Democratische zegen of vloek?

Aantekeningen bij het referendum

Frank Hendriks, Koen van der Krieken & Charlotte Wagenaar

Amsterdam University Press

Het onderzoek voor dit boek is mede mogelijk gemaakt door een subsidie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Ontwerp omslag: Suzan Beijer

Ontwerp binnenwerk: Crius Group, Hulshout

ISBN 978 94 6298 705 0

e-ISBN 978 90 4853 851 5 (pdf)

e-ISBN 978 90 4853 852 2 (ePub)

NUR 754

Uitgeverij AUP is een imprint van Amsterdam University Press.

© F. Hendriks, K.H.J. van der Krieken & C.C.L. Wagenaar / Amsterdam University Press B.V., Amsterdam 2017

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Inhoud

Woord vooraf

1. De strijd om het referendum in de democratie

1.1 Deze studie: het referendum in perspectief

1.2 De referendumcontroverse: inleidende beschietingen

2. Een bijzonder geval: het Oekraïne-referendum

2.1 De aanloop: jacht op de handtekeningen

2.2 De kwestie: waar ging het referendum over?

2.3 Hete hangijzers op weg naar de stembus

2.4 Controverses rond spelers in het spel

2.5 Inhoudelijke framing van het referendum

2.6 Uitslag en nasleep van het referendum

2.7 Tussenbalans: wat valt bovenal op?

3. Het Nederlandse referendum en de lange mars door de instituties

3.1 Het referendum versus de consensusdemocratie

3.2 Wet raadgevend referendum: keuzes in institutioneel design

3.3 Voorgeschiedenis van de referendumwetgeving: veel geschreeuw, weinig wol

3.4 ‘Wil van het volk’ versus ‘wil van het parlement’

4. Referenda en de golfslag van de stemmingendemocratie

4.1 Referenda binnen het bredere palet van democratievormen

4.2 Zaakgerichte stemmingen in veelvoud: plebiscieten, petities en peilingen

4.3 Opkomende stemmingendemocratie versus gevestigde polderdemocratie

4.4 Technoculturele krachten achter de stemmingendemocratie

4.5 Referenda of quasi-referenda: de geest is uit de fles

5. Referendumpraktijken in vergelijkend perspectief

5.1 Referenda vergelijkenderwijs

5.2 Referenda: van bovenaf, van onderop, constitutioneel verplicht

5.3 Zwitserland: mondiaal referendumkampioen

5.4 Californië: Amerikaanse referendumstaat bij uitstek

5.5 Italië: Europa’s tweede in referenda

5.6 Nederland in vergelijkend perspectief

6. EU-referenda: grondpatronen en cases

6.1 EU-referenda: in de natiestaten of over EU-kwesties

6.2 EU-referenda: de hoofdlijnen en het bredere beeld

6.3 Verenigd Koninkrijk: het Brexit-referendum, 2016

6.4 Griekenland: het financiële saneringsreferendum, 2015

6.5 Denemarken: het flexibele opt-in referendum, 2015

6.6 Het Nederlandse referendum in vergelijkend perspectief

7. Nederland – quo vadis?

7.1 Referenda in Nederland: waarheen, waarvoor?

7.2 Wat is wijsheid? Ruimte creëren voor collectief leren

7.3 De correctieve kracht van referenda als tegendemocratie

7.4 Over de invulling en aanvulling van correctieve referenda

7.5 Ten slotte: realistische verwachtingen

Literatuurlijst

Eindnoten

Index

Woord vooraf

Dat er behoefte is aan reflectie op de rol van het referendum in de democratie hoeft nauwelijks nog betoog. In Nederland hebben we sinds 2015 wetgeving die raadgevende referenda, voortgestuwd door kiezersinitiatief, mogelijk maakt. Op het moment van schrijven ligt wetgeving voor in de Staten-Generaal die de uitslag van zulke referenda in de toekomst bindend kan maken. Ook als deze wet niet wordt aangenomen, en het raadgevend referendum in Nederland zijn adviserende status behoudt, zal het referendum een serieus te nemen verschijnsel blijven. Denk maar aan het Brexit-referendum – in formele zin ‘slechts’ een adviserend referendum – maar ook één met enorme implicaties in reële zin. Het Nederlandse Oekraïne-referendum uit hetzelfde jaar, 2016, was ook een adviserend referendum met zeer reële implicaties, zoals we in dit boek uit de doeken doen.

Het Oekraïne-referendum was voor ons aanleiding en opstap om breder naar de rol van het referendum in de democratie te kijken, zowel in de Nederlandse als in de internationale context. We vergelijken de zeer weifelende benadering van het referendum in Nederland met veel sterker ontwikkelde referendumpraktijken in landen als Zwitserland, Italië en Denemarken, alsook grote deelstaten als Californië en Beieren. We plaatsen een en ander in vergelijkend perspectief. Een belangrijke conclusie is dat generieke uitspraken over ‘het referendum’ – altijd ‘een vloek’ of altijd ‘een zegen’ voor de democratie – weinig zinvol zijn. Referendumdesign en referendumcontext moeten altijd in samenhang worden bekeken. Over wat voor soort referendum hebben we het? Een adviserend, raadgevend, correctief wetgevingsreferendum, zoals het Nederlandse, of één van de andere varianten? In de context van een gevestigde overlegdemocratie, zoals de Nederlandse, of een andere politieke context?

Deze studie is geen vooropgezet pamflet voor of tegen het referendum in de democratie. Onze belangstelling voor het referendum is eerst en vooral wetenschappelijk van aard. Wij zijn duurzaam gefascineerd door de vermenging van tegenstrijdige modellen van democratie, in het geval van Nederland de gestage opmars van een veelvoudige ‘stemmingendemocratie’ in een diepgewortelde praktijk van ‘schikken en plooien’ (Frank); we zijn bezig met de afronding (Koen) en opzet (Charlotte) van proefschriftonderzoek naar de rol van lokale en alternatieve vormen van referenda in de democratie. Dit boek is negentig procent onderzoek en analyse, aan het eind afgerond met een oefening in institutioneel ontwerp: wat is, in de Nederlandse context, een wijze omgang met het referendumverschijnsel op nationaal niveau? Hoe kan het referendum zó worden ingericht en ingebed dat het referendum een bijdrage kan leveren aan de democratie? – wetend dat een ongelukkig ingericht en ingebed referendum ook een werkelijkheid kan zijn.

