Toegang tot de collectieve sector

Jan Donders en
Flip de Kam

Amsterdam University Press

Eerder verschenen vorige edities:

Donders, Jan en Raymond Gradus (2007 en 2012), Toegang tot de collectieve sector, Den Haag: Sdu Uitgevers.

Afbeelding omslag: Adobe Stock Photo

Ontwerp omslag: Gijs Mathijs Ontwerpers

Ontwerp binnenwerk: Crius Group, Hulshout

ISBN | 978 94 6372 657 3
e-ISBN | 978 90 4855 5 819
DOI | 10.5117/9789463726573
NUR | 781

© J.H.M. Donders, C.A. de Kam / Amsterdam University Press B.V., Amsterdam 2021

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Inhoud

Woord vooraf

1. Kennismaking met de collectieve sector

1.1 Inleiding

1.2 Kernbegrippen

1.3 Groei van de collectieve sector

1.4 Krimp van de collectieve sector na 1983

1.5 Samenstelling van de overheidsuitgaven, 1950-2021

2. De onmisbare overheid

2.1 Inleiding

2.2 De twee theorema’s van de welvaartseconomie

2.3 Collectieve goederen en transactiekosten

2.4 Externe effecten

2.5 Machtsposities en schaalvoordelen

2.6 Informatieasymmetrie

2.7 Een rechtvaardige inkomensverdeling

2.8 Paternalisme

2.9 Overheidsfalen

3. Politieke besluitvorming

3.1 Inleiding

3.2 Democratische besluitvorming

3.3 Invloed van ambtenaren en belangengroepen

4. Overheid en economie

4.1 Inleiding

4.2 Structuur en conjunctuur

4.3 Hoe staat Nederland ervoor?

4.4 Structuurbeleid

4.5 Conjunctuurbeleid

4.6 Inkomensongelijkheid

5. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën

5.1 Inleiding

5.2 Demografische veranderingen en hun gevolgen

5.3 Hoe valt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren?

5.4 De onzekere omvang van het houdbaarheidstekort

5.5 De houdbaarheid in de loop van de tijd

5.6 Een andere kijk op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën

6. Ouderdomspensioen

6.1 Inleiding

6.2 Twee financieringsstelsels

6.3 De aanvullende pensioenen

6.4 Het pensioenakkoord

6.5 Wat betekent de lage rente voor de pensioenen?

7. Het begrotingsbeleid

7.1 Inleiding

7.2 Begrotingsbeleid tot 1995

7.3 Het trendmatige begrotingsbeleid

7.4 De begrotingscyclus van de kabinetsperiode

8. Inkomsten van de overheid

8.1 Inleiding

8.2 Samenstelling en progressie van de inkomsten

8.3 Economische aspecten van belastingheffing

8.4 Recente ontwikkelingen en beleidsdiscussies

9. Sociale zekerheid

9.1 Inleiding

9.2 Stelsel

9.3 Economie van de sociale zekerheid

9.4 De koppeling

9.5 Uitgaven, 1950-2021

9.6 Hervorming van de sociale zekerheid

9.7 Problematische inkomenstoeslagen

9.8 Naar nieuwe spelregels voor de arbeidsmarkt

9.9 Het basisinkomen

10. Zorg

10.1 Inleiding

10.2 Stelsel

10.3 Economie van de zorg

10.4 Uitgaven, 1950-2021

10.5 Een voorkeursbehandeling voor de zorg?

10.6 Hervorming van de zorg

10.7 Beleidsopties voor de toekomst

11. Maatschappelijke kosten-batenanalyses

11.1 Inleiding

11.2 Een leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses

11.3 De welvaartseffecten van projecten

11.4 Alternatieven voor een volwaardige MKBA

11.5 De netto contante waarde van projecten

11.6 Een voorbeeld

12. De decentrale overheden

12.1 Inleiding

12.2 Taken en inkomsten van de decentrale overheden

12.3 Het EMU-saldo van de decentrale overheden

12.4 Economie van de decentrale overheden

13. De Europese Unie

13.1 Inleiding

13.2 Geschiedenis en belangrijkste instellingen

13.3 De Europese begroting

13.4 De EMU en het begrotingsbeleid

13.5 De schuldencrisis en de toekomst van de euro

Woord vooraf

Ondernemingen zijn actief in de marktsector van de economie. Zij moeten hun kosten goedmaken uit de opbrengst van de verkochte productie. Lukt dat niet, dan zijn de dagen van de onderneming geteld. Heel anders is de situatie van organisaties die actief zijn in de collectieve sector van de economie. Zij beschikken over een budget voor hun uitgaven. Dat budget wordt voor het overgrote deel gefinancierd met de opbrengst van belastingen en sociale premies. Deze verplichte afdrachten van gezinnen en ondernemingen houden geen enkel verband met het profijt dat zij al dan niet van het overheidshandelen hebben. Nu komt de aap uit de mouw – al die organisaties uit de collectieve sector samen noemen we in de wandeling losjes ‘de overheid’.

In een democratie beslissen gekozen volksvertegenwoordigers voor welke doelen geld beschikbaar komt; anders gezegd, zij hakken knopen door over omvang, bestemming en financiering van het aan organisaties uit de collectieve sector beschikbaar gestelde budget. Dat roept een heleboel vragen op. Is er een optimale omvang van het totale overheidsbudget? Hoe kan dat totale budget vervolgens het beste voor uiteenlopende bestemmingen worden gebruikt, en daartoe over de duizenden organisaties uit de collectieve sector worden verdeeld? En wat is de beste manier om dat totale budget te financieren: via belastingen, leningen of eigen betalingen van gebruikers van overheidsvoorzieningen? Economen proberen deze en andere vragen over het overheidshandelen te analyseren, om daarmee meer duidelijkheid te scheppen over afwegingen die een rol spelen bij de besluitvorming over omvang, bestemming en financiering van het overheidsbudget. Het gebruikelijke uitgangspunt bij economische analyses is dat een democratische samenleving streeft naar een zo groot mogelijke maatschappelijke welvaart. Daarbij hoeden economen zich ervoor om op de stoel van politici plaats te nemen. Volksvertegenwoordigers beslissen. Daarvoor geven wij ze tenslotte onze stem.

Ons boek in bedoeld als sleutel om toegang tot de collectieve sector te krijgen. De inhoudsopgave laat al zien dat het bij de economie van de collectieve sector over veel meer gaat dan alleen de uitgaven, ontvangsten en schuldpolitiek van de overheid. Ook via door haar uitgevaardigde regels oefent de overheid bijvoorbeeld grote invloed uit op de gang van zaken in de economie. Voor een goed begrip van het functioneren van de overheid is het nuttig te weten hoe besluiten over haar financiën en regels met gevolgen voor het functioneren van de economie tot stand komen. Maatregelen van de overheid – gestelde regels, maar ook belastingen, sociale uitkeringen en andere overheidsuitgaven – hebben grote gevolgen voor het gedrag van burgers en de beslissingen van ondernemers. De analyse van die gedragsreacties krijgt in Toegang veel aandacht, want zij bepalen in belangrijke mate mede de welvaartseffecten van beleidsmaatregelen. Instituties en bestuurscultuur zijn hierbij van bepalende invloed. Theorieën die dit benadrukken, krijgen de nodige aandacht.

Met Toegang hebben wij brede doelgroepen op het oog: studenten in het hoger onderwijs, geïnteresseerde burgers en door hen gekozen volksvertegenwoordigers, journalisten als ‘waakhonden’ van de democratie en – niet in de laatste plaats – de ambtenaren die helpen beleid te maken en het uit te voeren.

Dank

Wij zijn geen vreemden in het Haagse Jeruzalem, maar herhaalde malen dreigden ook wij vast te lopen in het moeras van cijfers en geldende (begrotings)regels. Wij prijzen ons gelukkig met de hulp van verschillende op de betrokken ministeries werkzame ambtenaren en enkele medewerkers van het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek, waardoor wij niet in het moeras zijn blijven steken. Wij ontdekten dat in bepaalde gevallen nog slechts een enkele ambtenaar in staat is om uit te leggen hoe bestaande, bijna onbegrijpelijk ingewikkelde regels worden toegepast. De techniek achter de koppeling van vier miljoen AOW- en bijstandsuitkeringen aan de gemiddelde stijging van de cao-lonen is een voorbeeld. Hopelijk lukt het ons de lezer ook mee te krijgen op onze ontdekkingstocht door krochten van de hedendaagse verzorgingsstaat.

Niet alleen de praktijk van de overheidsfinanciën is vaak ingewikkeld. Sommige belangwekkende theorieën over de impact van collectieve uitgaven en hun financiering zijn eveneens niet eenvoudig te doorgronden. Dit geldt in het bijzonder voor de theorie van de optimale belastingheffing, die in hoofdstuk 8 uitgebreid wordt behandeld. Wij ontvingen voor de uitleg van deze theorie waardevolle steun uit de academische wereld.

Cijfers

De cijfers in dit boek komen hoofdzakelijk uit de rijksbegroting voor 2021 en het Centraal Economisch Plan 2021 van het Centraal Planbureau. De cijfers zijn een momentopname; ze veranderen, soms fors. De meest recente informatie over de stand van de economie en de overheidsfinanciën is te vinden op twee websites: www.cpb.nl en www.rijksbegroting.nl.

Door afrondingen tellen cijfers in tabelkolommen en op tabelregels niet altijd op tot het bijbehorende totaalcijfer.

Wetten

De weergave van wettelijke regelingen, belastingtarieven, sociale uitkeringen en dergelijke is in het algemeen naar de situatie per 1 januari 2021, tenzij anders is aangegeven. Latere wetswijzingen zijn te raadplegen via: www.overheid.nl.

Taal

In de tekst kan voor ‘hij’ evengoed ‘zij’ worden gelezen.

Afsluiting manuscript

De kopij voor Toegang is op 15 juni 2021 ingeleverd bij de uitgever. Met ontwikkelingen van later datum kon dus geen rekening worden gehouden.

Gouda/Groningen, 15 juni 2021

1. Kennismaking met de collectieve sector

1.1 Inleiding

Veel van de in dit boek behandelde onderwerpen liggen op het terrein van wat traditioneel de leer van de openbare financiën heet. De moderne benaming ‘economie van de collectieve sector’ maakt duidelijk dat het niet alleen gaat over de uitgaven en de inkomsten van de overheid. Centraal staat wat overheidsinstellingen kunnen doen om een zo groot mogelijke bijdrage te leveren aan de maatschappelijke welvaart.

Onderdeel 1.2 bespreekt enkele kernbegrippen, als eerste kennismaking met wat er omgaat in de collectieve sector. De vragen welke taken de overheid moet vervullen en hoe groot de overheidssector bij voorkeur moet zijn, hebben onder economen geleid tot veel discussie. Politici hebben vanzelfsprekend het laatste woord. Onderdeel 1.3 schetst de ontwikkeling van de omvang van de collectieve sector sinds het begin van de twintigste eeuw. Door welke oorzaken is de collectieve sector tot in de jaren tachtig van de vorige eeuw zo sterk gegroeid? Evengoed vraagt de krimp in de daaropvolgende drie decennia om een verklaring. De financiële crisis en de uitbraak van het coronavirus jagen de uitgaven in procenten van de omvang van de economie (tijdelijk) weer omhoog (onderdeel 1.4). Het afsluitende onderdeel laat zien hoe sterk de samenstelling van de overheidsuitgaven in de periode 1950-2021 is veranderd.

1.2 Kernbegrippen

In dit onderdeel passeert een aantal kernbegrippen de revue, zoals collectievelastendruk, begrotingssaldo en overheidsschuld. Eerst de hamvraag: welke instellingen maken eigenlijk deel uit van de collectieve sector?

1.2.1 Collectieve sector

Bij een ruime definitie omvat de collectieve sector alle instellingen waarvan de activiteiten voor het overgrote deel uit collectieve middelen worden betaald.¹ Collectieve middelen zijn: belastingen, niet-belastingontvangsten en premies voor de sociale verzekeringen. Daarentegen worden activiteiten in de marktsector voor het overgrote deel uit marktprijzen gefinancierd. De collectieve sector wordt doorgaans onderverdeeld in het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen, en de instellingen die de sociale verzekeringen verzorgen. Het Rijk is de gebruikelijke aanduiding voor de centrale overheid. De overige publiekrechtelijke lichamen staan ook wel bekend als de lagere overheden, of de decentrale overheden. Daartoe horen in ons land de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Ook de organisaties die de sociale verzekeringen uitvoeren maken deel uit van de collectieve sector, aangezien hun uitgaven uit premies en belastingen worden gefinancierd. Uitgaande van de ruime definitie van de collectieve sector horen hiertoe ten slotte de overige instellingen waarvan de uitgaven voor het overgrote deel uit collectieve middelen worden bekostigd: scholen, ziekenhuizen, verpleeghuizen en zo meer.

1.2.2 Collectievelastendruk

De financiering van de uitgaven van de collectieve sector vindt grotendeels plaats via heffingen met het karakter van een collectieve last. Het gaat om in de wet geregelde, gedwongen betalingen aan de overheid, waar geen rechtstreekse, individuele en met de betaling samenhangende prestatie van de kant van de overheid tegenover staat. Aan deze omschrijving voldoen in ieder geval de ‘gewone’ belastingen. In overheidspublicaties worden daarnaast de premies voor alle sociale verzekeringen tot de collectieve lasten gerekend. Dit valt op, want tegenover de verschuldigde premie staat het recht op een uitkering en zorg. Desondanks worden de sociale premies tot de collectieve lasten gerekend. Anders dan premies voor een particuliere verzekering worden zij namelijk niet vrijwillig betaald. Bovendien is bij een sociale verzekering de band tussen enerzijds de betaalde premie en anderzijds het verzekerde risico en de kans op schade veel minder sterk dan bij een particuliere verzekering. Soms ontbreekt ieder verband: wie nooit premie voor de AOW hebben betaald, krijgen bijvoorbeeld een even hoge uitkering als wie vijftig jaar lang de maximale premie hebben bijgedragen. De verklaring is dat bij de premieheffing ook het draagkrachtbeginsel een rol speelt.²

Bij de meningsvorming over de overheidsfinanciën speelde in het verleden het begrip collectievelastendruk een belangrijke rol. Dit kengetal is gelijk aan de verhouding tussen de totale opbrengst van de collectieve lasten en het bruto binnenlands product (bbp). Het heeft als bezwaar dat een hogere collectievelastendruk niet hoeft te betekenen dat de overheid via wetswijziging de lasten voor gezinnen of bedrijven heeft verzwaard. De lastendruk verandert namelijk niet alleen door zulke beleidsmaatregelen, maar ook door veranderingen in de economie. Hieronder volgen vier voorbeelden.

