Besturen doe je samen

Handreikingen voor goed samenspel in de gemeentelijke context

Irma Woestenberg | Ben Kokx | Michel Wolters

Colofon

R&Z Boeken

Postbus 366, 6500 AJ Nijmegen

www.RenZBoeken.nl

Boekverzorging mw:ontwerp, Nijmegen

Productie Print.com

ISBN/EAN 978-90-79812-40-0

NUR 805

Eerste druk, februari 2022

Alle rechten voorbehouden. Zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever mag niets in deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier.

Deze uitgave is gerealiseerd in samenwerking met BMC, het adviesbureau voor de publieke sector.

Inhoudsopgave

Voorwoord

1 Samenspel in de gemeente

Inleiding

Context

Betekenis van deze context voor het samenspel

2 De relatielijn raad – college

2.1 Verhouding tussen raad en college

De wet en de praktijk

Verschillen tussen raad en college

Inhoud van goed samenspel

Inrichting van een goed samenspel

2.2 Gemeenteraad, in relatie tot college

Kenmerken van de raad

Kaderstellende rol

Controlerende rol

Volksvertegenwoordigende rol

Instrumenten van de raad

De griffier en de griffie

2.3 College, in relatie tot gemeenteraad

Kenmerken van het college

Voorbereiding van raadsbesluiten

De begrotingscyclus

Medebewindstaken

Informatievoorziening naar de raad

Overige taken van het college

2.4 Bijzondere onderwerpen in het samenspel

De gemeente is er voor de inwoner

Regionale samenwerking

3 De relatielijn college – organisatie

3.1 De verhouding tussen college en organisatie

Fundament van de relatie

Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden

Goed samenspel tussen college en organisatie

3.2 College, in relatie tot organisatie

Kenmerken van het college

Bestuursmodel en de betekenis daarvan voor de organisatie

3.3 Organisatie, in relatie tot college

Kenmerken van de organisatie in relatie tot het college

Advisering aan het college

Uitvoering

Ondersteuning van regionale samenwerking

4 De relatielijn raad – organisatie

De verhouding tussen raad en organisatie

Directe contacten tussen raad en organisatie

Indirecte contacten tussen raad en organisatie

Rondom verkiezingen

Relatie organisatie – griffie

5 Organisatie van het samenspel

Het organiseren van het samenspel tussen de actoren

Driehoek burgemeester, gemeentesecretaris, griffier

Vijf uitgangspunten voor het werk van de driehoek

Het gereedschap van de driehoek

Als samenspel niet tot stand komt

Tot slot

Over de auteurs

Voorwoord

In mijn ambtelijke loopbaan heb ik het spel tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie van dichtbij beleefd. Of dat nu was in Steenwijkerland, Dronten of Zwolle. Wat me opviel was de gedeelde passie van politieke ambtsdragers en gemeentelijke medewerkers: allemaal wilden ze het beste voor hun dorp of stad en de inwoners. Ieder vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Je zou ook kunnen zeggen dat ik het getroffen heb! En dat is waarschijnlijk ook zo.

Een plezierig lopend samenspel komt alle spelers ten goede, niet in de laatste plaats de inwoners. De vraagstukken op de gemeentelijke tafels zijn ingewikkeld en er zijn veel actoren nodig om deze vraagstukken het hoofd te bieden. Daarom werken gemeenten samen in partnerschappen, in regionale samenwerkingsverbanden of in de triple of quadruple helix. Heel boeiend, maar niet altijd even duidelijk en overzichtelijk. Tel daar politieke fragmentatie, de verharding van het politieke debat, de individualisering en het lage vertrouwen in de overheid bij op en je realiseert je dat een goed samenspel geen vanzelfsprekendheid is.

In dit boek staat centraal hoe het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie goed kan verlopen en wat daarbij de rol is van de drie vooruitgeschoven posten: burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. In de bestuurlijke driehoek die zij samen vormen begeleiden zij het samenspel. Wat zijn de do’s en don’ts? Welke tips zijn er te geven op grond van praktijkervaring? Het uitgangspunt daarbij is steeds dat goed samenspel de maatschappelijke effectiviteit en uitvoeringskracht van de gemeenten ten goede komt.