De bijdrage van het referendum aan de Nederlandse overlegdemocratie ligt niet zozeer aan de (co)creatieve kant – daarvoor zijn andere democratische instrumenten vooralsnog beter toegerust – maar aan de corrigerende kant – aan de kant die de Franse theoreticus Rosanvallon ‘tegendemocratie’ noemt, zo betogen we in dit boek. In onze onderzoeksgroep hebben we hierover diepgaande discussies gevoerd, die ons denken hebben gescherpt. We danken onze collega’s daarvoor, en noemen in het bijzonder Stavros Zouridis die het onderzoek ook op andere wijzen heeft gesteund. Daarnaast zijn we dankbaar voor de nuttige kennisuitwisseling binnen de kleine gemeenschap gespecialiseerd in referendumonderzoek in Nederland – in het bijzonder Joost van den Akker, Saskia Hollander, Kristof Jacobs en Martin Rosema. We zijn ten slotte het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties erkentelijk voor het verstrekken van een subsidie die het onderzoek voor dit boek mede mogelijk heeft gemaakt. Aart van Dam, Meine Henk Klijnsma, Ardaan van Ravenzwaaij en Boudewijn Steur danken we in het bijzonder voor hun feedback op eerdere versies van hoofdstukken. De verantwoordelijkheid voor het onderzoek en de inhoud van dit boek berust uiteraard bij ons, de auteurs.

Frank Hendriks

Koen van der Krieken

Charlotte Wagenaar

1. De strijd om het referendum in de democratie

1.1 Deze studie: het referendum in perspectief

De directe aanleiding voor de voorliggende studie is het op 6 april 2016 gehouden referendum over de wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen Oekraïne en de EU – kortweg het Oekraïne-referendum. Deze gebeurtenis heeft het debat over de Nederlandse democratie en de rol van het referendum daarin – volgens sommigen kan het met het referendum alleen maar slechter gaan met de democratie, volgens anderen juist een stuk beter – doen oplaaien. Andere nationale referenda in hetzelfde jaar hebben het vuur verder opgepookt; eerst en vooral het Brexit-referendum in het Verenigd Koninkrijk, maar daarnaast ook de referenda in Colombia, Hongarije en Italië.

Het referendum is zonder overdrijven één van de belangrijkste onderwerpen op de actuele democratieagenda. Dat heeft maar voor een deel te maken met de kwantiteit van de referenda. Officiële referenda laten weliswaar een groei zien, maar de aantallen an sich zijn niet zo spectaculair. Veel belangrijker is de kwaliteit – of aard – van de referenda. In vergelijking met andere democratische interventies – de inspraakbijeenkomst, de hoorzitting, het burgerforum, de brede maatschappelijke discussie – is het referendum een harde en weerbarstige interventie. Het laat zich niet zo makkelijk wegduwen, ombuigen of afvlakken – zelfs als het officieel slechts een adviserend referendum is. Vergelijk het advies dat volgde uit het Oekraïne-referendum maar eens met het advies van het Burgerforum Kiesstelsel tien jaar daarvoor. Het Burgerforum had bij aanvang alle steun van de overheid, maar zijn advies speelde in het publieke en politieke debat nauwelijks een rol; voor het Oekraïne-referendum gold het omgekeerde.

Het Oekraïne-referendum werd georganiseerd onder auspiciën van de Wet raadgevend referendum, die slechts niet-bindende referenda toestaat. Als de nieuwe referendumwetgeving, die in eerste lezing al is geaccepteerd, ook in tweede lezing door beide Kamers der Staten-Generaal wordt aangenomen, zullen in de toekomst ook bindende correctieve referenda mogelijk zijn. Voor het aantal te houden referenda zal dat vermoedelijk niet veel uitmaken, tenzij het benodigde aantal handtekeningen en de opkomstdrempel zeer drastisch worden aangepast. Maar ook bij kleine aantallen referenda moet rekening worden gehouden met grote implicaties. En ook met een lichte groei van referenda van het type Oekraïne-referendum zijn pregnante vragen aan de orde als: wat kunnen we verwachten, wat mogen we hopen en wat moeten we vrezen?

Met zulke vragen in het achterhoofd is deze studie uitgevoerd. Doel van de studie is klaarheid te brengen in de discussie over de plaats en betekenis van het referendum in de democratie. In engere zin is de aandacht gericht op het duiden van de dynamiek omtrent het Oekraïne-referendum van 6 april 2016, in bredere zin op het duiden van het referendum in het licht van bredere ontwikkelingen binnen de democratie. Door anderen zijn studies verricht die inzoomen op specifieke aspecten van het Oekraïne-referendum – analyse van kosten, kiezersgedrag, e.d.1 Deze studie is gericht op de bredere, fundamentele discussie over de betekenis van het instrument binnen een vitale democratie. In eerder werk onder die titel omschreef Hendriks (2006) het belang van een productieve wisselwerking tussen verschillende, elkaar scherp houdende democratievormen. Directe vormen van democratie, waaronder het referendum, kunnen indirecte vormen versterken, maar dat gaat niet automatisch goed. Veel hangt af van de mix van democratievormen en de match met de context waarbinnen de democratie moet functioneren.

Vanuit dit perspectief wordt het referendum hier benaderd, dus niet als instrument-op-zich, maar als democratievorm-in-context-en-in-combinatie-met-andere. De aandacht gaat uit naar vraagstukken van institutionele vormgeving en dynamiek, niet primair naar stemmotieven van kiezers, campagnestrategieën van rivaliserende kampen of berichtgeving in de media – hoewel die in het voorbijgaan wel worden behandeld. De studie is opgebouwd langs de volgende lijnen.

Allereerst wordt het Oekraïne-referendum – de directe aanleiding voor deze studie – aan een diepgaande analyse onderworpen (hoofdstuk 2). De plot van deze casus is welbekend: wetgeving die de instemming van de Nederlandse regering met het samenwerkingsverdrag tussen Oekraïne en de EU moest formaliseren werd aangevochten via de recent ontstane mogelijkheid van een correctief referendum; de initiatiefnemers hiervan wisten niet alleen voldoende handtekeningen te verzamelen om het referendum te kunnen organiseren, ze wisten bij de uiteindelijke stemming ook de kiesdrempel en de meerderheid te behalen. De meerderheidsuitslag – nee tegen het samenwerkingsverdrag – was een niet-bindend, maar wel dringend advies aan de regering en de premier om dienovereenkomstige vervolgacties te ondernemen. Premier Rutte heeft na langdurig tasten en zoeken een ‘geitenpaadje’ gevonden (het oorspronkelijke verdrag plus een appendix die de Nederlandse tegenstem tegemoet zou komen), waarvoor hij inmiddels de instemming van de Europese partners en de Tweede en Eerste Kamer heeft verworven. Maar hoe waren deze elementen met elkaar verbonden? Wat zat er allemaal achter en onder? Welke acties en reacties vonden plaats? Wat was de onderliggende dynamiek?

Vervolgens plaatsen we het Oekraïne-referendum in de bredere context van de Nederlandse democratie en de transformaties daarbinnen. Hoe verhoudt het referendum zich tot historische patronen en opkomende veranderingen binnen de Nederlandse democratie? Na een analyse van de lange mars van het referendum door de instituties van de Nederlandse polder (hoofdstuk 3) verkennen we de meer recente opmars van de stemmingendemocratie, die stemmingen als emoties en als stemverklaringen met elkaar verknoopt – en daarbij wordt geholpen door stormachtige ontwikkelingen in ICT en sociale media (hoofdstuk 4). We gebruiken hierbij relevante longitudinale statistiek en hedendaagse geschiedschrijving van bestuurskundig en politicologisch belang.