De omzetbelasting (btw) kent een algemeen tarief van 21 procent en een verlaagd tarief van 9 procent. Wanneer gezinnen in verhouding meer geld gaan uitgeven aan artikelen die vallen onder het tarief van 21 procent, neemt de btw-opbrengst als percentage van het bbp toe, ook al laat de overheid de btw-tarieven onveranderd. Doen gezinnen relatief meer aankopen waarop het verlaagde tarief van toepassing is, dan daalt de collectievelastendruk juist. De samenstelling van de bestedingen beïnvloedt de collectievelastendruk nog op een andere manier. De totale bestedingen in de economie bestaan uit de aankopen van gezinnen, de investeringen van bedrijven, de overheidsbestedingen en aankopen van het buitenland (de uitvoer). Stijgt het aandeel van de uitvoer in de totale bestedingen ten koste van het aandeel van de particuliere consumptie, dan daalt de collectievelastendruk, al blijven de btw-tarieven onveranderd, doordat de export is vrijgesteld van btw.

De collectievelastendruk muteert ook, zonder dat de overheid de lasten wijzigt, bij een verandering van het aandeel van de lonen in het bbp. Een groter aandeel van de lonen – ten koste van het aandeel van het overige inkomen in het bbp – verhoogt de collectievelastendruk, doordat looninkomen gemiddeld zwaarder wordt belast dan het overige inkomen.

Van belang is ten slotte dat niet alle collectieve lasten uit onderdelen van het bbp worden betaald. Ook mensen met een sociale uitkering en de ontvangers van aanvullende pensioenen betalen belastingen en sociale premies.³ De sociale uitkeringen en de aanvullende pensioenen maken echter geen deel uit van het bbp. Nemen de uitgaven voor de sociale zekerheid en/of de uitgekeerde aanvullende pensioenen sterk toe, dan stijgt bijgevolg de collectievelastendruk: de opbrengst van de collectieve lasten komt immers hoger uit, terwijl het bbp onveranderd is gebleven.

Het bruto binnenlands product

Het bruto binnenlands product (bbp) is gelijk aan de waarde van de productie op het grondgebied van een bepaald land. Bij de bepaling ervan worden de afschrijvingen niet in mindering op deze productie gebracht; vandaar bruto binnenlands product. Het bbp valt uiteen in: (1) de beloning van de werknemers van bedrijven en overheid, (2) het netto-exploitatieoverschot van bedrijven, (3) de afschrijvingen van bedrijven en overheid, en (4) het verschil tussen de productgebonden belastingen⁴ en de productgebonden subsidies. Een deel van het met de binnenlandse productie verdiende inkomen valt toe aan de werknemers van bedrijven en overheid in de vorm van lonen en andere arbeidsvoorwaarden. Een belangrijke component hiervan zijn de sociale premies en de pensioenpremies die werkgevers voor hun werknemers betalen. Het netto-exploitatieoverschot van bedrijven is de beloning van de kapitaalverschaffers; zij bestaat uit de rentevergoeding op uitgeleend geld, huur en pacht wegens door verhuurders en verpachters aan gebruikers ter beschikking gestelde onroerende zaken en de winst van ondernemingen, die – wanneer zij worden gedreven in de rechtsvorm van een besloten of naamloze vennootschap − gedeeltelijk als dividend aan aandeelhouders wordt uitgekeerd. Een volgend bestanddeel van het bbp zijn de afschrijvingen van bedrijven en overheid. Indien op het bbp de afschrijvingen in mindering worden gebracht, resteert het netto binnenlands product.

Met de term bbp zonder verdere aanduiding wordt gedoeld op het bbp tegen marktprijzen, dat is het bbp inclusief de productgebonden belastingen en na aftrek van de productgebonden subsidies. De productgebonden belastingen zijn begrepen in de verkoopprijs van goederen en diensten. Hiertoe behoren met name de omzetbelasting (btw) en de accijnzen. Productgebonden subsidies stellen ondernemingen in staat om goederen of diensten goedkoper aan te bieden. Denk aan subsidies die de overheid verstrekt aan openbaarvervoerbedrijven. Het bbp, ongerekend het saldo van de productgebonden belastingen en de productgebonden subsidies, staat bekend als het bbp tegen basisprijzen.

Het bbp is gelijk aan de nationale bestedingen plus het uitvoersaldo (het verschil tussen de uitvoer en de invoer). De nationale bestedingen bestaan uit de consumptieve bestedingen van de huishoudens en de overheid, de investeringen in vaste activa van de bedrijven en de overheid, en de verandering in de waarde van de voorraden. Door bij deze binnenlandse bestedingen de uitvoer van goederen en diensten op te tellen (dit zijn de bestedingen die het buitenland in ons land doet), worden de totale bestedingen gevonden. Als deze bestedingen vervolgens worden verminderd met de invoer van goederen en diensten (wat wij in het buitenland besteden), resulteert het bbp.

Sociale uitkeringen vormen geen onderdeel van het bbp. Uitkeringsontvangers dragen immers niet bij aan de binnenlandse productie. Hun bruto-uitkering wordt door de economisch actieven (werknemers en kapitaalverschaffers) verdiend. Net zoals de actieven betalen uitkeringsontvangers in Nederland over hun uitkering inkomstenbelasting en sociale premies. Heel wat andere landen laten de uitkeringen onbelast. De uitgekeerde aanvullende pensioenen zijn evenmin onderdeel van het bbp.⁵ Gepensioneerden betalen over hun uitkering inkomstenbelasting en enkele sociale premies.

1.2.3 Beleidsmatige lastenontwikkeling

De ontwikkeling van de collectieve lasten hangt af van zowel de gang van zaken in de economie als het overheidsbeleid. De beleidsmatige verandering van de lasten is gelijk aan het bedrag (in miljarden euro) dat gezinnen, bedrijven en het buitenland meer of minder aan belastingen en sociale premies gaan betalen als gevolg van overheidsmaatregelen.⁶ Dit zijn in de regel aanpassingen van tarieven of wijzigingen van de heffingsgrondslag. De heffingsgrondslag is de belastbare grootheid waarop het tarief wordt toegepast, zoals inkomen of de waarde van prestaties (bij de btw). De heffingsgrondslag verandert bij invoering of intrekking van een vrijstelling of aftrekpost. Bij het bepalen van de beleidsmatige lastenontwikkeling wordt verder rekening gehouden met de invloed van mutaties in heffingskortingen. Dit zijn kortingen die de fiscus in mindering brengt op de verschuldigde inkomensheffing.⁷

Niet alle maatregelen die burgers en bedrijven ervaren als lastenverzwaring of -verlichting hebben consequenties voor de collectieve lasten. Neem een verkleining van het pakket van de verplichte basisverzekering tegen ziektekosten en een verhoging van de eigen betalingen voor de zorg. Deze maatregelen worden door burgers als lastenverzwaring ervaren, omdat hun private zorguitgaven erdoor omhooggaan. Zij leiden echter niet tot een hogere opbrengst van de collectieve lasten, want private zorguitgaven vallen daarbuiten.

1.2.4 Niet-belastingontvangsten

De inkomsten van de collectieve sector bestaan, behalve uit de opbrengst van diverse belastingen en sociale premies, uit de niet-belastingontvangsten. Hiertoe horen bijvoorbeeld de aardgasopbrengsten, de winstuitkeringen door overheidsbedrijven aan de schatkist, en de opbrengst van boetes. Tot de niet-belastingontvangsten horen ook de retributies. Dit zijn betalingen voor diensten die de overheid verleent, zoals de afgifte van paspoorten. Andere voorbeelden van retributies zijn het rioolrecht, de afvalstoffenheffing en het collegegeld.

1.2.5 Begrotingssaldo (EMU-saldo)

Wanneer de inkomsten van de collectieve sector de uitgaven overtreffen, realiseert de overheid een overschot op de begroting. Meestal is evenwel sprake van een begrotingstekort (figuur 1.1). Het begrotingssaldo van de overheid valt op diverse manieren te bepalen. De meest gangbare definitie is op dit moment die van het EMU-saldo. Het volgens deze definitie bepaalde saldo speelt een rol in de afspraken over het begrotingsbeleid die de lidstaten van de Europese Unie (EU) met elkaar hebben gemaakt. Zij deden dat met het oog op de Economische en Monetaire Unie (EMU), al gelden de afspraken ook voor de EU-lidstaten die (nog) geen deel uitmaken van de muntunie. Het feitelijke EMU-tekort mag volgens deze afspraken, die zijn vastgelegd in het zogenoemde Pact voor Stabiliteit en Groei, ten hoogste 3 procent van het bbp bedragen.⁸

Figuur 1.1 EMU-saldo (procenten van het bbp)a, b

a. Periode 1970-2021; reeksbreuk in 1995 door een herziening van de Nationale rekeningen.

b. Het saldo in 1995 is vertekend door de afkoop van de subsidies aan de woningbouwcorporaties.

Bron: internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

Vier elementen van de definitie van het EMU-saldo worden hier aangestipt. Het saldo heeft in de eerste plaats betrekking op de gehele collectieve sector. Het gaat dus om het saldo van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen en de instellingen die de sociale verzekeringen verzorgen.

Het EMU-saldo wordt in de tweede plaats niet op kasbasis, maar op transactiebasis bepaald. Met andere woorden, niet het tijdstip van de betaling beslist of een uitgave voor het saldo relevant is, maar het tijdstip van de onderliggende transactie. Bij de aankoop van een goed of dienst wordt dit tijdstip veelal gelijkgesteld aan het moment waarop de bestelling plaatsvindt. Ook de inkomsten worden op transactiebasis bepaald. Dat wil zeggen dat belastingen en premies worden toegerekend aan de periode waarover zij verschuldigd zijn.

In de derde plaats zijn financiële transacties niet relevant voor het EMU-saldo. Het gaat hierbij om de aan- en verkoop van aandelen, het verlenen van kredieten en de op eerder verstrekte leningen ontvangen aflossingen. Wanneer de overheid aandelen koopt, belast deze aankoop dus niet het EMU-saldo. Dit saldo geeft daarmee beter aan hoe de netto vermogenspositie van de overheid in een bepaald jaar verandert. Omgekeerd verbetert het EMU-saldo niet door aandelen te verkopen. Overheden kunnen dus niet door aandelen in bijvoorbeeld nutsbedrijven te verkopen – wel aangeduid als de verkoop van ‘tafelzilver’ – beneden het plafond voor het EMU-tekort blijven. De door de overheid verleende kredieten en de door haar ontvangen aflossingen op eerder verstrekte leningen blijven bij de bepaling van het EMU-saldo eveneens buiten beschouwing. Dat gebeurt, omdat zulke kredieten en aflossingen – evenals aan- en verkopen van aandelen – niet leiden tot een verandering van de netto vermogenspositie van de overheid. Dit geldt overigens ook voor aan- en verkopen van onroerende zaken, maar die zijn voor het EMU-saldo wél relevant verklaard.

In de vierde plaats blijven aflossingen op de overheidsschuld bij de becijfering van het EMU-saldo buiten beschouwing. Zij vergroten wel het beroep dat de overheid op de geld- en de kapitaalmarkt moet doen en bepalen dus mede de financieringsbehoefte van de collectieve sector.⁹ Aflossingen op de overheidsschuld leiden, bij een gegeven EMU-saldo, niet tot een mutatie in de schuld: oude schuld wordt in dat geval immers slechts vervangen door nieuwe schuld.

In het vervolg duiden wij het EMU-saldo meestal aan als het begrotingssaldo. Gaat het om het saldo volgens een andere definitie dan de ‘Brusselse’, dan geven wij dat expliciet aan.

1.2.6 Feitelijk en structureel begrotingssaldo

Het begrotingssaldo valt op verschillende manieren te berekenen. Ten eerste op basis van de actuele cijfers. Dit feitelijke begrotingssaldo – afgebeeld in figuur 1.1 – staat onder invloed van de conjunctuur. De overheid krijgt in een tijd van hoogconjunctuur extra inkomsten binnen, terwijl zij dan bovendien minder werkloosheidsuitgaven hoeft te doen. Het begrotingssaldo komt daarmee in een periode van hoogconjunctuur tijdelijk gunstiger uit. In een tijd van laagconjunctuur geldt omgekeerd dat het begrotingssaldo daardoor tijdelijk ongunstiger uitkomt. Het conjunctuurgeschoonde overheidssaldo is het saldo na correctie voor de invloed van de conjunctuur. Dit saldo is dus gelijk aan het saldo wanneer de economie zich zou bevinden in een in conjunctureel opzicht neutrale situatie.

Bij het bepalen van het structurele begrotingssaldo vindt niet alleen een correctie plaats voor de invloed van de conjunctuur, maar ook voor incidentele factoren. Hierbij blijven dus alle invloeden op het begrotingssaldo buiten beschouwing die tijdelijk of eenmalig van aard zijn. Een voorbeeld van een eenmalige begrotingspost zijn de uitgaven van de overheid voor de redding van een bank. Bij de bepaling van het structurele begrotingssaldo blijft zo’n financiële injectie altijd buiten beschouwing. Het met de reddingsactie gemoeide bedrag blijft bij de bepaling van het feitelijke begrotingssaldo alleen buiten beschouwing, als Eurostat (het statistische bureau van de Europese Unie) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de betaling kwalificeren als een financiële transactie.

Het Pact voor Stabiliteit en Groei bevat niet alleen een bovengrens voor het feitelijke begrotingstekort, maar bepaalt tevens dat de lidstaten van de EU een bepaalde doelstelling voor het structurele begrotingssaldo moeten hanteren. Voor Nederland geldt op dit moment dat het structurele begrotingstekort maximaal gelijk mag zijn aan 0,5 procent van het bbp. Hoofdstuk 4 gaat dieper in op het structurele saldo.