Jarenlang heb ik van binnenuit mogen meewerken aan een sterke publieke sector, goed openbaar bestuur en een goed functionerende lokale democratie. Bij BMC, het advies- en expertisebureau voor de publieke sector, blijf ik dat met veel plezier doen. Nu vanuit een externe rol, maar met de overtuiging dat een sterke overheid van belang is voor ons allemaal, of we er nu direct onderdeel van uitmaken of niet.

Ik ben Irma Woestenberg, Ben Kokx en Michel Wolters dankbaar voor dit heldere en praktische boek over het samenspel. Samen met adviseurs van BMC en op basis van feedback uit het werkveld zijn zij gekomen tot een vrij compleet en handzaam boek. Hiermee reiken zij alle spelers in de bestuurlijke driehoek en degenen die daar nauw bij betrokken zijn de hand om het samenspel met vertrouwen aan te gaan. Ik hoop dat deze uitgave daarbij inspireert en gidst!

Ingrid Geveke
Directeur Advies BMC

1 | Samenspel in de gemeente

Inleiding

De gemeente: steeds belangrijker en steeds complexer

De gemeente wordt een steeds belangrijker onderdeel van ons staatsbestel. De eerste overheid krijgt alsmaar meer taken van het rijk, staat in de frontlinie voor het oplossen van maatschappelijke opgaven rondom ruimte, wonen en klimaat, wordt geacht ondermijning aan te pakken en vormt het laatste vangnet in het sociaal domein. De gemeente heeft daarmee een breed takenpakket, met allerlei verschillende verbindingen met de samenleving; via de vertegenwoordigende lokale politiek, via de dienstverlening, via uitvoeringstaken op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en Jeugdzorg, via het eigen beleid voor cultuur, welzijn en sport en via openbare orde en veiligheid. Taken van de gemeente worden steeds vaker verplicht of vrijwillig in regionaal verband uitgevoerd; ook hierdoor neemt de complexiteit toe.

Besturen van de gemeente: drie actoren

Het besturen van een gemeente is steeds meer een vak apart, dat hoge eisen stelt aan de betrokken actoren: de raad, het college en de organisatie. In deze publicatie onderscheiden we deze actoren van de formele bestuursorganen van een gemeente, namelijk de raad, het college en de burgemeester.

De drie actoren hebben ieder hun eigen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar in de praktijk moeten ze samen besturen. Kernvraag is dan ook hoe de drie actoren zich tot elkaar verhouden, hoe hun onderlinge relatielijnen eruitzien en welk samenspel er nodig is om het gemeentelijk bestuurlijk bestel goed te laten functioneren. Veel raden, colleges en organisaties worstelen hiermee, en het gaat ook regelmatig mis. Bijvoorbeeld omdat zij hun rollen niet zuiver invullen en op elkaars stoel gaan zitten, of omdat er onvoldoende vertrouwen in elkaar is.

Waarom deze publicatie?

Het thema van deze publicatie is de vraag hoe het samenspel tussen deze drie actoren goed kan verlopen en wat daarbij de rol is van de vooruitgeschoven posten: de burgemeester, de gemeentesecretaris en de griffier (de bestuurlijke driehoek). Wat zijn de do’s en don’ts? Welke best practices en tips zijn er te geven op basis van praktijkervaringen in het land?

Met deze publicatie willen we een bijdrage leveren aan het verbeteren van het functioneren van het gemeentelijke bestuurlijke bestel. Het gaat hierbij zowel om het (verbeteren van) het samenspel tussen de drie actoren, als om (het verbeteren van) de samenwerking van de vooruitgeschoven posten in de bestuurlijke driehoek die het samenspel begeleiden.

Wij geven een beeld van wat volgens ons de ideaaltypische situatie is. Ons idee hierover is gebaseerd op de staatsrechtelijke positie van de gemeente zoals vastgelegd in het Huis van Thorbecke én op de wettelijke kaders en bedoelingen van de Wet dualisering gemeentebestuur. Waar deze kaders onduidelijk zijn of ruimte laten voor interpretatie, geven wij onze eigen opvatting over de invulling ervan; in die zin heeft onze beschrijving van de ideaaltypische situatie een normatief karakter. In de praktijk blijkt een andere aanpak dan de ideaaltypische situatie eveneens te werken. Ook deze praktijksituaties beschrijven we. Op die manier bieden we actoren meerdere handelingsperspectieven voor verbetering. Ons uitgangspunt is steeds dat goed samenspel de maatschappelijke effectiviteit van de gemeente hoe dan ook ten goede komt. En dat gemeenten het gesprek hierover moeten voeren en afspraken moeten maken hoe ze hiermee om willen gaan.