In aanvulling op de vraag hoe het referendum zich verhoudt tot binnenlands-bestuurlijke ontwikkelingen is de vraag aan de orde hoe de Nederlandse ervaringen zich verhouden tot het relevante buitenland. Aanvullend op reeds bestaande, brede overzichten van referenda in reeksen van buitenlanden (hoeveel referenda zijn gehouden, hoeveel gewonnen en verloren, onder welke regels en procedures?) kijken we hier gericht naar een aantal staten die vooruitlopen in de opmars van referenda in het bredere bestuurssysteem, in het bijzonder Zwitserland, Italië en Californië (hoofdstuk 5). Ook trekken we de vergelijking met EU-referenda in het algemeen en met enkele leerzame spiegelcases: het Brexit-referendum, eveneens in 2016, en de Griekse en Deense EU-referenda van 2015 (hoofdstuk 6).

Ten slotte komen we, na alle empirische en conceptuele omzwervingen, terug bij de Nederlandse democratie en stellen we de vraag quo vadis? Wat is wijsheid in de omgang met het referendum in de Nederlandse democratie? Bij het zoeken naar een realistisch handelingsperspectief (in hoofdstuk 7) vinden we op eigen wijze aansluiting bij beschouwingen over transformaties in de democratie als die van Pierre Rosanvallon (over tegendemocratie in een ‘mixed modern regime’), John Keane (over monitordemocratie en ‘post-parliamentary politics’) en Jeffrey Green (over publieksogen die dwingen in een ‘ocular democracy’). Onder bepaalde omstandigheden – we specificeren ze in de loop van het betoog en vatten ze samen aan het eind – blijken referenda een nuttige rol te kunnen vervullen in een gemengd democratisch bestel. In verkeerde handen kunnen ze ook dramatisch worden misbruikt; dat hebben referenda gemeen met instituties als de politieke partij en de massaverkiezing.

Box 1.1. Het referendum in nationale dagbladen 1991-2016

Tussen 1991 en 2016 verschenen 230 artikelen over het nationale referendum in landelijke dagbladen (NRC Handelsblad, NRC Next, de Volkskrant, De Telegraaf, Algemeen Dagblad, Trouw, Het Parool, Het Financieele Dagblad, Reformatorisch Dagblad en Nederlands Dagblad). Het gaat hierbij om krantenartikelen van minstens 600 woorden, gevonden via krantendatabank LexisNexis. Kortere berichten en artikelen over lokale of buitenlandse referendumpraktijken zijn buiten beschouwing gelaten.

Met discussies over het Oekraïne-referendum en de Wet raadgevend referendum (Wrr) zorgen de jaren 2015-2016 voor de grootste piek in de laatste 25 jaar (zie de eerste grafiek hieronder). In 2015-2016 is 57 keer gepubliceerd over het nationaal referendum, wat meer is dan in de acht jaar daarvoor (2007-2014). Het referendum over de Europese Grondwet zorgde eerder voor een piek in 2005-2006. In de jaren 1995-2000 leidden discussies binnen het paarse kabinet over referendumwetgeving tot verhoogde aandacht; ook waren lokale referenda in onder meer Amsterdam en Rotterdam destijds aanleiding voor beschouwingen over het nationale referendum. Naast journalistieke beschouwingen haalden ook opiniestukken van politici en publicisten de krantenpagina’s. Zo ventileerden in 2015 en in 2016 onder meer Thom de Graaf (D66), Geert Wilders (PVV), Kees van der Staaij (SGP) en Thierry Baudet (Forum voor Democratie) hun kijk op referenda.

Kritische en welwillende beschouwing vertonen een dialectische dynamiek, waarbij een opleving van het ene type ook een opleving van het andere type lijkt te genereren (zie de tweede grafiek). Krantenkoppen als ‘Omarm het referendum’ (de Volkskrant, 27 februari 2016) en ‘Toe maar, vooruit met dat referendum’ (Trouw, 5 oktober 2015) worden afgewisseld met een kop als ‘Referendum leidt tot tirannie meerderheid’ (de Volkskrant, 25 november 2016) of ‘Ga niet stemmen, boycot alle referenda’ (NRC Handelsblad, 4 april 2016). Over de gehele periode bezien zijn de welwillende beschouwingen in de krant wat talrijker (81) dan de kritische (58); het verschil werd vooral tweede helft van de jaren negentig gemaakt. Hoewel ze slechts een deel van het referendumdiscours weergeven, illustreren de landelijke dagbladen het omstreden karakter van het referendum in Nederland.

Bron: De dagbladenanalyse is afkomstig van Lars Brummel, uitgevoerd als onderdeel van een tutorial bij Frank Hendriks in het kader van de research master Public Administration en Organisational Science, mei 2017.

1.2 De referendumcontroverse: inleidende beschietingen

Het referendum laat mensen niet onberoerd. Reflecterend op het Oekraïne-referendum schrijft Arnon Grunberg:

Referenda win je niet met waarheid, maar met het inspelen op angst en frustratie, het creëren van een vijandbeeld. En herhaling. Eindeloze herhaling. Ik vermoed dat in Nederland via het referendum de doodstraf wel weer kan worden ingevoerd, of het onvrijwillig laten castreren van pedofielen. Het afschaffen van de grondwet zou ook moeten lukken.2

In dezelfde krant geeft PVV-leider Geert Wilders juist hoog op over het instrument:

Het volk weet véél beter wat goed is voor Nederland dan de regenten in Den Haag (…) Nederlanders moeten veel vaker de kans krijgen in referenda rechtstreeks over hun eigen lot te beslissen. Het referendum over het associatieverdrag met Oekraïne op 6 april is een mooi begin, maar referenda mogen geen uitzondering zijn.3

Dit zijn nog maar twee contrasterende opinies in het woud aan opvattingen en beschouwingen over het referendum (zie Box 1.1 voor een globale analyse van de langere artikelen over het referendum in nationale dagbladen). We zouden hier nog vele pittige citaten aan toe kunnen voegen, maar dat is niet ons doel. We zijn meer geïnteresseerd in de grote lijnen in het debat, het publieke zowel als het academische debat. Volgens Altman (2011: 189) is het wetenschappelijke debat over referenda het meest intens in de Verenigde Staten en Europa, waarbij de Amerikaanse literatuur volgens hem vaker kritisch van aard is, terwijl de Europese literatuur vaker welwillende conclusies trekt. In de Europese literatuur zijn beschouwingen over Zwitserland echter oververtegenwoordigd; als we daarvoor corrigeren is het beeld genuanceerder. Hetzelfde geldt voor de Amerikaanse literatuur, waarin Californië oververtegenwoordigd is.