Tabel 1.1 toont het feitelijke en het structurele begrotingssaldo voor de jaren 2018-2021. In 2018 en 2019 laat de begroting een overschot zien. Dit overschot valt voor een deel te verklaren uit de hoogconjunctuur. Het structurele saldo is in deze jaren dan ook kleiner dan het feitelijke saldo.¹⁰ Het saldo verslechtert in 2020 bijzonder sterk onder invloed van de economische neergang door de uitbraak van het coronavirus en de beleidsreactie daarop. Het begrotingssaldo verslechtert in 2021 verder.

Tabel 1.1 Feitelijk en structureel begrotingssaldo (procenten van het bbp)a

Bron: Centraal Planbureau (2021)

Figuur 1.2 toont de ontwikkeling van het feitelijke en het structurele begrotingssaldo in de periode 1995-2021. Het feitelijke saldo maakt grotere uitslagen dan het structurele saldo, doordat het feitelijke saldo onder invloed staat van de conjunctuur. De figuur laat onder andere zien dat het feitelijke saldo in 2009 sterk verslechtert door de kredietcrisis. Dat geldt ook voor het structurele saldo, maar in mindere mate. In de jaren 2017-2019 is er een begrotingsoverschot. Ook het structurele saldo is dan positief. In 2020 keldert het feitelijke saldo door de coronacrisis. Ook het structurele saldo loopt in 2020 achteruit, maar minder hard. Het CPB rekent voor 2021 op een verdere verslechtering van zowel het feitelijke als vooral het structurele saldo.

Figuur 1.2 Feitelijk en structureel begrotingssaldo (procenten van het bbp)a

a. Periode 1995-2021; het begrotingssaldo in 1995 is vertekend door de afkoop van de subsidies aan de woningbouwcorporaties.

Bron: internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

1.2.7 Overheidsschuld (EMU-schuld)

Net zoals het begrotingssaldo valt ook de schuld van de overheid op uiteenlopende manieren te bepalen. Belangrijk is het verschil tussen bruto schuld en netto schuld. De bruto schuld is het bedrag waarvoor de overheid in het krijt staat bij obligatiehouders en haar overige schuldeisers. Daartegenover staan tal van overheidsbezittingen – gebouwen, infrastructuur, verstrekte leningen en deelnemingen in het aandelenkapitaal van bedrijven. Bij de berekening van de netto schuld komt de waarde van sommige van deze bezittingen op de bruto schuld in mindering.

De EMU-schuld is de schuld van de overheid volgens de definitie die in Europa wordt gebruikt bij afspraken over het begrotingsbeleid. In het vervolg duiden wij de EMU-schuld aan als de overheidsschuld. Gaat het om de schuld volgens een andere definitie dan de ‘Brusselse’, dan geven wij dat expliciet aan. ‘Brussel’ rekent met de bruto schuld. Het gaat om de schuld tegen de nominale waarde (en niet op basis van de marktwaarde).¹¹ Voor de overheidsschuld geldt volgens het Pact voor Stabiliteit en Groei een bovengrens van 60 procent van het bbp. Bij overschrijding van deze bovengrens moet een lidstaat de schuldquote omlaagbrengen. Volgens de oorspronkelijke afspraken diende dit in een ‘bevredigend tempo’ te gebeuren; een vrij vage formulering. Inmiddels is afgesproken dat een lidstaat waarvan de schuldquote de 60-procentnorm overschrijdt jaarlijks een vermindering van deze quote moet realiseren die – gemiddeld over een periode van drie opeenvolgende jaren – minimaal een 1/20ste deel van de overschrijding bedraagt.¹²

De overheidsschuld in euro neemt in de loop van de tijd toe, wanneer de overheid tekorten heeft die zij dekt op de geld- en de kapitaalmarkt. Doorgaans zal de schuld dus stijgen bij een begrotingstekort, terwijl de schuld in de regel daalt bij een begrotingsoverschot. De overheidsschuld wordt meestal niet uitgedrukt in euro, maar als percentage van het bbp. De ontwikkeling van deze schuldquote hangt, via het ‘noemereffect’, mede af van de groei van het nominale bbp. De schuldquote ontwikkelt zich – bij een gegeven begrotingssaldo (als percentage van het bbp) – gunstiger, naarmate het bbp in lopende prijzen sterker stijgt. Stel, de schuld in een bepaald jaar is 500 miljard euro en het geraamde bbp voor dat jaar bedraagt 1.000 miljard euro; dit levert een schuldquote van 50 procent op. Zou het bbp door een meevallende economische groei of onverwacht oplopende inflatie in dit jaar uitkomen op 1.040 miljard euro, dan is de schuldquote (afgerond) 2 procentpunt lager.

Dat financiële transacties bij de bepaling van het begrotingssaldo niet meetellen, kan ertoe leiden dat de verandering van de overheidsschuld afwijkt van het saldo.¹³ Zo hadden overheidsinterventies in de financiële sector tijdens de kredietcrisis (de overname van Fortis en kapitaalinjecties in een aantal financiële instellingen) geen invloed op het saldo,¹⁴ maar deze interventies resulteerden wel in een hogere overheidsschuld. De overheid moest immers extra geld lenen om financiële instellingen uit de brand te kunnen helpen.

In beschouwingen over de overheidsfinanciën valt vaak de term ‘staatsschuld’, terwijl de overheidsschuld wordt bedoeld. Zelfs ambtenaren van het Ministerie van Financiën maken deze fout in de miljoenennota. De staatsschuld is gelijk aan de schuld van de rijksoverheid; de overheidsschuld is de schuld van de gehele collectieve sector.

Figuur 1.3 Overheidsschuld (procenten van het bbp)a

a. Periode 1970-2021; reeksbreuk in 1995 door een herziening van de Nationale rekeningen.

Bron: internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

Relatie tussen overheidsschuld en overheidstekort

Bedraagt het overheidstekort een vast percentage van het bbp, dan is de schuldquote van de overheid op lange termijn gelijk aan het overheidstekort (als percentage van het bbp) gedeeld door de trendmatige groei van het nominale bbp.¹⁵ Deze aan Evsey Domar (1944) ontleende formule is gebruikt bij de bepaling van de plafondwaarde voor de schuld in het Pact voor Stabiliteit en Groei. Voor de becijferingen is uitgegaan van een structurele economische groei van 3 procent per jaar en een trendmatige prijsstijging van het bbp van 2 procent per jaar. Deze twee uitgangspunten impliceren een trendmatige groei van het nominale bbp van (3 + 2 =) 5 procent per jaar. Uitgaande van de gekozen plafondwaarde voor het feitelijke tekort van 3 procent van het bbp tendeert de schuldquote dan naar (3 : 5 =) 0,6, ofwel 60 procent.

De destijds veronderstelde structurele economische groei van 3 procent per jaar is aan de te hoge kant. Hetzelfde geldt voor de verwachte inflatie van 2 procent. Het Centraal Planbureau gaat bij zijn berekeningen die inzicht moeten geven in de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op dit moment uit van een structurele economische groei van 1 procent per jaar.¹⁶ Volgens De Nederlandsche Bank is de verwachte inflatie al een jaar of acht lager dan de inflatiedoelstelling van de Europese Centrale Bank van 2 procent en bedraagt de verwachte inflatie medio 2020 zelfs niet meer dan 1 procent.¹⁷ Op basis van deze actuele inzichten rolt vanzelfsprekend een aanzienlijk hogere trendmatige schuldquote uit de bus. Uitgaande van een structurele economische groei en een inflatie van beide 1 procent per jaar tendeert de schuldquote – wanneer het tekort steeds gelijk is aan 3 procent van het bbp – naar (3 : 2 =) 1,5 ofwel 150 procent. Om te bereiken dat de schuldquote de bovengrens van 60 procent niet overschrijdt, zou het feitelijke tekort bij deze uitgangspunten maximaal 1,2 procent van het bbp mogen bedragen. Immers: 1,2 (tekortquote) : 2 (nominale bbp-groei) = 0,6 ofwel 60 procent.

1.3 Groei van de collectieve sector

In dit onderdeel staat de schijnwerper gericht op de omvang van de collectieve sector sinds het begin van de twintigste eeuw. Verschillende verklaringen voor de onstuimige groei van de collectieve uitgaven in een groot deel van de afgelopen 120 jaar krijgen daarbij aandacht.

1.3.1 Afscheid van de nachtwakersstaat

De vraag hoe groot (of klein) de overheidssector moet zijn, heeft voor flink wat discussie onder economen gezorgd. De klassieke economen, zoals Adam Smith, zijn voorstander van een kleine overheid. Volgens hen kan heel veel aan de burgers zelf worden overgelaten. De overheid hoeft uitsluitend de veiligheid van de burgers te garanderen via politie en leger, hun eigendomsrechten te beschermen en de naleving van contracten veilig te stellen. In dit verband is wel de term ‘nachtwakersstaat’ gebruikt. Smith zelf is overigens van mening dat de overheid meer taken moet vervullen. Volgens hem dient zij ook te zorgen voor voorzieningen waarvan de maatschappelijke baten erg groot zijn, maar die zonder overheidsoptreden in onvoldoende mate tot stand komen. Hij doelt daarmee op infrastructuur, zoals wegen en bruggen, en het onderwijs. Latere economen pleiten op grond van uiteenlopende argumenten voor een nog aanzienlijk grotere rol van de overheid. De meeste van die argumenten houden verband met het bestaan van marktimperfecties. Terwijl de klassieke economen een rotsvast vertrouwen hebben in de werking van het prijsmechanisme, ontdekken latere schrijvers verschillende tekortkomingen van dit mechanisme, die volgens hen overheidsoptreden rechtvaardigen. Op het bestaan van marktimperfecties gebaseerde argumenten voor overheidsingrijpen komen aan de orde in hoofdstuk 2.

Adam Smith

De Schotse moraalfilosoof Adam Smith (1723-1790) wordt beschouwd als de grondlegger van de economische wetenschap. Hij publiceerde zijn meesterwerk An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations in 1776. Op grond van zijn vertrouwen in de werking van het prijsmechanisme meent Smith dat de overheid zich niet intensief met de economie hoeft te bemoeien. Volgens hem bestaat er geen conflict tussen het eigenbelang van individuen en het winststreven van ondernemers, en het belang van de gehele samenleving (het algemeen belang). De bakker bakt het brood dat iedereen dagelijks nodig heeft niet omdat hij zijn naasten liefheeft, maar omdat hij zijn eigenbelang nastreeft. De samenleving die dagelijks behoefte heeft aan brood, is gediend met de activiteiten van de bakker, wat betekent dat de bakker – zonder het zichzelf te realiseren – ook het algemeen belang dient. De overheid hoeft zich niet in te spannen om ervoor te zorgen dat voldoende brood wordt gebakken. Het prijsmechanisme stuurt namelijk als een ‘onzichtbare hand’ het gedrag van individuen in een richting die gunstig is voor de samenleving. Stel dat bijvoorbeeld op enig moment een tekort aan een bepaald product ontstaat, doordat de vraag naar dit product toeneemt. De grotere vraag resulteert volgens Smith in dat geval in een hogere marktprijs van dat goed of die dienst. Bij een hogere prijs haken enerzijds sommige afnemers af, terwijl anderzijds een groter aanbod wordt uitgelokt. Het aanbod stijgt, want de hogere marktprijs maakt het voor ondernemers profijtelijker om het goed of de dienst in kwestie voort te brengen. Producenten die hun eigenbelang nastreven doen dus ‘vanzelf’ wat in het belang van de consumenten is. De prikkel voor producenten om het aanbod te verruimen verdwijnt pas op lange termijn, wanneer het aanbod zich heeft aangepast aan de vraag. De prijzen van goederen en diensten zijn volgens Smith op die termijn gelijk aan hun natuurlijke niveau, dat is het niveau dat wordt bepaald door de kosten per eenheid product.

Smith is ervan overtuigd dat het prijsmechanisme er niet alleen voor zorgt dat de samenstelling van de productie aansluit bij de voorkeuren van de leden van de gemeenschap, maar hij vertrouwt er bovendien op dat dit mechanisme ervoor zorgt dat de totale productie van een land gelijk is aan de productie die haalbaar is bij de beschikbare hoeveelheden arbeid en kapitaal. Het marktmechanisme zorgt er dus ook voor dat geen leegloop van productiefactoren plaatsvindt. Volgens Smith kan een tekortschietende effectieve vraag geen bron van werkloosheid en overcapaciteit zijn. De overheid hoeft zich dan ook niet in te spannen om evenwicht op de arbeidsmarkt en de markten voor goederen en diensten te bereiken. Ook zonder overheidsbemoeienis valt te verwachten dat zowel het werkloosheidspercentage als de bezettingsgraad van de productiecapaciteit gelijk is aan zijn evenwichtswaarde. Uitgaande van deze opvatting, die ook bij de andere klassieke economen valt aan te treffen, bestaat geen aanleiding voor de overheid om conjunctuurpolitiek te voeren. Deze opvatting heeft tot in de jaren dertig van de vorige eeuw grote invloed op het denken over het economische beleid, totdat John Maynard Keynes (1883-1946) zijn theorie ontvouwt dat een tekortschietende effectieve vraag naar goederen en diensten bij starre lonen en prijzen wel degelijk een bron van werkloosheid en overcapaciteit kan zijn.

Het verminderde vertrouwen in de werking van het prijsmechanisme heeft bijgedragen aan de sterke groei van de collectieve sector sinds de tijd van de klassieke economen. Voor de expansie van de overheidsuitgaven hebben economen uiteenlopende andere verklaringen aangedragen.

1.3.2 Wet van Wagner

Een van die verklaringen luidt dat de samenleving sinds het eind van de negentiende eeuw veel ingewikkelder is geworden. Wat dat betreft heeft Adolph Wagner (1835-1917) gelijk gekregen, die destijds al voorspelde dat de collectieve sector zou expanderen, doordat de toenemende complexiteit van de samenleving meer overheidsbemoeienis nodig zou maken.¹⁸ Factoren als de bevolkingsgroei, de industrialisatie en de verstedelijking zouden volgens Wagner leiden tot hogere overheidsuitgaven voor een adequaat bestuursapparaat en een goede infrastructuur. Deze voorspelling staat bekend als de wet van Wagner.