Drie trends en hun invloed op het besturen van gemeenten

De Wet dualisering gemeentebestuur is ruim twintig jaar geleden in werking getreden. In de gemeentelijke bestuurspraktijk zien we sinds die tijd drie trends in de manier waarop raden en colleges in de praktijk omgaan met de toen vastgestelde bevoegdheidsverdeling.

In deze paragraaf beschrijven we kort deze trends. Ze hebben namelijk invloed op het functioneren van het gemeentelijk bestuurlijk bestel en leveren dilemma’s op voor de rolinvulling van de raad en het college. De trends leveren daarmee tevens een nieuwe dynamiek op voor het samenspel tussen de drie actoren.

Trend 1: decentralisatie

De eerste trend die we onderscheiden is de (beweging van) decentralisatie, waarbij het rijk medebewindstaken overdraagt aan gemeenten. Dit zijn om te beginnen de drie decentralisaties in het sociale domein (in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet) en verder de decentralisatie in het fysieke domein met de aanstaande invoering van de Omgevingswet. Bij deze decentralisaties is ruimte gecreëerd voor een eigen lokale invulling van de wet. Omdat de manier waarop dit gebeurt een politieke afweging is, claimt de raad hier – terecht – een rol. De in de Wet dualisering gehanteerde strikte scheiding tussen medebewindstaken (de bevoegdheid van het college) en autonome taken (onder bevoegdheid van de raad) vervaagt hiermee en lijkt ook niet goed meer te hanteren.

Trend 2: samenwerking met andere overheden en organisaties

De tweede trend die we signaleren is het groeiende besef dat grote maatschappelijke opgaven niet (meer) alleen door gemeenten kunnen worden opgelost, en dat samenwerking met andere overheden en maatschappelijke organisaties noodzakelijk is. Dit vraagt om een samenspel buiten de gemeente, dat weer van invloed is op het samenspel binnen de gemeente. De manier waarop de bestuurlijke vertegenwoordiging en democratische legitimiteit in deze verbanden vorm wordt gegeven is divers en volop in ontwikkeling.

Trend 3: de menselijke maat

De derde trend die de laatste jaren zichtbaar wordt is de verschuiving van (de aandacht voor) rechtmatig en doelmatig overheidshandelen naar het bieden van rechtsbescherming en handelen vanuit de menselijke maat. De Toeslagenaffaire heeft deze beweging versneld, maar gemeenten liepen hier al langer tegenaan, bijvoorbeeld bij de uitvoering van de sanctiebepalingen in de Participatiewet. De waargenomen verschuiving leidt ertoe dat raden, vanuit hun volksvertegenwoordigende rol, in toenemende mate een signalerende taak op zich nemen als het gaat om de uitvoering van de dienstverlening – een taak van het college. Ook dit is van invloed op de relatie tussen de raad en het college.

In deze publicatie proberen we de drie actoren en de bestuurlijke driehoek handvatten te geven hoe zij met deze trends in de praktijk om kunnen gaan. Dit begint volgens ons met het voeren van het gesprek hierover en het maken van afspraken hoe hiermee om te gaan.

Naast de definities die gangbaar zijn in de gemeentepolitiek en het gemeentebestuur, gebruiken we in deze publicatie enkele nieuwe begrippen. Deze nieuwe begrippen lichten we hieronder toe:

Gemeentelijk bestuurlijk bestel, ook wel: het bestel: het geheel van de drie actoren van een gemeente, hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Actoren: raad, college en organisatie.

Samenspel: de wijze waarop de actoren door het maken van afspraken over hun rolverdeling, hun houding en onderlinge omgangsvormen samen zorgen voor een adequaat functionerend gemeentelijk bestuurlijk bestel.

Relatielijnen: de meerledige onderlinge verhoudingen tussen de drie actoren en wat er zich in die respectievelijke verhoudingen afspeelt of nodig is.

Bestuurlijke driehoek: de functionarissen die de vooruitgeschoven posten zijn van de drie actoren, te weten de griffier, de gemeentesecretaris en de burgemeester.

As: de verhouding tussen twee afzonderlijke leden van de bestuurlijke driehoek en wat zich in die verhouding afspeelt.