Als we meer generiek kijken naar de argumenten die in het publieke en wetenschappelijke debat naar voren worden gebracht ten gunste van het referendum, kunnen we vooralsnog de volgende hoofdpunten destilleren:4

1. Invloed, medezeggenschap, medeverantwoordelijkheid – Het basisidee van de democratie is dat de demos het besturen – kratia – aanvuurt en aanstuurt, in ieder geval tot op zekere hoogte. Het referendum geeft daar heel direct uitdrukking aan. Burgers kunnen (mede)verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak, door daarover (mee) te beslissen, en de gevolgen daarvan heel direct te ervaren. Keuzes liggen samen met consequenties bij de burgerij.

2. Vrijheid en gelijkheid in collectieve zelfbeschikking – Een tweede basisidee van de democratie is dat burgers fundamenteel vrij en gelijk zijn in het opnemen en uitoefenen van zelfbeschikkingsmacht. Dat komt bij een referendum sterker tot uitdrukking dan bij veel andere vormen van publieke participatie, waaraan niet iedereen even gemakkelijk kan bijdragen, zonder groepsdwang of sociale controle. Bij de referendum-stembus is iedereen vrij en gelijk om ja of nee te stemmen, zonder aan iemand verantwoording te hoeven afleggen.

3. Democratische leerschool en burgerschapsvorming – Een referendum neemt een grote groep burgers intensief mee in twee rivaliserende posities rond een ingewikkelde publieke kwestie. Omdat mensen zelf een keuze moeten maken, wordt de attentiewaarde opgeschroefd. Burgers worden van de achterbank gehaald en achter het stuur gezet, wat voor het democratisch zelfbewustzijn goed is.

4. Vrij debat en openbaar proces – Het issue dat bij een referendum aan de orde is, kan breeduit worden besproken, iedereen mag meedoen, en van alles kan worden ingebracht. Niemand is in de positie om de discussie af te kappen voordat de stembus sluit. Politieke elites en deskundigen roeren zich in de discussie, maar hebben niet automatisch het eerste of laatste woord. Anderen kunnen ook hun zaak bepleiten en stoom afblazen.

5. Scherpe beslissing, op de zaak – Een referendum geeft een luid en duidelijk signaal – voor OF tegen, ja OF nee – over een voorliggende kwestie. Het instrument speelt op de bal, niet zozeer op de man. Als een ruime meerderheid voor of tegen een bepaald beleid is, kan dat direct worden aangegeven, zonder de tussenkomst van politieke actoren die met veel verschillende achterbannen en samenwerkingspartners rekening moeten houden, waardoor van een luid en duidelijk signaal veel minder overblijft.

6. Correctie van misrepresentatie en miskleunen – Als de tussenkomst van politieke actoren niet te vermijden is, zoals in gevestigde representatieve democratieën, biedt het referendum een correctiemogelijkheid. Stel dat politieke elites structureel bepaalde zorgen of belangen over het hoofd zien, dan kan een referendum een ferme en mogelijk tijdige wake-up call vormen. Bij te veel twijfel kan het referendum ervoor zorgen dat er niet toch wordt overgestoken. Waar politici niet goed meer kunnen stoppen of omkeren, kan een referendum de verdere ontwikkeling van spijtbeleid een halt toe roepen.

7. Bestuurders aansporen en scherp houden – In de context van representatieve democratie zorgt het referendum ervoor dat bestuurders hun uiterste best moeten doen in termen van overtuigingskracht, verantwoording en draagvlakontwikkeling. Omdat ze een referendum liever voorkomen, en als het niet te vermijden is liever niet verliezen, moeten bestuurders zich voortdurend afvragen of hun beleid voldoende te verdedigen en te verkopen is, met de aandacht niet alleen gericht op meerderheden (benodigd om een referendum te kunnen winnen), maar ook op minderheden (als die in staat zijn om referenda af te dwingen). Dit zet tegelijk een stevige sanctie op verdachte akkoordjes en transacties.

Kritiek op het referendum is ook ruim voorhanden in het publieke en wetenschappelijke debat ter zake.5 We destilleren hieruit vooralsnog de volgende hoofdpunten:

1. Ontkrachting en ontregeling van de representatieve democratie – Hedendaagse democratieën als de Nederlandse zijn representatieve democratieën geworden, met spelregels en looplijnen die afwijken van de direct-democratische logica van referenda. Door toevoeging van referenda gaan twee verschillende systemen door elkaar heen lopen en dat doet geen van beide goed. Rol, positie en gezag van de representatieve democratie en haar hoofdrolspelers komen onder druk te staan.

2. Opportunisme, volksmennerij en windvaanpolitiek – De directe, meerderheidslogica van referenda inspireert een bepaald soort leiderschap, dat zich richt op het vinden en kneden van bruikbare meerderheden, en het daarvoor inzetten van krasse beïnvloedingsstrategieën: inspelen op momentane emoties, werken met simplismen en halve waarheden. Kortebaanwerk loont. Windvaanpolitiek dreigt.

3. Misplaatst idee van volkswil en burgerschap – In plaats van pluriform burgerschap wordt uitgegaan van een monolitisch volk, dat op één moment zeker weet wat het wil. Uitvoering van de volkswil wordt gelijkgesteld aan de keuzeoptie die bij volksstemming de meerderheid haalt. In werkelijkheid kiezen individuele burgers uit twee vooropgezette keuzeopties, die in hun implicaties en consequenties moeilijk te overzien zijn. De daarvoor benodigde tijd, kennis en vaardigheden zijn in beperkte mate voorhanden. Kortom: het draagvermogen van de burger is beperkt, en niet in evenwicht met de draaglast.

4. Meerderheidsdictaat en tragedy of the commons – Als de meerderheid scherprechter wordt, kan de minderheid – en iedereen kan op enig moment bij een minderheid horen – in de knel komen. Bij referenda is dat extra prangend vanwege het directe, onverbiddelijke en onbemiddelde besluitvormingsmechanisme. De liberale democratische rechtsstaat die minderheidsrechten beschermt, kan zo verdrongen worden door een onrechtstatelijke democratie. Referenda kunnen de situatie verergeren in velden waar de tragedy of the commons dreigt. Bijvoorbeeld: minder betalen voor primair onderwijs is tragisch voor de gemeenschap, maar gunstig op het niveau van de individuele portemonnee, dus een kansrijk mikpunt voor meerderheidsbesluitvorming.

5. Extra kosten en complicaties – Referenda kosten extra menskracht, tijd en dus geld, zeker zolang er met fysieke stembureaus wordt gewerkt. Het referendum voegt een extra veto player toe aan systemen die soms sowieso al door een hoge mate van hindermacht, wederzijdse beknelling en bestuurlijke drukte worden gekenmerkt. Besluitvormingsprocessen worden daardoor extra stroperig en inefficiënt; snel en slagvaardig optreden wordt lastiger. Het ingewikkelde spelersveld vervangen door louter referenda is onhaalbaar en onrealistisch in de moderne, complexe samenleving.

