzel’, aldus Lankhorst.

Iconen uit het verleden

De ambtenaren op EZ zijn niet de enigen die de geest van Brinkhorst rijp proberen te maken voor een ingrijpende beleidskeuze. Voorstanders van splitsing van diverse pluimage komen langs op het departement om te beargumenteren dat het toch echt de enige goede optie is.

PvdA’er Ferd Crone, die splitsing als eerste op de agenda heeft gezet, spreekt de minister regelmatig en daagt hem publiekelijk uit om snel een standpunt in te nemen. Ook de buitenlandse partijen op de Nederlandse markt, met name topmannen Maus van Loon van Electrabel en Jannes Verwer van E.ON Benelux, lobbyen actief voor splitsing, waardoor hun concurrenten op de markt immers praktisch vleugellam zouden worden. Enigszins opportuun is hun pleidooi wel, want in het thuisland hebben beide bedrijven direct of indirect forse belangen in de distributienetten.

Ook zijn er lobbyisten in het pro-splitsingskamp met minder voor de hand liggende belangen. Een opvallende naam is Niek Ketting, een oude bekende in de elektriciteitssector. Hij is jarenlang directeur geweest van de Samenwerkende Elektriciteits Productiebedrijven (SEP), de machtige instantie die tot eind jaren negentig bepaalt hoeveel nieuwe centrales er moeten worden gebouwd en hoe hoog de tarieven moeten zijn. Daar al geldt hij als een geslepen onderhandelaar met een uitstekende neus voor politieke verhoudingen.

Na de opheffing van de Sep, eind jaren negentig, raakt de ongekroonde keizer van de energiesector even uit het zicht. Maar tot verbazing van velen ontpopt hij zich in de oplaaiende splitsingsdiscussie tot een van de meest invloedrijke adviseurs van de minister. ‘Ketting is een zeer sterke propagandist geweest van splitsing’, beaamt voormalig topambtenaar Gertjan Lankhorst. ‘Eigenlijk van meet af aan liep hij rond op het ministerie. Hij zat al heel vroeg bij Brinkhorst aan tafel.’

Ook Brinkhorst is verbaasd over de plotselinge omslag van Ketting, die tenslotte altijd de belangen van de gevestigde orde heeft behartigd. ‘Ketting heeft mij inderdaad bijgepraat. Ik vond het op zichzelf curieus dat iemand die de verzinnebeelding was geweest van de oude garde, nu ineens een geheel nieuw standpunt verkondigde. Het is een soort Saulus die Paulus wordt. Dat beeld kreeg ik van hem: iemand die plotseling het licht had gezien.’

Ketting is op dat moment niet de enige icoon uit het bewogen verleden van de energiemarkt die zich actief bemoeit met het splitsingsvraagstuk. Een andere opvallende comeback is bijvoorbeeld Wim Naeije, de voormalige bestuursvoorzitter van Eneco die in 1999 in ongenade is gevallen bij de onderneming. Met veel inside kennis over het interne reilen en zeilen van de energiebedrijven ontpopt Naeije zich tot een van de raadgevers van PvdA’er Ferd Crone. In het splitsingsdebat kiest Naeije rechtstreeks partij tegen de belangen van zijn voormalige werkgever.

Bij Crone zijn dergelijke klokkenluiders van harte welkom. ‘Veel mensen zullen denken dat personen als Naeije en Ketting uit een soort wrok handelden tegen het management dat hen heeft opgevolgd’, aldus de parlementariër. ‘Ook natuurlijk omdat zij vonden dat hun opvolgers op onverantwoorde wijze met het maatschappelijk kapitaal van de onderneming zijn omgegaan. Gelijk hebben ze, er is met miljoenen gesmeten en in allerlei verkeerde zaken geïnvesteerd. Maar het kon mij eigenlijk niet veel schelen om welke redenen zij bij mij aanklopten. Ik heb vele klokkenluiders gehad, ook uit de netbedrijven, het gemeentelijk bestuur en noem maar op. Ik houd er altijd rekening mee dat iemand bij mij langskomt uit eigenbelang.’

Een draai van 180 graden

Hoewel het ministerie van EZ eind 2003 officieel nog steeds geen standpunt heeft over splitsing, nadert de ontknoping van het denkproces met rasse schreden. Een doorslaggevende ontwikkeling is dat ook het politieke speelveld begint te schuiven, in het bijzonder de VVD. Was de liberale minister Jorritsma nog mordicus tegenstander van splitsing, plotseling maakt de partij een draai van 180 graden. De nieuwe energiewoordvoerder in de Tweede Kamer, Paul de Krom, schaart zich achter PvdA’er Crone en verklaart dat hij voorstander is van een opsplitsing van de commerciële bedrijven en de netten.

De Krom, voorheen werkzaam bij Shell, maakt samen met andere jonge liberalen als Stef Blok en Laetitia Griffith deel uit van een nieuwe lichting VVD’ers die naast het ondernemingsbelang ook in toenemende mate het belang van de consument wil dienen. Op energiegebied wordt De Krom mede geïnspireerd door werkgeverskoepel MKB-Nederland, wiens leden doodziek zijn van de gebrekkige facturen en arrogante houding van de zittende energiebedrijven. Volgens veel MKB’ers zou splitsing hun verdiende loon zijn. Ook de Consumentenbond huldigt een vergelijkbaar standpunt.