Context

Een gemeente wordt niet bestuurd in een vacuüm; zij maakt onderdeel uit van een overheid én van een samenleving die continu in beweging is. De gemeente heeft daarmee, direct of indirect, te maken met alle zaken die hier spelen. In deze paragraaf geven we een nadere beschrijving van de bestuurlijke en maatschappelijke context waarin het gemeentebestuur opereert.

Het algemeen belang als referentiekader voor overheidshandelen

Het algemeen belang gaat over dat wat ons allemaal raakt en alleen op collectief niveau door de overheid kan worden bewaakt en gewaarborgd. Het gaat over het behartigen van zaken die van niemand en van iedereen zijn; de zogenaamde collectieve voorzieningen. De standpunten en belangen van minderheden en meerderheden worden hierbij voortdurend (tegen elkaar) afgewogen. Op inhoud, op geld en op prioriteit, telkens met het langetermijnperspectief van Nederland voor ogen. Het algemeen belang is hierbij het referentiekader. Het handelen van de overheid, en dus ook van de gemeente, moet hier steeds op terug te voeren zijn.

Het tanende vertrouwen in de overheid

De overheid kan per definitie niet aan alle verwachtingen van burgers voldoen. En hoewel het vertrouwen in de Nederlandse overheid groot is – zeker in vergelijking met andere Europese landen – zien we dit vertrouwen, door verschillende omstandigheden, afnemen.

Door de maatschappelijke en sociaal-economische achterstand die zij hebben opgelopen, is het beroep op de eigen verantwoordelijkheid voor een steeds grotere groep burgers niet langer te verwezenlijken. Vanwege de onvrede hierover neemt ook het onbegrip van bewoners richting de overheid toe. Dit komt op twee manieren tot uiting. Zo blijkt allereerst dat bewoners zich steeds minder interesseren in en voor de politiek; het is te ver weg, niet goed te volgen of het gaat over de verkeerde dingen. Pas als er een gebeurtenis in de directe omgeving plaatsvindt en/of waarbij het eigenbelang in het geding is, wordt men actief. Omdat er geen vertrouwen meer is in de overheid, is de weg naar de rechter dan snel gevonden. Het afnemende vertrouwen in de overheid komt ook tot uiting doordat mensen niet meer het gevoel hebben dat de overheid er is om hun belangen te beschermen, bijvoorbeeld omdat er evidente fouten worden gemaakt (zoals bij de Toeslagenaffaire).

Functionele kloof

Het begrip ‘kloof’ heeft vaak een negatieve connotatie, maar in de verhouding tussen overheid en inwoners is dat niet per definitie het geval. Een zekere afstand in de verhouding tussen overheid en inwoners is onvermijdelijk en in verschillende opzichten zelfs nuttig en nodig. De kloof is onvermijdelijk omdat de overheid een informatie- en kennisvoorsprong heeft omdat zij dagelijks met de problematiek bezig is en inwoners slechts af en toe. De kloof is ook nuttig en nodig, omdat het aansluit bij ons staatsbestel waarin wij als bewoners elke vier jaar partijen en personen kiezen aan wie wij het bestuur van het land, de provincie, het waterschap en de gemeente toevertrouwen. Deze partijen en personen hebben ruimte en vertrouwen nodig om hun opdracht op een goede manier te kunnen uitvoeren. Waarbij zij voor zichzelf de vraag moeten beantwoorden of zij de belangen en meningen van meerderheden representeren of juist gespitst zijn op de meningen en belangen van minderheden.

Moreel kompas

Vervreemding van de overheid en onvrede bij bewoners over het handelen van de overheid is wederzijds beïnvloedbaar. Elementen die het vertrouwen van inwoners in de overheid dragen zijn: de toegankelijkheid, tijdigheid en kwaliteit van de dienstverlening, gelijke behandeling van gelijke gevallen, geen misbruik van bevoegdheden en transparant en integer handelen. De publieke waarden en het bijbehorende mensbeeld komen samen in het morele kompas van de gemeente. Dat is waar de gemeente op vaart en op aanspreekbaar is. Raad, college en organisatie spelen hierin een belangrijke rol.

Waar er sprake is van een functionele kloof, zal het vertrouwen van bewoners vooral weer ontstaan als de overheid democratisch gelegitimeerd handelt en daar transparant over communiceert. Dit betekent dat haar besluiten begrijpelijk, navolgbaar en uitlegbaar moeten zijn, dat zij de inwoners betrekt bij de voorbereiding ervan en dat zij hun participatie serieus neemt. Ook hier spelen raad, college en organisatie een belangrijke rol. De wijze waarop zij, ieder vanuit hun eigen rol, samenwerken en tot besluiten en uitvoering komen, bepaalt voor een belangrijk deel het vertrouwen van bewoners in het bestuur.