Afgaande op het aandeel van de overheidsuitgaven in het bbp is de collectieve sector in ons land in de loop van de twintigste eeuw sterk in omvang toegenomen. In twee opzichten wijkt de ontwikkeling van de collectieve-uitgavenquote in de vorige eeuw toch af van de voorspelling van Wagner. Deze quote loopt in de eerste plaats niet gelijkmatig op, zoals hij veronderstelde, maar schoksgewijs. Aan de stijging van de collectieve-uitgavenquote komt in de tweede plaats in de jaren tachtig van de vorige eeuw een eind. Na het bereiken van een piekwaarde in 1983 is zij vervolgens geleidelijk gedaald. Onder invloed van de kredietcrisis en de coronacrisis schiet de uitgavenquote in deze eeuw (tijdelijk) weer omhoog.

1.3.3 Plateautheorie

De plateautheorie van Alan Peacock en Jack Wiseman (1961) biedt een verklaring voor de schoksgewijze stijging van de collectieve-uitgavenquote. Deze auteurs gaan ervan uit dat het aandeel van de overheidsuitgaven in het bbp in hoge mate wordt bepaald door de belastingdruk die burgers aanvaardbaar achten. Zonder bijzondere gebeurtenissen vinden zij een verhoging van de belastingdruk niet snel acceptabel. Als de overheid om deze reden de belastingtarieven ongewijzigd laat, nemen de belastinginkomsten toe in lijn met de groei van de economie. Dit verklaart volgens Peacock en Wiseman waarom de collectieve-uitgavenquote in normale tijden min of meer stabiel is. Onder uitzonderlijke omstandigheden, zoals oorlogen of een grote economische crisis, kan echter behoefte ontstaan aan een versnelde groei van de overheidsuitgaven en kunnen burgers bereid zijn om daarvoor te betalen. De uitgavenquote stijgt in zulke crisisperioden. Zodra de problemen zijn opgelost, daalt het aandeel van de overheidsuitgaven in het bbp weer, maar het blijft doorgaans wel hoger dan eerder het geval was. De overheid weet de belastingdruk blijvend hoger vast te stellen, aangezien de burgers inmiddels gewend zijn geraakt aan een hogere belastingdruk.

Figuur 1.4 laat zien dat de stijging van de collectieve-uitgavenquote in de twintigste eeuw inderdaad schoksgewijs verloopt. De schokken hangen samen met de Eerste Wereldoorlog, de grote depressie van de jaren dertig en de Tweede Wereldoorlog. De collectieve uitgaven blijven, als percentage van het bbp, na afloop van elk van deze drie episoden op een hoger niveau ‘kleven’ dan daarvoor.

Figuur 1.4 Collectieve uitgaven (procenten van het bbp)a

a. Periode 1900-2021; reeksbreuk in 1995 door een herziening van de Nationale rekeningen.

Bronnen: Centraal Planbureau (2017) en internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

Figuur 1.4 maakt duidelijk dat de collectieve sector ook bij afwezigheid van crises behoorlijk uitdijt. De toenemende complexiteit van de samenleving biedt daarvoor een gedeeltelijke verklaring, maar daarnaast bestaan andere verklaringen. Gewijzigde opvattingen over de rol van de overheid hebben zeker invloed gehad. Afgenomen vertrouwen in de verdiensten van het prijsmechanisme liep samen met de roep om (meer) overheidsbemoeienis.

Een belangrijke onvolkomenheid van het prijsmechanisme is dat dit geen garantie biedt voor een inkomensverdeling die de samenleving als rechtvaardig ervaart. De overheid is het daarom tot haar taak gaan rekenen om onder meer via een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid de inkomensverdeling bij te sturen. De sterke expansie van de collectieve sector in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw valt in belangrijke mate te verklaren uit de uitbouw van het stelsel van sociale zekerheid. Ook de groei van de collectief gefinancierde zorguitgaven ligt, vooral in de jaren zeventig, royaal boven die van het bbp. In de jaren zestig en zeventig neemt bovendien de deelname aan het onderwijs sterk toe, zodat niet alleen de uitgaven voor sociale zekerheid en zorg maar ook die voor het onderwijs een krachtige groei tonen.

1.3.4 Politieke economie

De politieke economie legt verband tussen de expansie van de collectieve sector en het functioneren van de democratie. Politici, zo gaat de redenering, proberen de verkiezingen te winnen. Daarom zijn zij geneigd om groepen die hartstochtelijk opkomen voor deelbelangen (‘gepassioneerde minderheden’) hun zin te geven. Dat gedrag kan uitmonden in een sterke groei van de overheidsuitgaven, aangezien gepassioneerde minderheden doorgaans niet voor lagere maar voor hogere uitgaven pleiten. Het is denkbaar dat de overheidsuitgaven, en daarmee het belastingpeil, hierdoor sterker omhooggaan dan de gemiddelde kiezer wenselijk acht. In de politieke economie krijgen nog andere verklaringen aandacht, waaronder het streven van ministers (of wethouders) en hun ambtenaren naar een zo groot mogelijk budget – budgetmaximalisatie. De minister (de wethouder) van Financiën moet dan zijn uiterste best doen om tegengas te geven.

1.3.5 De ‘kostenziekte’ van Baumol

De stijging van de collectieve-uitgavenquote is mede veroorzaakt door het verschijnsel dat bekend is geworden als de ‘kostenziekte’ van Baumol. Volgens William Baumol (1967, 2012) stijgen de kosten per eenheid product in de dienstensector relatief snel, doordat de groei van de arbeidsproductiviteit hier achterblijft bij die in de industrie. De relatief geringe toename van de arbeidsproductiviteit in de dienstensector resulteert in een verhoudingsgewijs sterke stijging van de arbeidskosten per eenheid product, aangezien de werknemers in de dienstensector een even hoge loonstijging wensen als hun collega’s in de industrie, waar de arbeidsproductiviteit sneller toeneemt. De door Baumol geconstateerde ‘ziekte’ kenmerkt niet alleen de commerciële dienstensector, maar ook de collectieve sector. Ook door de overheid voortgebrachte niet-commerciële diensten, zoals onderwijs en gezondheidszorg, kennen namelijk een relatief geringe toename van de arbeidsproductiviteit. Een en ander stuwt het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp omhoog, wanneer de lonen in de collectieve sector in de pas lopen met de lonen in de marktsector. Een stijging van de collectieve-uitgavenquote blijft in dit geval slechts achterwege, wanneer de toename van de werkgelegenheid in de collectieve sector in voldoende mate achterblijft bij die in de marktsector. Aan deze laatste voorwaarde was in Nederland in de afgelopen halve eeuw niet voldaan (tabel 1.2).

Tabel 1.2 Samenstelling van de werkgelegenheida

a. De cijfers voor 2000, 2015 en 2021 zijn beïnvloed door een herziening van de Nationale rekeningen. De cijfers voor 1970 en 1985 zijn van vóór die herziening.

Bron: internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

1.4 Krimp van de collectieve sector na 1983

De ontwikkeling van de collectieve uitgaven in het laatste kwart van de vorige eeuw wijkt in Nederland in nog een ander opzicht af van de voorspelling van Wagner (figuur 1.4). De collectieve-uitgavenquote zet een daling in, ook in tal van andere landen overigens. Wat verklaart deze trend?

1.4.1 Heroverweging van de rol van de overheid

Hier en elders vat in de jaren zeventig de overtuiging post dat de collectieve sector uit zijn krachten is gegroeid en een obstakel is geworden dat een voorspoedige economische ontwikkeling hindert. Veel economen wijzen in die tijd op de nadelige gevolgen van de hoge belastingtarieven, die nodig zijn voor de financiering van de collectieve uitgaven. Hoge tarieven zouden het arbeidsaanbod en de bereidheid van mensen om zich in te spannen verminderen en zouden de investeringsactiviteit van bedrijven schaden. Bovendien groeit de overtuiging dat de uitbouw van het stelsel van sociale zekerheid en de geleidelijke verhoging van de uitkeringen ten opzichte van de verdiende lonen weliswaar de inkomensverschillen verkleinen, maar dat deze ‘nivellering’ tevens een ongunstig effect heeft op de economische activiteit. Hoge uitkeringen kunnen immers het effectieve arbeidsaanbod ontmoedigen, doordat zij werken in financieel opzicht relatief minder aantrekkelijk maken.

Na 1983 slinkt de omvang van de collectieve sector. De collectieve-uitgavenquote bereikt in 2005 een voorlopig laagste niveau van omstreeks 42 procent. Opeenvolgende kabinetten hebben welbewust een kleinere overheid nagestreefd, omdat het overheidstekort in het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw onverantwoord hoog wordt geacht. Het gevoerde beleid heeft niet alleen het tekort verkleind, maar tevens een verlaging van de collectievelastendruk mogelijk gemaakt. Daarvoor is een prijs betaald, doordat de dienstverlening van de overheid onder toenemende druk komt te staan.

De internationalisering van de economie dwingt verlaging van de lastendruk op mobiele heffingsrondslagen in zekere mate af. De sterk gestegen internationale mobiliteit van financieel kapitaal, bedrijven en een deel van de werknemers maakt het voor landen moeilijker om hoge belastingtarieven overeind te houden, wanneer die elders (een stuk) omlaaggaan. De overheid in veel andere landen concludeert in de loop van de jaren tachtig dat lastenverlichting wenselijk is; Nederland ziet zich hierdoor min of meer gedwongen om het buitenlandse voorbeeld te volgen.

1.4.2 De groei van het aantal uitkeringsontvangers

De sterke stijging van de collectieve-uitgavenquote in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw valt voor een deel te verklaren uit de ongunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid, die gepaard gaat met een sterke stijging van het aantal uitkeringsontvangers. De oorzaak ligt bij de bovenmatige stijging van de arbeidskosten. De lonen stijgen vanaf 1964 − het jaar van de ‘loonexplosie’ − te hard.

De bovenmatige loonstijging hangt aanvankelijk vooral samen met de krapte op de arbeidsmarkt. Die maakt een einde aan de gematigde loonvorming, de uitkomst van de geleide loonpolitiek uit de eerste twee naoorlogse decennia (onderdeel 3.3.3).

De bovenmatige loonstijging hangt in de tweede plaats samen met de sterke stijging van de lastendruk op het looninkomen. De arbeidskosten stijgen direct, voor zover de werkgeverspremies voor de sociale zekerheid omhooggaan. Maar ook indirect, doordat de vakbonden erin slagen de hogere werknemerslasten via extra looneisen voor een groot deel op de werkgevers af te wentelen.

De bovenmatige loonstijging is in de derde plaats het resultaat van de verhoging van de uitkeringen, die aanvankelijk uitgaat boven de stijging van de gemiddeld verdiende lonen. De daarmee gepaard gaande ontmoediging van het effectieve arbeidsaanbod versterkt de macht van de vakbeweging bij de loononderhandelingen.

In de jaren zeventig is de bovenmatige loonstijging tevens in de hand gewerkt door twee oliecrises (1973-1974 en 1979-1980). De sterke prijsstijging van olie maakt het leven in Nederland een stuk duurder en via de toen gebruikelijke automatische prijscompensatie belandt de rekening op het bordje van de werkgevers. Nederlandse werkgevers moeten vanaf nu (nog) hogere lonen betalen, maar zij profiteren zelf niet van de prijsexplosie van energie. Nederland is voor zijn olie immers op buitenlandse leveranciers aangewezen. Ons land heeft wel voordeel van de gestegen energieprijzen dankzij zijn aardgasbezit, maar dit voordeel valt voor het overgrote deel aan de overheid toe.

Economen discussiëren in die tijd over de vraag of de expansie van de collectieve sector oorzaak dan wel gevolg is van de stagnerende ontwikkeling van de werkgelegenheid. Antwoord: allebei waar. De geleidelijke uitbouw van de verzorgingsstaat mondt uit in een stijgende lastendruk op het looninkomen, en vormt daarmee een van de oorzaken van de ongunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid. Omgekeerd draagt de tekortschietende banengroei bij aan de expansie van de collectieve sector, want het aantal uitkeringsontvangers neemt hierdoor sterk toe. In feite is sprake van een zichzelf versterkend proces. De stijging van de lastendruk op het looninkomen jaagt de arbeidskosten op en zet daarmee een rem op de groei van de werkgelegenheid. De resulterende groei van het aantal uitkeringsontvangers zorgt vervolgens voor een verdere stijging van de lastendruk. Daarmee komt de groei van de werkgelegenheid nog meer onder druk te staan.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw komt aan de geschetste ongunstige spiraalbeweging een eind. Door de sterke groei van de werkgelegenheid vanaf 1985 doen minder mensen een beroep op de sociale zekerheid. De loonmatiging, die de krachtige werkgelegenheidsgroei mogelijk heeft gemaakt, is het gevolg van de grote werkloosheid uit het begin van de jaren tachtig – waardoor de vakbonden bij de loononderhandelingen zwak staan. Ook de sterke groei van het arbeidsaanbod heeft bijgedragen aan de gematigde loonvorming. De lastendruk op het arbeidsinkomen neemt onder deze omstandigheden niet verder toe, maar daalt in de jaren negentig juist. Deze lastenverlichting bevordert vervolgens een gematigde loonontwikkeling en draagt daarmee bij aan de sterke groei van de werkgelegenheid. Voor zover de werkgeverslasten dalen, draagt dit rechtstreeks bij aan de matiging van de arbeidskosten. En voor zover op het bruto loon van werknemers minder loonheffing wordt ingehouden, zijn meer bescheiden looneisen het gevolg. De verlaging van het relatieve niveau van de werkloosheidsuitkeringen in de jaren tachtig is een vierde factor die bijdraagt aan de gematigde loonvorming in dat decennium.