6. Erratische besluitvorming – Referenda ondergraven rationele samenhang en lange-termijngerichtheid in het publieke beleid. Besluitvorming wordt meer door emoties en incidenten gedreven – case-by-case, zonder breder afwegingskader – wat een wispelturig patroon van hollen of stilstaan oproept. De ene meerderheid wil belastingverlaging, een volgende meer geld naar A, weer een volgende naar B, enzovoort. Omdat initiatiefnemers niet aan beleidsconsistentie gebonden zijn, kunnen dezelfde issues telkens weer terugkeren op de kieslijst: ‘neverenda’.

7. Bot instrument, met weinig scheppend vermogen – Bij een referendum raakt het debat al snel gepolariseerd in twee kampen, die zich ingraven in twee loopgraven. Voor het zoeken naar creatieve combinaties, verrassende derde opties en dergelijke, is een referendumcampagne niet geschikt. Verfijnde technieken van mediation, co-creatie en beleidspuzzelen krijgen hier nauwelijks de ruimte. De geijkte smaken zijn voor of tegen, ja of nee. Voor ‘ja, maar dan met dit en dat erbij’ is geen plek op het stembiljet. Het referendum is geen precisie-instrument.

Bovenstaande twee overzichten geven de reikwijdte aan van wat er zoal in positieve en in negatieve zin is gezegd en geschreven over het referendum. Ze reflecteren de variëteit van positieve en negatieve claims, die bij onderzoek naar een specifieke referendumcasus (bijvoorbeeld het Oekraïne-referendum) of referendumpraktijk (bijvoorbeeld de Nederlandse) richting kunnen geven aan vermoedens, die vervolgens ontkracht, bevestigd of aangescherpt kunnen worden.

De lijsten bevatten dus vertrekpunten voor onderzoek, geen op voorhand geldige uitspraken. Genoemde plus- en minpunten zijn niet zelden naar voren gebracht met een bepaalde referendumervaring voor ogen – bijvoorbeeld de Zwitserse, Californische of Italiaanse. Als zodanig zijn ze wel serieus te nemen, maar ook altijd nader te bezien. Wat voor een correctief referendum in pakweg Italië blijkt te gelden, hoeft niet voor het correctief referendum in Nederland op te gaan. Het hangt in sterke mate af van de vormgeving en inbedding van referenda of en hoe theoretisch mogelijke voor- en nadelen in werkelijkheid uitpakken. Daarom zal in de komende hoofdstukken veel aandacht worden besteed aan de wisselwerking tussen het referendumontwerp en de institutionele context waarbinnen referendumpraktijken zich ontwikkelen.

Box 1.2. Het referendum in beeldspraak

Het referendum is een instrument dat kennelijk inspireert tot het bedenken en gebruiken van veel metaforische taal. De bevolking kan via het referendum het stuur in handen nemen, in enkele gevallen het gaspedaal indrukken in de besluitvorming, maar vooral ook de voet bij de rem houden. Volgens sommigen niet zomaar een rem maar een noodrem, alleen in uitzonderlijke gevallen te gebruiken. In dezelfde sfeer wordt het referendum ook wel vergeleken met een veiligheidsgordel, die de inzittenden tegen onheil kan beschermen, of een uitlaatklep voor allerhande gevoelens; ook wel ventiel, waardoorheen men stoom kan afblazen.

In andersoortige beeldspraak, maar nog steeds positief getoonzet, wordt het referendum vergeleken met een tot oplettendheid manende stok achter de deur. Of een zwaard van Damocles, bungelend boven het hoofd van de bestuurders, die daardoor met grote omzichtigheid te werk gaan. Burgers kunnen wat leren van het referendum als leerschool van democratie. De mijnkanarie wordt er weleens bij gehaald om de mogelijke functie van het referendum als alarmsysteem te onderstrepen. Voor de broze botten van de body politic wordt het referendum als broodnodige kalktablet voorgeschreven.

Meer negatief getoonzet is het referendum een botte bijl, waar in de besluitvorming alleen maar scherp mee kan worden uitgehaald; die meer fundamenteel zelfs een bom onder de representatieve democratie legt. Het referendum is volgens sommigen een geschikt lokmiddel voor demagogen en andere volksmenners. Het is een windvaan, die niet meer kan dan de dominante windrichting aangeven. Het referendum legt een explosief of vuurwapen in ongeoefende handen.

2. Een bijzonder geval: het Oekraïne-referendum

‘We staan hier te vertellen dat we hebben gewonnen! En niet alleen die kiesdrempel van 30% is gehaald, maar het overgrote merendeel van Nederland heeft gezegd: nee, dit associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne willen we niet!’ 1 Met deze woorden vierde GeenPeil2 – een samenwerkingsverband van weblog GeenStijl, Forum voor Democratie en Burgercomité-EU – bij monde van een van zijn boegbeelden, Jan Roos, de ‘winst’ van het op 6 april 2016 in Nederland gehouden referendum over het associatieverdrag met Oekraïne.

Enkele dagen later bevestigde de Kiesraad bij de officiële bekendmaking van de uitslag3 dat een meerderheid van de opgekomen kiezers ‘tegen’ de wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne had gestemd. 61% stemde ‘tegen’ (2.509.395 kiezers), 38,21% ‘voor’ (1.571.874 kiezers) en 0,79% ‘blanco’ (32.344 kiezers). Het opkomstpercentage kwam uit op 32,28% bij een vigerende opkomstdrempel van 30%.

De uitslag gold daarmee als een raadgevende4 uitspraak tot afwijzing van de goedkeuringswet inzake het associatieverdrag. Dit betekende dat de regering, op grond van artikel 11 van de Wet raadgevend referendum, de goedkeuringswet diende te heroverwegen. De uitspraak van de kiezers gold als een zwaarwegend advies; vooralsnog zijn bindende referenda in Nederland niet toegestaan (zie hoofdstuk 3). Het kabinet werkte achter de schermen aan een reactie op de uitslag. Voor een Kamermeerderheid ging het echter niet snel genoeg. In de op 22 september 2016 aangenomen motie-Pechtold cum suis werd het kabinet opgeroepen uiterlijk voor november 2016 een antwoord te formuleren op de uitkomst van het referendum.5 Premier Rutte bleek te zoeken naar een ‘geitenpaadje’ als oplossing voor de nee-stem bij het Oekraïne-referendum.6 Hij deed eind oktober een dringende oproep aan de oppositiepartijen om steun te geven aan zijn – bij het publiek op dat moment nog onbekende – oplossingsrichting. De kwestie omtrent het Oekraïne-referendum was ‘groter dan Nederland alleen’.7

Eind oktober liet premier Rutte weten dat het kabinet anderhalve maand extra de tijd nam om te onderhandelen over het associatieverdrag. Van de Tweede Kamer kreeg hij de tijd om in Brussel te onderhandelen tot half december, als de Europese leiders elkaar zouden ontmoeten tijden een EU-top.8 Op 15 december kwam naar buiten dat Rutte een deal had gesloten met de EU over een aanvulling op het Oekraïne-verdrag. Hierin was onder meer opgenomen dat het verdrag geen opmaat zou zijn naar lidmaatschap van de Europese Unie voor Oekraïne. Ook behelsde het verdrag geen militaire samenwerking en konden werknemers uit Oekraïne niet gemakkelijk in de EU gaan werken.9 Op 23 februari 2017 stemde een meerderheid van 89 Tweede Kamerleden in met ratificatie van het Oekraïne-verdrag en de aanvulling daarop.10 Het wetsvoorstel werd op 30 mei 2017 door de Eerste Kamer aangenomen.11