De lastendruk stijgt in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw dus onder andere door de sterke groei van het aantal uitkeringsontvangers. Tegenover iedere honderd mensen met een baan komen in deze periode jaar na jaar gemiddeld meer mensen met een uitkering te staan. De ontwikkeling van de zogenoemde i/a-ratio illustreert dit.¹⁹ Dit kengetal is gelijk aan de verhouding tussen het aantal economisch inactieven (mensen met een uitkering) en het aantal actieven (zelfstandigen en werknemers).²⁰ In 1970, het eerste jaar waarvoor een cijfer beschikbaar is, bedraagt dit verhoudingsgetal 43 procent; tegenover elke honderd werkenden staan dan dus 43 personen met een uitkering. In 1983, het jaar waarin de collectieve-uitgavenquote een piekwaarde bereikt, is de i/a-ratio opgelopen tot bijna 75 procent. De i/a-ratio is in de periode 1970-1983 dus bijzonder sterk gestegen, een ontwikkeling die in belangrijke mate verantwoordelijk is voor de stijging van de collectieve-uitgavenquote.

De daling van de collectieve-uitgavenquote na 1983 valt – omgekeerd – voor een groot deel te verklaren uit het teruglopen van de i/a-ratio. Dankzij een sterke groei van de werkgelegenheid en maatregelen die de instroom in de sociale zekerheid bemoeilijken is dit verhoudingsgetal na 1983 fors gedaald. Ook de sterke stijging van de participatiegraad van vrouwen draagt in deze decennia bij aan de groei van het arbeidsaanbod en daarmee van de werkgelegenheid.

1.4.3 De kredietcrisis

Het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp stijgt aan het eind van het eerste decennium van deze eeuw door de grote recessie, de wrange vrucht van de kredietcrisis. De collectieve-uitgavenquote loopt in 2009 op met bijna 4 procentpunt tot ruim 47 procent. In 2010 piekt zij op 48 procent. Het kabinet-Balkenende IV besluit namelijk om op de forse tegenvallers bij de overheidsinkomsten niet te reageren met bezuinigingen op de collectieve uitgaven. In een poging de economische neergang binnen de perken te houden staat het kabinet juist een hogere groei van de overheidsuitgaven toe, dan in het toenmalige regeerakkoord was voorzien. De stijging van de collectieve-uitgavenquote is overigens hoofdzakelijk het resultaat van het noemereffect (door de krimp van het bruto binnenlands product). Het kabinet besluit bovendien tot een aanvullend pakket maatregelen, waarmee het de economie een extra stimulans probeert te geven – meer over het begrotingsbeleid in hoofdstuk 7.

1.4.4 Terugkeer naar gezonde overheidsfinanciën

Al kort na zijn aantreden kapt het kabinet-Rutte I (2010-2012) met het expansieve beleid van zijn voorganger, want het wenst werk te maken van de gezondmaking van de overheidsfinanciën. Het kabinet-Rutte II (2012-2017) continueert dit restrictieve beleid. Bezuinigingen en lastenverzwaringen van de kabinetten-Rutte I en II tellen op tot in totaal 47 miljard euro.²¹ Voor dit begrotingsbeleid is een prijs betaald: het economisch herstel loopt flinke vertraging op. De negatieve invloed op de economische groei in de periode 2011-2017 is geraamd op 0,7 procentpunt per jaar.²²

Het kabinet-Rutte II ziet in optimisme van het CPB over de economische ontwikkeling op korte termijn aanleiding om in de Miljoenennota 2016 een pakket maatregelen voor te stellen die de lasten met 5 miljard euro verlichten.²³ Deze lastenverlichting is in strijd met de op dat moment geldende begrotingsregels. Die staan lastenverlichting namelijk pas toe wanneer het structurele begrotingstekort niet hoger is dan 0,5 procent van het bbp en er bovendien uitzicht bestaat op een meerjarig begrotingsoverschot. De begroting voor 2017 is de laatste begroting van het kabinet-Rutte II. Het kabinet past het uitgavenplafond en het inkomstenkader aan om extra uitgaven te kunnen doen en om de koopkracht te verbeteren. Met deze aanpassingen houdt het kabinet zich opnieuw niet aan de begrotingsregels.

1.4.5 Het derde kabinet-Rutte en de coronacrisis

Het kabinet-Rutte III laat de begrotingsteugels vieren. Het regeerakkoord stippelt een expansief begrotingsbeleid uit. De voornemens impliceren een netto verhoging van de overheidsuitgaven, oplopend tot 8 miljard euro in 2021 en een verlaging van de beleidsmatige lasten die in 2021 zou uitkomen op 6,5 miljard euro. Aanvankelijk daalt de collectieve-uitgavenquote desondanks verder. Hierbij speelt ‘onderuitputting’ een rol. Het kabinet slaagt er niet in om alle voorgenomen uitgavenverhogingen direct te realiseren, onder andere door knelpunten op de arbeidsmarkt. In de Miljoenennota 2020 kondigt het kabinet vervolgens een aanpassing aan van de bij het regeerakkoord afgesproken uitgavenplafonds, in verband met het pensioenakkoord en het klimaatakkoord. Verder komt er een lastenverlichting die niet is voorzien in het regeerakkoord.²⁴ Al deze bijstellingen zijn in strijd met de geldende begrotingsregels.

In het voorjaar van 2020 krijgt het kabinet met de uitbraak van het coronavirus te maken. Het reageert met een ‘intelligente’ lockdown en probeert de schade voor de economie te beperken met liquiditeitssteun voor ondernemingen en inkomensondersteuning voor werknemers en zelfstandigen. Stabilisatie van de economie wordt dus niet alleen nagestreefd door te accepteren dat het tekort oploopt door lagere overheidsinkomsten en hogere werkloosheidsuitgaven,²⁵ maar ook via omvangrijke aanvullende maatregelen. Het kabinet acht dit nodig, omdat de problemen waarmee veel bedrijven te maken krijgen mede ontstaan door maatregelen om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Het kabinetsbeleid beperkt de economische neergang, maar het kan niet voorkomen dat de Nederlandse economie in 2020 stevig krimpt.

In het najaar van 2020 ziet het kabinet zich opnieuw genoodzaakt een deel van de economie stil te leggen. Door de sterke groei van de overheidsuitgaven als gevolg van de genomen steunmaatregelen en de krimp van het bbp (noemereffect!) stijgt het aandeel van de overheidsuitgaven in het bbp in 2020 tot bijna 49 procent. Het Centraal Planbureau (2021) rekent voor 2021 op enige verdere stijging van dit aandeel.

1.5 Samenstelling van de overheidsuitgaven, 1950-2021²⁶

De collectieve uitgaven kunnen op verschillende manieren in categorieën worden onderverdeeld. In tabel 1.3 zijn drie hoofdcategorieën onderscheiden: uitgaven voor (her)verdeling, voor overig beleid en de rentelasten. Bij de (her)verdelingsuitgaven gaat het om de sociale zekerheid, de collectief gefinancierde zorg, onderwijs en overdrachten aan bedrijven. De overheidsuitgaven voor sociale zekerheid, zorg en onderwijs zorgen voor herverdeling van welvaart over personen en in de tijd; er ligt met andere woorden een herverdelend motief aan ten grondslag. Hetzelfde geldt voor een groot deel van de overdrachten aan bedrijven. Voorbeelden zijn de uitgaven voor de volkshuisvesting en de landbouwsubsidies. Ook de overdrachten aan bedrijven worden daarom onder de uitgaven voor verdelingsbeleid gerangschikt. De uitgaven voor overig beleid hebben betrekking op het openbaar bestuur, veiligheid, defensie, infrastructuur en internationale samenwerking. De rentelasten op de overheidsschuld vormen de derde uitgavencategorie. Zij staan wel bekend als de ‘secundaire overheidsuitgaven’; alle overige overheidsuitgaven heten de ‘primaire overheidsuitgaven’. Net zo wordt onderscheid gemaakt tussen het primaire overheidstekort (het tekort ongerekend de rentelasten) en het secundaire overheidstekort (de rentelasten).

Uit tabel 1.3 valt af te leiden dat bijna de helft van de stijging van de collectieve-uitgavenquote in de periode 1951-1983 is veroorzaakt door de uitgaven voor sociale zekerheid. De sociale zekerheid levert ook de belangrijkste bijdrage aan de krimp van de collectieve sector in de jaren 1984-2005. Eerder bleek dat achter deze beweging vooral de op- en neergang van de i/a-ratio schuilt.

De collectief gefinancierde zorguitgaven – voor de op genezing gerichte zorg (cure) en de langdurige zorg (care) – stijgen in nagenoeg de gehele beschouwde periode sneller dan het bbp. Terwijl deze uitgaven in 1950 minder dan 1 procent bbp bedragen, zijn zij in 2021 naar verwachting gelijk aan ruim 10 procent van het bbp. Voor deze sterke toename bestaan vijf verklaringen, waaronder de ‘kostenziekte’ van Baumol. Nieuwe medicijnen en medische technologie drijven in de tweede plaats de zorgkosten op. De derde oorzaak van de snelle groei van de zorguitgaven is de vergrijzing van de bevolking. Vanaf het begin van deze eeuw is de budgettering van de uitgaven vervangen door het recht op zorg. Hierdoor komen meer middelen voor de zorg beschikbaar. In de vijfde plaats valt te wijzen op de stelselherziening in de zorg in 2006. Iedereen is sindsdien verplicht verzekerd voor het basispakket van de Zorgverzekeringswet, terwijl voorheen uitsluitend de lagere inkomens toegang hadden tot de collectieve ziekenfondsverzekering tegen ziektekosten. De stelselherziening resulteert in 2006 eenmalig in een toename van de collectief gefinancierde zorguitgaven met omstreeks 1,5 procent van het bbp. De stijging van het aandeel van de zorguitgaven in het bbp wordt onderbroken door een lichte daling in de periode 2013-2017. De factoren die hieraan hebben bijgedragen komen aan de orde in hoofdstuk 10.

Het aandeel van de onderwijsuitgaven in het bbp neemt in de periode 1951-1983 sterk toe. De grotere toegankelijkheid van het (hoger) onderwijs voor leerlingen uit alle milieus is een belangrijke oorzaak. Daarnaast moet ook in de onderwijssector rekening worden gehouden met de ‘ziekte’ van Baumol. In de periode 1984-2005 daalt het aandeel van de onderwijsuitgaven in het bbp, mede door de ‘ontgroening’ van de bevolking. De onderwijsuitgaven gaan als percentage van het bbp in 2009 omhoog, maar dalen in de daaropvolgende jaren geleidelijk weer ten opzichte van het bbp.

De overdrachten aan bedrijven dragen bij aan de stijging van de collectieve-uitgavenquote in de jaren 1951-1983. Dit hangt vooral samen met de komst van subsidies voor het openbaar vervoer en van investeringssubsidies die worden verstrekt via de Wet op de Investeringsrekening (WIR). De overheid beoogt met de eind jaren zeventig van de vorige eeuw van kracht geworden WIR een stimulans te geven aan de investeringen van bedrijven, die indertijd onder druk stonden door de geringe winstgevendheid van de ondernemingen. Na 1987 daalt het aandeel van de overdrachten aan bedrijven in het bbp, als gevolg van een afname van de landbouwsubsidies, lagere subsidies voor de volkshuisvesting en het openbaar vervoer, en de afschaffing van de WIR begin 1988. Het aandeel van de overdrachten aan bedrijven in het bbp neemt in 2009 toe, om in de daaropvolgende jaren weer geleidelijk te dalen. Dit aandeel schiet vervolgens in 2020 omhoog door maatregelen om de impact van de uitbraak van het coronavirus te verzachten. De overdrachten aan bedrijven nemen als percentage van het bbp in 2021 waarschijnlijk enigszins af, maar blijven wel op een veel hoger niveau liggen dan vóór 2020 het geval was.

De overheidsuitgaven voor openbaar bestuur en veiligheid stijgen van ruim 7 procent van het bbp in 1950 tot bijna 12 procent bbp in 1983. In de daaropvolgende decennia dalen deze uitgaven als percentage van het bbp. De uitgaven in deze categorie zijn onder andere bestemd voor het innen van belastingen en premies, het verstrekken van uitkeringen en subsidies, het onderhoud van wegen, de opvang van asielzoekers, het verwerken van afval, gesubsidieerde arbeid (zoals de werkgelegenheid in de vroegere sociale werkplaatsen en de instroom- en doorstroombanen), en de activiteiten van politie en justitie (= veiligheid). Hun aandeel in het bbp stijgt in 2020 sterk, en neemt in 2021 nog iets verder toe, onder invloed van de coronacrisis.

Het aandeel van de defensie-uitgaven in het bbp is gedurende nagenoeg de hele beschouwde periode geleidelijk gedaald. Deze daling is mogelijk doordat de werkgelegenheid bij defensie in verhouding afneemt. De gerealiseerde besparing op de defensie-uitgaven valt te beschouwen als een ‘vredesdividend’; de behoefte aan defensie-uitgaven vermindert – vooral na 1983 – door ontspanning in de internationale verhoudingen. In 2014 en 2015 bereikt het aandeel van de defensie-uitgaven in het bbp een dieptepunt van 0,9 procent; in de jaren daarna neemt het weer toe tot naar verwachting 1,3 procent in 2021.

Het aandeel van de uitgaven aan infrastructuur in het bbp loopt in de periode 1951-1983 enigszins terug. Deze daling, die daarna aanvankelijk nog doorgaat, wekte indertijd zorg. Zo betoogt de Sociaal-Economische Raad (SER)²⁷ in een advies over de economische infrastructuur dat de sanering van de overheidsfinanciën te zeer ten koste van de overheidsinvesteringen is gegaan en dat het geringe niveau van deze investeringen de potentiële economische groei dreigt aan te tasten. Vanaf 2000 treedt enig herstel van de uitgaven voor de infrastructuur op door enkele grote projecten, met name de aanleg van de Hogesnelheidslijn-Zuid en de Betuwelijn. Terwijl de uitgaven aan infrastructuur voor het uitbreken van de kredietcrisis in 2008 nog gelijk waren aan 1,8 procent van het bbp, zijn zij in 2019 gedaald tot 1,2 procent bbp. Het lijkt er daarmee op dat de bezuinigingen van na 2011 niet zonder gevolgen zijn gebleven voor de uitgaven aan infrastructuur en het bouwrijp maken van gronden. Een mogelijke verklaring voor de relatief sterke vermindering van deze uitgaven ligt in de kortzichtigheid van politici. Bij operaties om de overheidsfinanciën te saneren leggen investeringsuitgaven al snel het loodje, doordat de nadelen van dit type bezuinigingen pas op langere termijn zichtbaar worden.

De uitgaven voor internationale samenwerking bestaan hoofdzakelijk uit de bijdragen aan de Europese Unie (EU) en de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking. Deze uitgavencategorie is in 1950 nog onbetekenend, maar zij wint in de daaropvolgende decennia aan betekenis onder invloed van de Europese integratie en uitbreiding van de ontwikkelingssamenwerking.

De rentelasten nemen in de periode 1951-1983 toe als percentage van het bbp, vooral door de sterke stijging van de rentevoet op de overheidsschuld. In de periode 1984-2005 loopt de rentelastenquote terug, dankzij enerzijds de dalende rentevoet op overheidsschuld en anderzijds de afnemende schuldquote. In de periode 2006-2021 neemt de rentelastenquote voortdurend verder af, vooral door de sterke daling van de rentevoet op overheidsschuld.

Tabel 1.3 Collectieve uitgaven (procenten van het bbp)a

a. De cijfers voor 2005 en latere jaren zijn beïnvloed door een herziening van de Nationale rekeningen. De cijfers voor 1950 en 1983 zijn nog van vóór de revisie.

Bronnen: Centraal Planbureau (2017) en internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

De overheidsfinanciën in de periode 1900-2021

De figuren 1.5 en 1.6 tonen de ontwikkeling van het feitelijke begrotingssaldo en de overheidsschuld in de periode 1900-2021. Deze figuren laten zien dat in het begin van de vorige eeuw het begrotingssaldo dicht bij nul blijft, zodat de overheidsschuld als percentage van het groeiende bbp kan dalen. Het begrotingssaldo verslechtert sterk onder invloed van de Eerste Wereldoorlog. Het gevolg is dat de schuldquote begint te stijgen. Het duurt tot in de tweede helft van de jaren twintig van de vorige eeuw voordat opnieuw sprake is van kleinere overheidstekorten.

In het begin van de jaren dertig verslechtert het begrotingstekort duidelijk onder invloed van de economische crisis. Een scherpe stijging van de overheidsschuld is het resultaat. Het kabinet voert in deze tijd weliswaar een straf bezuinigingsbeleid, maar daar staan veel extra uitgaven voor steunverlening aan bedrijven en de sociale zekerheid tegenover. Het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp neemt toe van ruim 18 procent in 1930 naar circa 24 procent in 1932-1935.

De overheidsschuld explodeert tijdens de Tweede Wereldoorlog. Ons land draait daarmee in feite zelf op voor de kosten van de oorlog. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog daalt de schuld vervolgens rap. Dit resultaat is in belangrijke mate de verdienste van het strenge beleid van minister Piet Lieftinck (1902-1989), die in de periode 1945-1952 de scepter op het Ministerie van Financiën zwaait. Onder zijn bewind zijn aanzienlijke begrotingsoverschotten gerealiseerd, mede mogelijk gemaakt dankzij de Marshallhulp uit de Verenigde Staten en aanzienlijke meevallers bij de overheidsinkomsten.

In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw bestaan begrotingstekorten, maar de schuldquote daalt desondanks in gematigder tempo verder, door de krachtige groei van het nominale bbp (het noemereffect). De daling van de schuldquote stopt in 1977; daarna begint zij op te lopen. Het begrotingstekort stijgt na 1977 namelijk sterk en bereikt in 1982 een hoogste waarde van 5,9 procent van het bbp.

Het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers maakt geen eind aan de stijging van de schuldquote, hoewel terugdringen van het tekort een belangrijke doelstelling van het kabinetsbeleid is. Hierbij speelt een rol dat het beleid in deze jaren is gericht op beheersing van het financieringstekort van het Rijk en niet van het begrotingstekort van de gehele collectieve sector. Daarnaast krijgt de overheid in deze periode met grote tegenvallers te maken. Een bijzondere tegenvaller voor minister van Financiën Onno Ruding is de onverwachte daling van de aardgasbaten met circa 3,5 procent van het bbp. De schuldquote blijft door de voortdurende tekorten langdurig stijgen en bereikt ultimo 1993 een piekwaarde van 75 procent bbp.

Daarna zet de schuldquote een daling in. De overheid realiseert in 1999 en 2000 voor het eerst weer een begrotingsoverschot, na een kwarteeuw van begrotingstekorten. De scherpe conjuncturele neergang in het begin van deze eeuw leidt vervolgens tot een verslechtering van de overheidsfinanciën. Het overheidstekort piekt in 2003 op 3,1 procent van het bbp. De toename van de schuldquote blijft echter binnen de perken en vanaf 2005 daalt zij weer.

Minister Wouter Bos van Financiën voorziet in september 2008 in de Miljoenennota 2009 een daling van de schuldquote van de overheid tot een historisch uniek laag niveau, lager dan ooit eerder bereikt sinds 1814, toen is begonnen met het registreren van de overheidsschuld.²⁸ Een voortgaande daling van de overheidsschuld tot 36 procent van het bbp ultimo 2011 lijkt binnen handbereik te liggen.

Figuur 1.5 Feitelijk begrotingssaldo (procenten van het bbp)a, b

a. Periode 1900-2021; reeksbreuk in 1995 door een herziening van de Nationale rekeningen.

b. Het saldo in 1995 is vertekend door de afkoop van de subsidies aan de woningbouwcorporaties.

Bronnen: Centraal Planbureau (2017) en internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

Heel kort daarna blijkt de werkelijkheid anders te zijn. Interventies in de financiële sector in het najaar van 2008 leiden tot een scherpe stijging van de overheidsschuld. De door de kredietcrisis veroorzaakte economische neergang resulteert in 2009 bovendien in een sterke verslechtering van het begrotingssaldo: er komt een tekort uit de bus van liefst 5,1 procent van het bbp; vanaf 2011 slinkt het tekort. De maatregelen om het tekort te verbeteren van de eerste twee kabinetten onder leiding van premier Rutte werpen duidelijk vrucht af: vanaf 2013 belandt het feitelijke begrotingstekort beneden de Brusselse plafondwaarde van 3 procent bbp en vanaf 2017 toont de begroting weer een overschot.

De verslechtering van het begrotingstekort door de economische crisis zorgt uiteraard voor een stijgende overheidsschuld. Dat de schuldquote steil oploopt is niet alleen het resultaat van forse begrotingstekorten, maar hangt tevens samen met overheidsinterventies in de financiële sector en de noodsteun die is verleend aan overheden en banken uit een aantal perifere eurolanden. De schuldquote gaat mede zo sterk omhoog door de achterblijvende groei van het bbp (noemereffect). De overheidsschuld passeert eind 2014 een top van bijna 68 procent van het bbp. Vanaf 2015 zakt de schuldquote weer, dankzij overschotten op de begroting en het noemereffect van de relatief hoge economische groei. Aan de daling van de schuldquote komt in 2020 abrupt een einde onder invloed van de coronacrisis. Het CPB (2021) verwacht in het Centraal Economisch Plan 2021 dat de overheidsschuld eind 2020 staat op ruim 54 procent van het bbp en dat zij eind 2021 gelijk is bijna 59 procent.

Figuur 1.6 Overheidsschuld (procenten het bbp)a

a. Periode 1900-2021; reeksbreuk in 1995 door een herziening van de Nationale rekeningen.

Bronnen: Centraal Planbureau (2017) en internetbijlagen bij het Centraal Economisch Plan 2021

Samenvatting

De overheid financiert haar uitgaven grotendeels via heffingen met het karakter van een collectieve last. De overheid verschilt daarmee wezenlijk van bedrijven uit de marktsector, die hun activiteiten grotendeels financieren uit de tegen marktprijzen afgezette omzet. De collectieve lasten bestaan uit de belastingen en de premies voor de sociale verzekeringen.

Wanneer de totale uitgaven hoger zijn dan de totale inkomsten, boekt de overheid een tekort. In het begrotingsbeleid staat de tekortdefinitie centraal die een rol speelt bij de afspraken die zijn gemaakt in het kader van de Economische en Monetaire Unie (het EMU-saldo). Onder invloed van de stand van de conjunctuur maakt het feitelijke saldo grotere uitslagen dan het structurele saldo. Voor beide begrotingssaldi geldt een tekortnorm, niet in euro maar in procenten van het bbp. Tekorten op de begroting resulteren in (een hogere) overheidsschuld. Wanneer deze schuld wordt bepaald op basis van de door ‘Brussel’ gehanteerde definitie, staat zij bekend als de EMU-schuld. Ook voor deze schuld geldt een norm: zij mag maximaal 60 procent van het bbp bedragen.

De overheidssector is in de vorige eeuw sterk gegroeid. Deze expansie valt onder andere te verklaren uit het breed gedeelde streven bepaalde tekortkomingen van het prijsmechanisme te corrigeren. Daarnaast waren andere factoren in het spel, zoals de wens de gehele bevolking een redelijk bestaan te bieden. De sterke groei van de omvang van de collectieve sector in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is mede veroorzaakt door een forse uitstoot van arbeid uit de marktsector. De krimp van de collectieve sector na 1983 is − omgekeerd − mede mogelijk dankzij een uitbundige groei van de werkgelegenheid. Die krimp valt daarnaast te verklaren uit een welbewust streven naar een kleinere omvang van de collectieve sector. Beleidsmakers zijn er in die tijd namelijk van overtuigd geraakt dat de lastendruk te hoog is opgelopen en dat de sociale zekerheid op onderdelen te genereus is geworden. In 2009 en 2010 stijgt het aandeel van de overheidsuitgaven in het bbp onder invloed van de kredietcrisis. In de daaropvolgende jaren zijn opeenvolgende kabinetten erin geslaagd de collectieve-uitgavenquote weer geleidelijke omlaag te brengen, terwijl de collectieve lasten aanzienlijk zijn verzwaard.

In 2020 stijgt het aandeel van de collectieve uitgaven in het bruto binnenlands product sterk door de uitbraak van het coronavirus en de beleidsreactie daarop. In 2021 loopt de uitgavenquote naar verwachting nog iets verder op.

Literatuur

Adema, Yvonne, en Iris van Tilburg (2019), Zorgen om morgen, CPB Vergrijzingsstudie, december 2019, Den Haag: Centraal Planbureau

Baumol, William J. (1967), Macroeconomics of unbalanced growth. The anatomy of urban crisis, The American Economic Review, 57(3), 415-426

Baumol, William J. (2012), The cost disease. Why computers get cheaper and healthcare not, New Haven, Connecticut & London: Yale University Press

Bos, Frits (2006), De Nederlandse collectieve uitgaven in historisch perspectief, CPB Document 109, Den Haag: Centraal Planbureau

Centraal Planbureau (2017), Lange tijdreeksen overheidsfinanciën, Den Haag: CPB

Centraal Planbureau (2021), Centraal Economisch Plan 2021, CPB Raming, maart 2021, Den Haag: CPB

Domar, Evsey D. (1944), The ‘burden of debt’ and the national income, The American Economic Review, 34(4), 798-827

Kempen, Maurits van, en Martijn Badir (2020), Herdefiniëring beleidsmatige lastenontwikkeling, CPB Achtergronddocument, september 2020, Den Haag: Centraal Planbureau (in samenwerking met het Ministerie van Financiën)

Peacock, Alan T., en Jack Wiseman (1961), The growth of public expenditure in the United Kingdom, Princeton: Princeton University Press

Sociaal-Economische Raad (1987), Advies economische infrastructuur, Advies 87/03, Den Haag: SER

Suyker, Wim (2015), Tekortreducerende maatregelen 2011-2017 (inclusief 5-miljard-pakket), CPB Achtergronddocument, 15 september 2015, Den Haag: Centraal Planbureau

Suyker, Wim (2016), Opties voor begrotingsbeleid, CPB Policy Brief, 2016/02, Den Haag: Centraal Planbureau

Tweede Kamer (2008-2009), Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Miljoenennota 2009, vergaderjaar 2008-2009, 34 300, nr. 1

Tweede Kamer (2015-2016), Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Miljoenennota 2016, vergaderjaar 2015-2016, 34 300, nr. 1

Tweede Kamer (2019-2020), Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Miljoenennota 2020, vergaderjaar 2019-2020, 35 300, nr. 1

Wagner, Adolph (1883), Three extracts on public finance, vertaald en herdrukt in Richard A. Musgrave en Alan T. Peacock (red.) (1958), Classics in the theory of public finance, Londen: Palgrave MacMillan, 1-15

Werkgroep Discontovoet 2020 (2020), Rapport Werkgroep Discontovoet 2020, Den Haag: Ministerie van Financiën

_______________

1 Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gebruikt een smallere definitie van de collectieve sector. Bij zijn afbakening volgt het CBS internationale richtlijnen en valt de collectieve sector volledig samen met de overheidssector uit de Nationale rekeningen. Een juridische eenheid die gedurende een aaneengesloten periode van ten minste drie jaar minder dan de helft van haar productiekosten goedmaakt door verkopen in de markt, is volgens deze richtlijnen in de regel onderdeel van de sector overheid. Het Centraal Planbureau (CPB) en het Ministerie van Financiën sluiten aan bij de definitie van het CBS.

2 De premies voor de aanvullende pensioenen tellen niet mee als collectieve lasten. De pensioenregeling is onderdeel van de tussen werkgever en werknemer overeengekomen arbeidsvoorwaarden, en heeft daarmee een privaat karakter. Er is wel sprake van overheidsbemoeienis met de aanvullende pensioenen in de vorm van fiscale subsidies, en via de grote en de kleine verplichtstelling (onderdeel 6.3).

3 Mensen die de AOW-gerechtigde leeftijd zijn gepasseerd zijn niet langer AOW-premie verschuldigd.

4 De productgebonden belastingen staan ook bekend als indirecte belastingen (onderdeel 8.2.7).

5 De door werkgevers en werknemers betaalde pensioenpremies zitten in het arbeidsinkomen en tellen dus mee in het jaar waarin ze worden afgedragen aan het pensioenfonds. De beleggingsopbrengsten van de pensioenfondsen zitten in het exploitatieoverschot van het jaar waarin zij zijn gerealiseerd. Het geld voor de lopende uitkeringen is dus in het verleden al meegeteld in het bbp.