Hoe zijn we tot dit punt gekomen? In dit hoofdstuk presenteren we een gedetailleerde reconstructie van het Oekraïne-referendum, van de aanloop tot de uitkomst ervan. Daartoe behandelen we in deze kroniek eerst de aanleiding en aanloop tot het referendum, waarna we ons richten we op de kwestie zelf: waar ging het referendum over? We staan stil bij enkele bepalende momenten op weg naar de stemming en beschrijven enkele controverses rond beeldbepalende actoren. We bezien de inhoudelijke framing van het referendum tijdens de campagne en analyseren de uitslag en nasleep van het referendum. Tot slot maken we de tussenbalans op en werpen we een korte blik vooruit.

2.1 De aanloop: jacht op de handtekeningen

Burgercomité-EU, GeenStijl en Forum voor Democratie in actie

Vlak voor 1 juli 2015, de dag waarop de Wet raadgevend referendum in Nederland van kracht werd, tekende zich al de aanloop naar het Oekraïne-referendum af. Deze wet maakte het mogelijk om, op initiatief van burgers, een adviserend referendum te houden over wetgeving (zie Box 3.1).12 Pepijn van Houwelingen en Arjan van Dixhoorn, oprichters van de Europa-sceptische beweging Burgercomité-EU, waren al tijden aan het wachten op de inwerkingtreding van deze wet. Via de website van de Kiesraad kwamen zij erachter dat het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne in beginsel onder de reikwijdte van deze wet zou komen te vallen, ware het niet dat de behandeling van dit wetsvoorstel op 30 juni 2015 stond gepland, waardoor het alsnog niet-referendabel zou zijn. Hierop verzochten Van Houwelingen en Van Dixhoorn de fracties van de PVV en SP de behandeling een week uit te stellen. De behandeling van het wetsvoorstel geschiedde toch op 30 juni, maar de stemming over het voorstel vond op 7 juli plaats. Hierdoor viel het associatieverdrag met Oekraïne onder de nieuwe referendumwet.

Na de parlementaire stemmingen over het wetsvoorstel, waarbij een grote meerderheid van de Kamer ‘voor’ stemde, zocht het Burgercomité-EU contact met weblog GeenStijl.13 Op 3 juli 2015 berichtten de personen achter het Burgercomité-EU de redactie van GeenStijl dat de Wet raadgevend referendum inwerking was getreden en dat de associatieverdragen met Oekraïne, Moldavië en Georgië bekrachtigd zouden worden door de senaat. Het Burgercomité-EU wilde van GeenStijl weten of het een geschikte partner was om een actie voor een referendum over deze verdragen aan te jagen. Ter plekke vond redacteur Bart Nijman het een goed idee, onder het motto: ‘Wie niet waagt, wie niet wint.’ 14

Dat GeenStijl kritisch staat tegenover de politiek in het algemeen en de Europese Unie in het bijzonder, was algemeen bekend. In 2014 startte GeenStijl via het politiek-georiënteerde initiatief GeenPeil een publieke campagne voor een exitpoll tijdens de Europese Parlementsverkiezingen van dat jaar. De organisatie verzette zich ertegen dat de uitslag van de verkiezingen pas na enkele dagen bekend mocht worden gemaakt, tegelijk met de uitslagen in de andere EU-landen. GeenPeil mobiliseerde bijna vijftienhonderd vrijwilligers, die uitslagen bij diverse stembureaus registreerden. De zo verzamelde informatie vormde de basis voor de exitpoll.15

Door de vroege samenwerking tussen het Burgercomité-EU, GeenStijl en – als derde partij aangesloten – het Forum voor Democratie van publicist Thierry Baudet ontstond voldoende kritische massa voor een serieus referendumverzoek over het associatieverdrag. Op 10 juli 2015 kondigde GeenPeil aan handtekeningen te gaan verzamelen voor een referendum over de associatieverdragen tussen de Europese Unie en Oekraïne, Moldavië en Georgië.16 Men stelde zich de vraag of het in het belang van Nederland was om drie nieuwe aspiranten tot de Europese kring toe te laten.

Later spitste men het referendumverzoek toe op het verdrag met Oekraïne, nadat duidelijk werd dat ieder verdrag een afzonderlijke wet behelsde waarvoor apart ondersteuningsverklaringen moesten worden verzameld. Lezers van het weblog GeenStijl werden opgeroepen het aanvraagformulier van de website van de Kiesraad te downloaden, te ondertekenen en op te sturen. Met opzet werd door GeenPeil niet al te veel aandacht geschonken aan de inleidende fase op de website en sociale media. ‘Als je in het begin al volop zou inzetten, bestaat het gevaar dat mensen de actie al zat zijn voordat deze goed en wel is begonnen’, aldus Nijman.17 De oproep van GeenPeil bleek desalniettemin succesvol: de Kiesraad maakte op 14 augustus 2015 bekend dat het 14.441 inleidende verzoeken had ontvangen voor een raadgevend Oekraïne-referendum. Na een steekproef bleven 13.480 geldige verzoeken over. De vereiste grens van 10.000 handtekeningen voor een inleidend verzoek was bereikt. Voordat het referendum werkelijkheid zou worden, moesten de initiatiefnemers binnen zes weken 300.000 handtekeningen verzamelen voor een zogeheten definitief verzoek.

Stroomversnellers: online handtekeningen en Telegraaf-advertentie

Enkele dagen later maakte GeenStijl bekend dat het een online tekenformulier had ontwikkeld voor het inzamelen van de handtekeningen in de definitieve fase van het referendumverzoek. Mensen konden via telefoon, tablet of computer een digitale handtekening zetten en zodoende steun geven aan een referendum. Het idee voor het digitaal inzamelen van handtekeningen via een applicatie kwam van twee lezers van GeenStijl, een front-end en een back-end developer, die de applicatie voor het weblog hadden gebouwd.18 De ingevulde online formulieren werden door GeenPeil verzameld, geprint en naar het inzamelpunt van de Belastingdienst in Heerlen gebracht.19 Naar eigen zeggen wist GeenPeil via de online applicatie binnen vierentwintig uur ruim 30.000 handtekeningen te halen.20

Intussen ging GeenPeil in overleg met juristen en de Kiesraad over de vraag of het überhaupt juridisch mogelijk was de handtekeningen digitaal in te zamelen. De wet schreef voor dat de handtekeningen op papier moesten worden ingeleverd maar niet dat deze niet digitaal mochten worden ingezameld. De bouwers van de applicatie hielden zich strikt aan de vereisten van het offline aanvraagformulier: waren er bijvoorbeeld vierentwintig vakjes voor de naam, dan had het online formulier net zo veel vakjes. Het vakje voor het online invullen van de handtekening had dezelfde hoogte, breedte en lengtematen als het offline formulier. De via de online applicatie binnengekomen formulieren werden omgezet in een PDF-formulier en versleuteld opgeslagen op een air gapped – losgekoppeld van het internet – computer. Met enige regelmaat ging iemand van GeenPeil met een USB-stick naar de applicatiebouwer om de formulieren van de server af te halen. Vervolgens liet GeenPeil de verzamelde handtekeningen printen bij een kopieerbedrijf.