6 Zie voor de definitie van de beleidsmatige lastenontwikkeling Van Kempen en Badir (2020).

7 Meer over heffingskortingen in onderdeel 8.2.8.

8 De Europese Commissie heeft vanwege de coronacrisis bepaald dat de lidstaten tijdelijk niet aan de verplichtingen van het pact hoeven te voldoen.

9 Soms wordt de term begrotingssaldo gehanteerd voor het verschil tussen de overheidsinkomsten en de overheidsuitgaven inclusief de aflossingen op de overheidsschuld. Dit werkt verwarring in de hand, want in de meeste beschouwingen over de overheidsfinanciën doelt de term begrotingssaldo op het EMU-saldo.

10 In 2019 is sprake van een incidenteel effect op het begrotingssaldo door een fiscale maatregel (de rekening-courantmaatregel).

11 Doet een staatsobligatie met een nominale waarde van 1.000 euro een koers van 105 procent, dan staat de schuld bij de overheid dus te boek voor 1.000 euro, en niet voor 1.050 euro.

12 De Europese begrotingsregels worden toegelicht in onderdeel 7.3.5.

13 De verandering van de overheidsschuld kan ook afwijken van het begrotingstekort, doordat het tekort op transactiebasis wordt bepaald, terwijl de leningen van de overheid afhangen van het overheidstekort op kasbasis.

14 Een deel van de kapitaalinjecties in ABN AMRO is door Eurostat (het statistische bureau van de Europese Unie) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) relevant verklaard voor het EMU-saldo. Ook het bedrag dat de staat in 2013 op tafel legde om SNS Reaal voor de ondergang te behoeden is slechts voor een deel als een financiële transactie aangemerkt.

15 Althans wanneer de jaarlijkse toename van de overheidsschuld gelijk is aan het begrotingstekort.

16 Adema en Van Tilburg (2019).

17 Werkgroep Discontovoet 2020 (2020), bijlage 5.

18 Wagner (1883).

19 Zie figuur 9.2 in onderdeel 9.5.

20 De exacte definitie is complexer. Tot de economisch inactieven worden de uitkeringsontvangers gerekend van 15 jaar en ouder, omgerekend in volledige uitkeringen (uitkeringsjaren). Twee mensen die vier, respectievelijk acht maanden zonder werk zitten tellen samen dus voor één uitkeringsjaar. Onder actieven worden verstaan de werkzame personen van 15 jaar en ouder, omgerekend in volledige banen (arbeidsjaren), verminderd met het ziekteverzuim in uitkeringsjaren.

21 Suyker (2015).

22 Suyker (2016).

23 Tweede Kamer (2015-2016).

24 Tweede Kamer (2019-2020).

25 Wanneer de overheid bij een economische neergang het begrotingstekort langs de twee bedoelde kanalen laat oplopen, is sprake van wat bekendstaat als ‘automatische stabilisatie’. Zij stabiliseert dan de conjunctuur zonder dat daarvoor discretionaire maatregelen nodig zijn (onderdeel 4.5.2).

26 De schets van de ontwikkeling van de samenstelling van de collectieve uitgaven vanaf 1950 steunt onder andere op Bos (2006).

27 Sociaal-Economische Raad (1987).

28 Tweede Kamer (2008-2009).

2. De onmisbare overheid

2.1 Inleiding

Anarchisten achten de overheid overbodig. Zij zien het verkeerd. Actief optreden van de overheid is nodig voor handhaving van de openbare orde, aanleg en onderhoud van dijken, de landsverdediging, om armoede te bestrijden en iedereen toegang te geven tot onderwijs en gezondheidszorg. In landen waar anarchie heerst geldt het recht van de sterkste en tieren misdaad en corruptie welig.

Al is overheidshandelen onmisbaar, meningen kunnen verschillen over de gewenste omvang van het overheidsingrijpen in samenleving en economie. Zo menen de klassieke economen dat de overheid niet veel taken hoeft te vervullen. De ‘nachtwakersstaat’ wordt als ideaal gezien (onderdeel 1.3), aangezien de klassieken groot vertrouwen hebben in de werking van het prijsmechanisme. Later hebben economen – naarmate zij meer tekortkomingen van het functioneren van markten op het spoor kwamen – de lijst met overheidstaken verlengd. De praktijk volgde de theorie, of is het omgekeerd? Hoe dat zij, tot aan de jaren tachtig uit de vorige eeuw gaat de overheid zich steeds intensiever met het economische leven bemoeien.

Daarop komt een keerpunt. In veel landen versoepelt de overheid haar greep op de economie. Regels worden afgeschaft, overheidsbedrijven gaan naar de beurs en het belastingtarief voor bedrijven en mensen met hoge inkomens is fors verlaagd. Daarbij speelt een rol dat waarnemers meer en meer oog krijgen voor onvolkomenheden die aan het overheidsoptreden kleven. Niet alleen de markt kan falen, ook de overheid.

Wel zwaait de slinger inmiddels weer de andere kant uit. Overheden hebben financiële instellingen na de deregulering in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw veel te veel ruimte geboden om hun kredietverlening hoog op te voeren en allerlei riskante producten in de markt te zetten. Daarna zijn de touwtjes weer aangetrokken: wereldwijd zijn de banken onder verscherpt toezicht geplaatst en zij moeten meer eigen vermogen aanhouden als buffer voor het opvangen van tegenvallers. Alleen effectief overheidsingrijpen kan een halt toeroepen aan de opwarming van de planeet Aarde en de groeiende vermogensongelijkheid. Een en ander laat zien dat de grenzen van het overheidsingrijpen in de economie niet bij voorbaat vastliggen, maar verschuiven onder invloed van ideologie, nieuwe uitdagingen, maatschappelijke opvattingen en harde lessen uit de praktijk.

Overheidsingrijpen kan de sociale welvaart vergroten. Onderdeel 2.2 bespreekt het welvaartscriterium van Pareto en de twee theorema’s van de welvaartseconomie. Vervolgens komt in de onderdelen 2.3 tot en met 2.8 aan de orde waarom de overheid via tal van ingrepen probeert bepaalde tekortkomingen van het prijsmechanisme te corrigeren. Bij een geldig motief voor overheidsingrijpen is die bemoeienis nog niet automatisch gewenst. Dit is pas het geval, wanneer de voordelen van het overheidshandelen groter zijn dan de nadelen waarmee dit optreden onvermijdelijk ook gepaard gaat (onderdeel 2.9).

2.2 De twee theorema’s van de welvaartseconomie

Om de rol van de overheid in de economie beter te begrijpen etaleren wij het eerste (onderdeel 2.2.1) en het tweede (onderdeel 2.2.2) theorema van de welvaartseconomie.¹ Door zijn tekortkomingen is zelden voldaan aan de voorwaarden waaronder het prijsmechanisme leidt tot optimale welvaart (onderdeel 2.2.3).

2.2.1 Het eerste theorema van de welvaartseconomie

Volgens het eerste theorema leidt het prijsmechanisme in een ideale markteconomie tot een inzet van productiemiddelen (allocatie) die Pareto-efficiënt is. Bij Pareto-efficiëntie kan geen enkel individu er nog op vooruitgaan, zonder dat tegelijkertijd iemand anders erop achteruitgaat. Zo’n situatie staat bekend als een Pareto-optimum.

Hoe valt dit fraaie resultaat van het prijsmechanisme in een ideale markteconomie te verklaren? Het antwoord is simpel: mensen zullen onderling transacties blijven aangaan, zolang sommigen daardoor hun positie kunnen verbeteren, zonder dat anderen erop achteruitgaan. Zolang mensen door verkoop van bepaalde goederen of diensten hun positie kunnen verbeteren, zullen zij die kans grijpen. En zolang andere mensen er door de aankoop van bepaalde zaken op vooruitgaan, zullen zij die transacties aangaan. Aangezien zowel kopers als verkopers van een goed of dienst vrijwillig handelen, staat vast dat zij er via hun transacties voor hun gevoel wat betreft welbevinden op vooruitgaan – of er in elk geval niet op achteruitgaan. Mensen gaan immers niet vrijwillig transacties aan die voor hen nadelig uitpakken.

Dit gaat ook op voor de arbeidsmarkt en de kapitaalmarkt. Neem de arbeidsmarkt. Mensen die vrijwillig besluiten een bepaalde baan – van bijvoorbeeld 36 uur per week – te accepteren, gaan er daardoor kennelijk wat betreft welbevinden op vooruit; zij gaan er in elk geval niet op achteruit. Voor werkgevers die iemand voor een bepaald loon tewerkstellen geldt iets soortgelijks: ook de positie van hun bedrijf verbetert, of verslechtert in elk geval niet, wanneer zij vrijwillig deze werknemer in dienst nemen.

In een ideale markteconomie rolt dus ‘vanzelf’ een Pareto-optimum uit de bus. In de praktijk voldoet de markteconomie echter bij lange na niet aan het ideaal. Onvolkomenheden (marktimperfecties) staan aan het bereiken van een Pareto-optimum in de weg. Aan dit gegeven kan de overheid argumenten ontlenen om in markten in te grijpen. Zulk overheidsoptreden heeft als doel de efficiëntie te vergroten, dat wil zeggen de economie dichter in de buurt van een Pareto-optimum te brengen. In onderdeel 2.2.3 belichten wij verschillende marktimperfecties, die maken dat het prijsmechanisme niet de fraaie resultaten oplevert waarop het in een ideale markteconomie uitzicht biedt.

2.2.2 Het tweede theorema van de welvaartseconomie

De overheid streeft niet alleen naar een zo efficiënt mogelijke uitkomst van de economische activiteit, zij hecht ook belang aan een rechtvaardige uitkomst. Volgens het tweede theorema van de welvaartseconomie kan de overheid iedere gewenste Pareto-efficiënte allocatie bereiken via een daarop afgestemde herverdeling van middelen, voordat mensen transacties aangaan. Nadat deze herverdeling heeft plaatsgevonden, kan de overheid het prijsmechanisme zijn werk laten doen en is een uitkomst van het economische proces mogelijk die niet alleen efficiënt, maar ook rechtvaardig is.

Het realiseren van de nagestreefde inkomensverdeling hoeft volgens dit theorema niet ten koste van de efficiëntie te gaan. Het uitgangspunt is dat de overheid de inkomens kan herverdelen zonder dat gedragseffecten optreden. In de praktijk is dit echter onmogelijk. De overheid stuurt de inkomensverdeling bij door belastingen te heffen en uitkeringen te verschaffen. Onder invloed van heffingen en uitkeringen passen mensen hun gedrag aan, dat is een gegeven. Belastingen verminderen de efficiëntie, bijvoorbeeld doordat zij tot een geringer aanbod van arbeid kunnen leiden. Ook uitkeringen pakken ongunstig uit voor de efficiëntie. Zo leert de ervaring dat genereuze sociale uitkeringen het effectieve arbeidsaanbod kunnen beperken.

Het voorafgaande betekent dat in de praktijk sprake is van een afruil tussen efficiëntie en inkomensgelijkheid. Maatregelen die zijn gericht op beperking van de inkomensongelijkheid gaan veelal ten koste van de efficiëntie. Maatregelen die een grotere efficiëntie beogen gaan al snel ten koste van de inkomensgelijkheid.

2.2.3 Marktimperfecties

Het prijsmechanisme leidt volgens het eerste theorema van de welvaartseconomie in een ideale markteconomie tot een Pareto-efficiënte allocatie, mits aan een reeks van voorwaarden is voldaan. Door marktimperfecties (of marktfalen) is in de praktijk niet aan deze voorwaarden voldaan. Zes vormen van marktimperfecties zijn:

1. collectieve goederen worden niet geproduceerd

2. hoge transactiekosten

3. het optreden van externe effecten

4. machtsposities van producenten of consumenten

5. schaalvoordelen

6. informatieasymmetrie.

Elk van deze zes vormen van marktfalen kan een argument opleveren voor overheidsoptreden. De overheid kan ook besluiten in de markt in te grijpen met als doel de inkomens- en vermogensverdeling te beïnvloeden. Het prijsmechanisme garandeert namelijk geen inkomens- en vermogensverdeling die de samenleving als rechtvaardig beschouwt. Dit valt als een zevende vorm van marktfalen te beschouwen. Om een rechtvaardiger geachte inkomens- en vermogensverdeling te bereiken, is overheidsbeleid onvermijdelijk.

Een volgend argument voor overheidsoptreden staat bekend als paternalisme. In dit geval voert de overheid beleid, omdat zij van mening is dat de burgers onvoldoende doordrongen zijn van de voor- of nadelen van bepaald gedrag. Zo subsidiëren veel overheden op grond van dit argument het bezoek aan musea en theaters. De subsidie maakt de kaartjes goedkoper. Beleidsmakers hopen zo de bezoekersaantallen te verhogen. Het gedrag van de burgers wordt met zulke subsidies welbewust bijgestuurd. Een ander voorbeeld van overheidsoptreden op grond van paternalisme is de heffing van accijnzen, om daarmee het verbruik van tabak en alcoholhoudende drank te ontmoedigen. Overheidsbemoeienis op grond van paternalistische motieven is met enige goede wil eveneens te zien als een correctie van marktfalen, aangezien het prijsmechanisme volgens de overheid zonder haar optreden minder gunstige of zelfs ongunstige resultaten oplevert.

Nu zijn dus in totaal al acht argumenten voor overheidsoptreden genoemd, allemaal op basis van de welvaartseconomie. Een laatste belangrijk argument voor overheidsingrijpen in de economie is de wens schommelingen in het niveau van de economische activiteit te dempen (hoofdstuk 4). De economie kent ups en downs (de conjunctuur) en de overheid kan het tot haar taak rekenen de omvang van die fluctuaties te begrenzen. Stabilisatie van de conjunctuur is met name mogelijk via het begrotingsbeleid, al komt daarvan in de praktijk vaak weinig terecht (hoofdstuk 7).

2.3 Collectieve goederen en transactiekosten

Sommige goederen worden niet geproduceerd, tenzij de overheid de voortbrenging ervan organiseert. Zulke goederen heten zuiver collectieve goederen (onderdeel 2.3.1). De productie van sommige andere goederen brengt hoge transactiekosten mee. Die hoge kosten kunnen de overheid bewegen ook de voortbrenging van deze niet-collectieve goederen te organiseren (onderdeel 2.3.2). De productie van individuele goederen kan in principe aan de markt worden overgelaten; vaak besluit de overheid desondanks om het prijsmechanisme geheel of gedeeltelijk uit te schakelen (onderdeel 2.3.3).

2.3.1 Zuiver collectieve goederen

Zuiver collectieve goederen hebben twee bijzondere eigenschappen. Bij een zuiver collectief goed is het onmogelijk om individuen uit te sluiten van het gebruik. Bovendien gaat het profijt dat iemand van dit goed heeft niet ten koste van het profijt dat anderen ervan kunnen hebben. Een aansprekend voorbeeld van een zuiver collectief goed is de nationale veiligheid. Wanneer het leger die waarborgt, profiteert iedereen. Niemand valt uit te sluiten, ook pacifisten niet, die geen cent voor deze dienstverlening overhebben. Het profijt dat de ene burger van de defensie-inspanning heeft gaat bovendien niet ten koste van het profijt van andere burgers, het ‘rivaliseert’ daar niet mee.

De markt zal dergelijke zuiver collectieve goederen niet voortbrengen, omdat iedereen profiteert, ook freeriders die niet meebetalen. Daar begint een ondernemer niet aan. Daarom moet de bekostiging plaatsvinden uit de collectieve middelen.

Gekozen politici en hun ambtenarenapparaat moeten beslissen hoeveel van uiteenlopende zuiver collectieve goederen zal worden geproduceerd. Een optimale hoeveelheid draagt het meeste bij aan de welvaart van de burgers. Maar die valt lastig te bepalen, nu een markt ontbreekt die vraag en aanbod bij elkaar brengt. Het is mogelijk om via een representatieve enquête in kaart te brengen welke waarde mensen zeggen aan een bepaald collectief goed toe te kennen. Het is echter zeer de vraag of mensen naar waarheid zullen antwoorden. Wanneer zij een bedrag noemen, vertonen zij mogelijk strategisch gedrag, omdat het goed collectief wordt bekostigd. Mensen die het goed in kwestie belangrijk vinden kunnen het bedrag dat zij ervoor overhebben (sterk) overdrijven, terwijl anderen juist een extra laag bedrag noemen. Daarom valt niet te verwachten dat een enquête een betrouwbaar beeld oplevert van de maatschappelijke waardering van een collectief goed.²

Ook wanneer mensen niet strategisch antwoorden, is het zeer de vraag of door hen genoemde bedragen een goed beeld geven van hun waardering voor het collectieve goed. Antwoorden op enquêtevragen zijn immers vrijblijvend; dit is heel anders bij marktprijzen die daadwerkelijk moeten worden betaald bij de aankoop van een goed of dienst. Het is bovendien voor mensen niet gemakkelijk om zaken te waarderen die op een gewone markt niet te koop zijn; dat maakt het voor hen lastig om aan te geven hoeveel ze voor zulke zaken zouden willen betalen.

Zuiver collectieve goederen komen niet zoveel voor. Volgens Coase (1974) ontbeert zelfs een vuurtoren dit karakter – volgens veel handboeken openbare financiën een voorbeeld bij uitstek van een collectief goed. Dit zou blijken uit de omstandigheid dat in Groot-Brittannië tot in de eerste helft van de negentiende eeuw vuurtorens werden geëxploiteerd door private personen en organisaties. Critici van Coase wijzen erop dat de gebruikersbijdragen indertijd door de overheid werden vastgesteld, en dat die niet zijn te beschouwen als vrijwillige betalingen voor het profijt dat schippers van vuurtorens hadden.

Hoewel Barnett en Block (2007) deze kritiek op het betoog van Coase onderschrijven, zijn deze auteurs er wel van overtuigd dat private exploitatie van vuurtorens toentertijd mogelijk zou zijn geweest, ook zonder dat de overheid de gebruikersbijdragen vaststelde. Zouden rederijen die meebetalen aan de exploitatie van een vuurtoren steeds hun vaarschema’s aan de eigenaar van de vuurtoren hebben doorgegeven, dan had die namelijk het licht kunnen doven op uren dat geen betalende schepen in de buurt van de vuurtoren waren. Schepen van niet-betalende rederijen zouden op zo’n moment het risico hebben gelopen te stranden op de kust; een risico dat de rederijen graag willen voorkomen door vrijwillig geld voor het profijt van de vuurtoren op tafel te leggen.

2.3.2 Hoge transactiekosten

Toch werden vuurtorens indertijd in de meeste landen al uit de collectieve middelen betaald. Betalen voor het profijt van vuurtorens door afzonderlijke rederijen zou namelijk zeer hoge kosten meebrengen. Reders hadden het vaarschema van hun schepen voortdurend aan de eigenaren van honderden vuurtorens moeten doorgeven. In een tijd zonder gps en internet was dat praktisch niet te doen. Onzekerheid over vaarschema’s – zeilschepen zijn afhankelijk van de wind – en hoge kosten vormden argumenten voor bekostiging van vuurtorens uit de belastingen. Met het oog op de kosten is in ons land destijds gekozen voor collectieve financiering van vrijwel alle wegen. Het was mogelijk geweest na de Tweede Wereldoorlog de autosnelwegen als tolwegen aan te leggen, maar destijds is anders besloten. De kosten van tolheffing zouden in ons land namelijk erg hoog zijn, doordat onze snelwegen veel op- en afritten kennen – dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de autoroutes in Frankrijk. Het gaat niet eens in de eerste plaats om de kosten voor de overheid vanwege de inning van tolgeld, maar vooral om de kosten waarmee weggebruikers te maken zouden krijgen door het oponthoud bij de vele tolpoortjes.

Tolpoorten zijn bedoeld om freeriders uit te sluiten. De kosten om mensen die niet willen betalen uit te sluiten, kunnen in de loop van de tijd wijzigen. Zo kan tegenwoordig dankzij de mogelijkheid van elektronische tolheffing tegen veel lagere kosten dan vroeger tol worden geheven. Bemande tolhuisjes zijn immers niet langer nodig, en weggebruikers krijgen bij deze moderne vorm van tolheffing niet met oponthoud te maken. Het argument om wegen te bekostigen uit de collectieve middelen heeft daarmee aan kracht ingeboet.

Het verzet van belanghebbenden tegen rekeningrijden was in het recente verleden echter erg groot en het politieke draagvlak om automobilisten te laten betalen naar rato van hun weggebruik was tot nu toe niet breed. Er lijkt echter opnieuw sprake te zijn van een kanteling in het denken en het zou ons niet verbazen wanneer rekeningrijden op afzienbare termijn toch toepassing gaat vinden. Rekeningrijden is namelijk ook een voor de hand liggende manier om een eind te maken aan de fileproblemen. Via tarieven die verschillen, afhankelijk van tijd en plaats, valt een eind te maken aan stilstaand verkeer en de maatschappelijke kosten die daarmee gepaard gaan. Wordt de opbrengst van rekeningrijden naar de burgers teruggesluisd, bijvoorbeeld via verlaging van andere autobelastingen, dan is het mogelijk dat er alleen maar winnaars en geen verliezers zijn. Iedereen gaat erop vooruit. Om te beginnen zij die de heffing betalen, en niet langer vastzitten in de file. Maar ook wie in de spits niet de weg opgaan kunnen als winnaar uit de bus komen, aangezien zij profiteren van de terugsluis. Een Pareto-verbetering is hier dus goed denkbaar.

2.3.3 Individuele goederen

Veel door de overheid verstrekte goederen of diensten hebben niet het karakter van een zuiver collectief goed. Voor deze individuele goederen kan de overheid desgewenst wel degelijk een prijs vragen. Wie deze prijs niet wil betalen, krijgt geen toegang tot de voorziening. Zo gaat het in de winkel ook. Hoewel de voortbrenging van individuele goederen in principe aan de marktsector kan worden overgelaten, heeft de overheid toch besloten het prijsmechanisme in een aantal gevallen geheel of gedeeltelijk uit te schakelen. Wegen zijn een voorbeeld van zo’n individueel goed. Het onderwijs is een ander voorbeeld, want het kan in beginsel door de marktsector worden verzorgd. Toch neemt in de praktijk de overheid het leeuwendeel van het onderwijs voor haar rekening.

Voor haar bemoeienis met de verstrekking van individuele goederen en diensten heeft de overheid – afgezien van hoge transactiekosten bij toepassing van het prijsmechanisme – uiteenlopende andere redenen. Die komen hierna nog ter sprake. De bekostiging kan volledig uit de collectieve lasten plaatsvinden, zoals bij het basisonderwijs, maar dat is niet noodzakelijk. Soms wordt van de burgers een eigen bijdrage gevraagd en is dus slechts sprake van gedeeltelijke collectieve bekostiging, zoals bij het hoger onderwijs. Soms vraagt de overheid voor een individueel goed een (nagenoeg) kostendekkende bijdrage, zoals bij de riolering en het verwijderen van huishoudelijk afval.

2.4 Externe effecten

Externe effecten zijn een belangrijke bron van marktfalen. Van een extern effect is sprake wanneer de consumptie of productie van de een kosten of baten voor anderen meebrengt, die niet in de prijsvorming tot uitdrukking komen (onderdeel 2.4.1). De overheid beschikt over verschillende instrumenten om te bereiken dat producenten en consumenten (meer) rekening houden met externe effecten. Bekende instrumenten zijn subsidies en heffingen (onderdeel 2.4.2). Andere instrumenten zijn regulering (onderdeel 2.4.3), verhandelbare vervuilingsrechten (onderdeel 2.4.4) en convenanten (onderdeel 2.4.5). Onder bepaalde voorwaarden valt bij het optreden van externe effecten ook een maatschappelijk gewenste uitkomst te bereiken via vrije onderhandelingen tussen marktpartijen (onderdeel 2.4.6).

2.4.1 Positieve en negatieve externe effecten

Onderwijs is een bekend voorbeeld van een dienst met positieve externe effecten. Scholing heeft niet alleen baten voor het individu zelf, maar ook voor andere leden van de samenleving. Zo verdienen mensen met een goede opleiding doorgaans meer, en betalen zij om die reden meer belasting. Genoten onderwijs maakt bovendien niet alleen de werknemer zelf productiever, maar verhoogt ook de arbeidsproductiviteit van de mensen met wie hij samenwerkt. Dit maakt hogere lonen van die anderen mogelijk, terwijl ook door deze oorzaak de belastingopbrengst toeneemt. Goed onderwijs kan tevens de criminaliteit verminderen³ en de volksgezondheid verbeteren.⁴ Met deze gunstige externe effecten houden mensen bij hun handelen geen rekening. Zij zullen dus minder onderwijs volgen dan maatschappelijk gewenst is. Zij houden immers uitsluitend rekening met de voordelen die het onderwijs voor henzelf heeft. Wanneer onderwijs gratis of beneden de kostprijs wordt aangeboden zullen de meeste mensen langer doorstuderen dan wanneer zij de volle prijs moeten betalen. Dankzij deze subsidie van de overheid volgen mensen extra onderwijs en houden zij ‘via een omweg’ toch rekening met de positieve externe effecten van hun eigen deelname aan het onderwijs.

Andere gedragingen van burgers gaan gepaard met negatieve externe effecten. Denk aan de consumptie van goederen die leidt tot milieuverontreiniging waar derden last van hebben. Consumenten houden hiermee geen rekening, omdat dit alleen anderen benadeelt. Het vervuilende product is te goedkoop, doordat het negatieve externe effect niet in de prijs is begrepen. Hierdoor wordt te veel van het vervuilende goed geconsumeerd.

2.4.2 Instrumenten om externe effecten te beprijzen

De overheid kan bij het optreden van externe effecten op verschillende manieren in de markt ingrijpen. De meest voor de hand liggende ingreep bij een positief extern effect van de consumptie of de productie van een bepaald goed is dit goed te subsidiëren. Een subsidie kan bewerkstelligen dat de maatschappelijk gewenste consumptie uit de bus komt. Zo wordt het hoger onderwijs gesubsidieerd om ervoor te zorgen dat studenten en hun ouders de positieve externe effecten van de studie meewegen bij hun beslissing om onderwijs te volgen. Bij een ongunstig extern effect door de consumptie of de productie van een goed kan de overheid een heffing op het goed in kwestie leggen. De heffing maakt het goed duurder: negatieve externe effecten worden zo ‘geïnternaliseerd’, dat wil zeggen via een opslag toegevoegd aan de prijs die op de markt tot stand zou komen. Heffingen en subsidies die internalisering van externe effecten als doel hebben, staan bekend als pigouviaanse heffingen en subsidies, naar de Engelse econoom Arthur Pigou.⁵

Grafische illustratie van consumenten- en producentensurplus

Neem eerst de markt voor een consumptiegoed waarvan noch de productie, noch het verbruik gepaard gaat met externe effecten. Figuur 2.1 toont voor deze markt de vraagcurve (V) en de aanbodcurve (A). De vraagcurve geeft aan welke prijs consumenten bereid zijn voor dit product te betalen. De vraagcurve kent een dalend verloop; de vraag naar het consumptiegoed krimpt, naarmate de prijs hoger is. De aanbodcurve brengt in beeld voor welke prijs producenten het goed willen leveren. Deze curve kent een stijgend verloop; het aanbod is ruimer naarmate de prijs hoger is. De evenwichtsprijs is gelijk aan de prijs waarbij vraag en aanbod aan elkaar gelijk zijn.

Alle consumenten betalen dezelfde prijs, zodat zij een consumentensurplus incasseren. Dit surplus (C) is voor een individuele consument gelijk aan het verschil tussen het bedrag dat hij (maximaal) voor het goed had willen betalen en de marktprijs.

Ook voor de producenten geldt dat zij allemaal dezelfde prijs voor de geleverde goederen krijgen, zodat zij een producentensurplus realiseren. Dit surplus (P) is voor een individuele producent gelijk aan het verschil tussen de marktprijs van het consumptiegoed en het bedrag dat hij (minimaal) voor het goed had willen ontvangen. De productie die bij de evenwichtsprijs uit de bus komt is maatschappelijk gezien optimaal. De som van het consumentensurplus en het producentensurplus is namelijk bij geen enkele andere omvang van de productie groter.

Figuur 2.1 Het consumenten- en het producentensurplus