De digitale inzameling bleek een game changer te zijn in de campagne voor het referendum. Het aantal ingezamelde handtekeningen steeg de eerste dagen enorm. Desondanks was men er bij GeenPeil niet helemaal gerust op of men het ging halen. Halverwege de inzamelingsperiode maakten de initiatiefnemers bekend alvast 150.000 ingezamelde aanvragen naar de Kiesraad te brengen.21 Later maakte GeenStijl-redacteur Nijman bekend dat er in werkelijkheid ‘slechts’ 100.000 handtekeningen werden afgeleverd.22 Het aantal werd wat overdreven om de goede moed erin te houden. Toch begon aan het einde van de zes weken de tijd te dringen voor het initiatief. Na vijf weken stond de teller op 195.000 handtekeningen en het dagelijkse aantal nieuwe handtekeningen was gezakt naar 5000, terwijl dit er 12.000 à 15.000 per dag moesten zijn.

Het werd tijd voor een van de laatste troeven. Iedereen die al had getekend voor het referendum, kreeg via e-mail een oproep om één persoon te vinden die ook wilde tekenen en de oproep te delen via alle sociale mediakanalen. Deze oproep gaf een enorme boost aan het initiatief. De dagen na de oproep steeg de instroom van handtekeningen naar 23.000 en 35.000 handtekeningen. De traditionele media kregen door deze toenemende aandacht op sociale media weer interesse in het referendum. Diverse media namen contact op met GeenPeil en wilden boegbeeld Jan Roos voor de camera hebben. Hier maakte GeenPeil maximaal gebruik van. De momenten nadat Jan Roos op televisie verscheen, steeg het aantal nieuwe steunbetuigingen hard.

Vier dagen voor de deadline, op 24 september 2015, verscheen een paginagrote advertentie van GeenPeil, het Burgercomité-EU en het Forum voor Democratie in De Telegraaf, waarin met de leus ‘NU OF NOOIT! Schud Den Haag Wakker!’ werd opgeroepen tot het tekenen van het definitieve verzoek voor een referendum over de EU. Naar eigen zeggen hadden de initiatiefnemers op dat moment nog 50.000 handtekeningen nodig om de drempel van 300.000 handtekeningen te halen.23 De oproep in De Telegraaf deed veel stof opwaaien. De kritiek richtte zich op de financiering van de advertentie. Die was deels betaald door het Institute for Direct Democracy in Europe (IDDE), een aan de Britse eurosceptische partij UKIP van Nigel Farage gelieerde stichting gesubsidieerd met Europees geld. Europese regels verbieden het aanwenden van Europese subsidies voor campagnes van verkiezingen of referenda. Door de advertentie te bekostigen zou deze stichting de regels hebben overtreden. Het Europees Parlement stelde een onderzoek in, waaruit na afloop van het referendum bleek dat de subsidieregels waren overtreden.24 GeenPeil moest volgens het rapport een bedrag van 14.500 euro aan ontvangen subsidie terugbetalen aan het IDDE.25

Genoeg handtekeningen voor een adviserend correctief referendum

De oproep aan de ondertekenaars, de toenemende aandacht in de traditionele media, de advertentie in De Telegraaf en de inspanningen van vele offline opererende GeenPeil-vrijwilligers – het ‘Leger des Peils’ – legden de initiatiefnemers geen windeieren. Op donderdagmiddag 20 september om 15.00 uur bereikte de teller van GeenPeil de grens van 300.000 handtekeningen. Bewust werd besloten dit geheim te houden. Naar buiten werd gecommuniceerd dat de grens bijna was bereikt. Reden was dat men bij GeenPeil zoveel mogelijk marge wilde genereren. Na de steekproef door de Kiesraad zou het aantal geldige handtekeningen namelijk naar beneden worden bijgesteld wegens ongeldige, dubbele of valse steunbetuigingen.26

GeenStijl maakte 27 september wereldkundig dat het ruim 440.000 handtekeningen had weten te verzamelen voor een definitief verzoek.27 Een motorstoet inclusief roze limousine toog een dag later richting de Belastingdienst in Heerlen om de handtekeningen in te leveren.28 De kiesraad maakte ruim twee weken later bekend dat er binnen zes maanden een nationaal referendum over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne zou worden georganiseerd. De initiatiefnemers haalden in totaal 427.939 geldige handtekeningen op, zo bleek na een steekproefcontrole door de Kiesraad.29

Nederlanders mochten zich gaan opmaken voor het eerste raadgevend referendum op grond van de referendumwet, maar niet voordat eerst een rechtszaak werd gevoerd over de geldigheid van het referendumverzoek. Voormalig advocaat en activist Jeroen de Kreek stapte naar de Raad van State in een ultieme poging de volksstemming te blokkeren. Volgens De Kreek deugde het digitaal inzamelen van de handtekeningen niet en kon het referendum daarom niet doorgaan. Op 26 oktober deed de Raad van State uitspraak. De Raad nam de klacht niet in behandeling, omdat De Kreek geen belanghebbende was. Na deze uitspraak was de weg definitief vrij voor een nationaal raadgevend referendum.30

2.2 De kwestie: waar ging het referendum over?

Associatieovereenkomst Europese Unie en Oekraïne

Tijdens het eerste raadgevend referendum op 6 april 2016 kreeg de Nederlandse kiezer de volgende vraag voorgelegd: ‘Bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne?’ Juridisch gezien adviseerde de kiezer de regering niet direct inzake de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne, maar over de ‘wet tot goedkeuring’ van het betreffende associatieverdrag. Het betrof een korte wet, bestaande uit slechts twee artikelen, waarin werd geregeld dat de tot stand gekomen associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne werd goedgekeurd voor (het Europese deel van) Nederland.31 Hoewel het referendum de jure ging over de goedkeuringswet, ging het referendum de facto over de goedkeuring door Nederland van de inwerkingtreding van de genoemde associatieovereenkomst.

Een associatieovereenkomst32 is een reeks bindende afspraken tussen twee of meer landen die de onderlinge samenwerking willen intensiveren.33 Het sluiten van dergelijke overeenkomsten of verdragen tussen de Europese Unie en buitenlanden is een van de belangrijkste en traditionele instrumenten van het buitenlandbeleid van de Europese Unie. Deze verdragen zijn doorgaans gericht op economische samenwerking en handel. Vaak komen ook aanvullende aspecten aan de orde, zoals een versterking van de democratische rechtsstaat en bescherming van mensenrechten.34 In de afgelopen decennia sloot Europa met tientallen landen dergelijke overeenkomsten.

Een veelomvattend en ambitieus associatieverdrag

Het verdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne bouwt voort op deze traditie van associatieovereenkomsten. Het doel is primair de economische en politieke relaties tussen de Europese Unie en Oekraïne te verdiepen door het vaststellen van een uitgebreid institutioneel raamwerk en omvattende afspraken over toenadering op het terrein van wetgeving en regulering. Het significantste element omvat de totstandkoming van een diepe en brede vrijhandelszone, de Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA),35 dat de geleidelijke integratie van Oekraïne in de Europese interne markt beoogt. In tegenstelling tot eerdere verdragen met Turkije, Kroatië, Bulgarije en Roemenië wordt in het verdrag niet expliciet een weg naar EU-lidmaatschap van Oekraïne vermeld.36

De associatieovereenkomst is een vervolg op de in 1994 met Oekraïne gesloten Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst, die samenwerking op terreinen van politiek, handel en economisch beleid en later energie, justitie, buitenlandse zaken, wetenschap, technologie en ruimtevaart behelsde. In 2008 liep de Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst met Oekraïne af en viel het land onder het Europees Nabuurschapsbeleid en Oostelijk Partnerschap. Datzelfde jaar werd tijdens een EU-top in Parijs besloten dat onderhandelingen met Oekraïne gestart zouden worden over een mogelijk associatieverdrag.37 De tot stand gekomen associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne is zelfs een van de meest ambitieuze en omvattende van alle overeenkomsten die de Unie heeft gesloten met buitenlanden.38

De overeenkomst beslaat 2140 pagina’s, zeven titels (delen), 28 hoofdstukken, 486 artikelen, 44 annexen, 3 protocollen en een gemeenschappelijke verklaring.39 Ongeveer twee derde van alle artikelen gaat over handelsbetrekkingen. Iets minder dan een kwart van de artikelen heeft betrekking op economische samenwerking. Overige centrale thema’s en onderwerpen zijn: doelstellingen en algemene beginselen, politieke dialoog, justitie, vrijheid en veiligheid, financiële samenwerking en het institutioneel kader, algemene en slotbepalingen.40 Drie van de voornaamste doelstellingen van de associatieovereenkomst zijn:41

– Vrede en veiligheid bevorderen in de regio en op internationaal niveau. Hierbij volgen de partijen onder andere de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en van de Conferentie over veiligheid en samenwerking in Europa.

– Voorwaarden scheppen om de economische en handelsrelaties tussen de Europese Unie en Oekraïne te versterken. Daarbij streven de partijen naar geleidelijke integratie van Oekraïne in de interne markt van de Europese Unie.

– De samenwerking vergroten op het gebied van justitie, vrijheid en veiligheid. Centraal hierbij staat de versterking van de rechtsstaat en van het respect van mensenrechten en fundamentele vrijheden.

De mate waarin Oekraïne politiek en economisch zal associëren met de Europese Unie, is afhankelijk gemaakt van voorwaarden. Naarmate Oekraïne meer doet om gedeelde Europese waarden, normen en regels op politiek, economisch en juridisch gebied te implementeren, zal de associatie met de EU eerder en dieper gestalte krijgen. De voorwaardelijkheid hangt samen met de aanpassing van de Oekraïense wetgeving aan de Europese. Speciale joint bodies en een associatieraad beslissen over het openen van de Europese markt voor Oekraïense bedrijven en organisaties.

Associatie Oekraïne-EU, of toch iets anders?

Het associatieverdrag met Oekraïne is veelomvattend en raakt tal van beleidsterreinen; met ruim tweeduizend pagina’s is het ook een vrij complexe overeenkomst met veel juridische en technische details. Waarom zou men juist dit associatieverdrag uitkiezen als onderwerp voor het tweede landelijke referendum sinds de geboorte van het Koninkrijk der Nederlanden, en voor het eerste referendum volgens de Wet raadgevend referendum?

In aanloop naar het referendum en tijdens de campagneperiode hebben de initiatiefnemers van de volksstemming duidelijk gemaakt dat het hen niet primair om Oekraïne of het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne te doen was. Van Dixhoorn en Van Houwelingen, beiden van het Burgercomité-EU, lieten in een vraaggesprek met NRC Handelsblad optekenen dat ze eigenlijk een referendum over het Nederlands EU-lidmaatschap wensten. Aangezien een zogenoemd Nexit-referendum onder de Wrr niet tot de mogelijkheden behoort, grepen ze alle kansen aan om de relatie tussen Nederland en de EU ‘onder druk te zetten’.42 De goedkeuringswet over het associatieverdrag met Oekraïne was een van de eerste wetten waarover op grond van de nieuwe referendumwet een volksraadpleging kon worden aangevraagd en bood als zodanig een kans om deze relatie daadwerkelijk ‘onder spanning te zetten’. GeenStijl-initiatiefnemer Nijman vertelde in een YouTube-interview in de reeks ‘stemmen of slikken’ dat het referendum niet om Oekraïne of Rusland ging, maar dat het GeenStijl ging om het democratische gehalte van de EU en de inspraak van het volk daarin. Het referendum over het associatieverdrag moest worden gezien als een kapstok daarvoor.43

Box 2.1. Stemmotieven van voor- en tegenstemmers en thuisblijvers

Relevante vraag in relatie tot de motieven van de betrokken actoren is welke overwegingen stemmers en niet-stemmers hadden bij het al dan niet uitbrengen van een stem op 6 april 2016. Wilden de nee-stemmers, net als de initiatiefnemers, de relatie met de EU onder druk zetten? Stemden de kiezers in het voorkamp vooral tegen Rusland?

Op basis van de resultaten van het Nationaal Referendum Onderzoek van Stichting Kiezersonderzoek Nederland (SKON) lijkt het erop dat de stemmers vooral de voorliggende stemvraag hebben beantwoord (zie Jacobs et al., 2016). Tegenstemmers kozen bij navraag achteraf het vaakst ‘de corruptie in Oekraïne’ (34,1%) als belangrijkste reden voor de tegenstem, gevolgd door de ‘angst dat Oekraïne lid wordt van de EU’ (16,6%). Een tegenstem zou veel minder ingegeven zijn door een anti-EU-sentiment dan het tegenkamp claimde; bij navraag achteraf noemde slechts 7,5% van de respondenten een ‘stem tegen de EU’ als argument om tegen te stemmen.

Het belangrijkste argument dat de voorstemmers gaven, was ‘steun voor (de bevolking in) Oekraïne’ (37,7%). Op de tweede plaats kwam het ‘bevorderen van de handelsrelaties’ (21%). Het argument dat met een voorstem Poetin en Rusland een hak werden gezet, werd door slechts 7,2% van de voorstemmers als belangrijkste reden genoemd. Oekraïne’s big brother, tevens strijdende partij in de oosthoek van het land, speelde een minder gewichtige rol dan vooraf door sommigen werd aangenomen.