De werking van het democratisch stelsel

In de praktijk geven volksvertegenwoordigers op landelijk, provinciaal en lokaal niveau vorm en inhoud aan het functioneren van ons democratisch stelsel. Inwoners kunnen bij verkiezingen hun stem uitbrengen en zo de richting en inhoud meebepalen. Het geven van een stem creëert verwachtingen en schept politiek gezien ook verplichtingen. Omdat niet alle verwachtingen kunnen worden ingelost, vraagt dit om transparante communicatie waarbij aan de eigen achterban uitgelegd wordt wat het vraagstuk is en waarom een bepaalde beslissing genomen is. Zo ontstaat er draagvlak voor de gekozen oplossing.

Dit is de gebruikelijke staatsrechtelijke uitleg van de werking van het democratisch stelsel. Maar democratie kan ook breder worden gedefinieerd. Dan gaat het enerzijds om de vraag hoe de overheid directe participatie van bewoners, bedrijven en instellingen in beleidsprocessen organiseert, en anderzijds om de vraag hoe zij de indirecte (representatieve) democratie laat werken. Dit is vaak gekoppeld aan het draagvlak dat er is – of juist ontbreekt – voor het handelen van de overheid. Zowel in de staatsrechtelijke uitleg als in de bredere betekenis van democratie, spelen de drie actoren een rol. Het democratische vraagstuk is dus van belang voor het samenspel bij het besturen van de gemeente.

De gemeente: de eerste en meest zichtbare overheid

De gemeente staat dagelijks voor de opgave om de sociale noden van bewoners op te vangen, om de toenemende concurrentie om ruimte voor wonen, werken en vrijetijdsbesteding op te lossen, om de veiligheidsproblematiek aan te pakken en om concrete maatregelen te bedenken voor de klimaatopgave. De oplossingen die zij aandraagt, zijn direct zichtbaar en voelbaar voor haar bewoners, bedrijven en instellingen. De gemeente opereert daarmee in het directe blik- en schootsveld van de samenleving die wensen uitspreekt, verwachtingen heeft en eisen stelt.

Afweging van belangen in een glazen huis

De gemeente heeft hierbij te maken met een veelheid van soms tegenstrijdige doelstellingen en taken die met elkaar concurreren om budget en aandacht. Dit vraagt om een voortdurende afweging van belangen, dichtbij en samen met de samenleving. De samenleving kijkt mee, neemt initiatief en wordt mondiger. Vaak is zij kritisch over de afwegingen en het handelen van de gemeente en de bestuurscultuur waar dit handelen blijk van geeft. De samenleving oefent hiermee ook invloed uit, zowel op het niveau van de raad, als het college en de (ambtelijke) organisatie. Hierdoor ontstaat er een dilemma tussen aan de ene kant transparant willen zijn en aan de andere kant ongestoord je werk kunnen doen. De vraag is hoe raads- en collegeleden omgaan met dit glazen huis. Van hen mag worden verwacht dat zij betrokken zijn op het algemeen belang en hun verantwoordelijkheid nemen voor het functioneren van raad of college als het misgaat. Dit geldt ook voor wethouders van buiten de raad, die geen binding hebben met een politieke stroming of geen deelbelang hebben in de gemeente.

Betekenis van deze context voor het samenspel

De drie actoren, samen dé gemeente

Het besturen van de gemeente is een opdracht aan de raad, het college en de organisatie samen. Ieder heeft daarbij zijn eigen, wezenlijk verschillende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Voor de samenleving is het evenwel dé gemeente; een onderscheid naar actoren is voor de meeste inwoners volstrekt oninteressant. Zij willen goed geholpen worden, of een belang gerespecteerd of behartigd zien.

Precies daarom is het belangrijk dat de drie actoren zich laten zien naar en functioneren in de lokale samenleving op basis van een gezamenlijke visie op de rol van de gemeente. Het is nuttig als raad, college en organisatie, vanuit het perspectief van de lokale samenleving, afspraken maken over de volgende elementen die spelen in de omgang met inwoners, bedrijven en instellingen:

de manier waarop het algemeen belang met politiek-bestuurlijke prioriteiten wordt ingevuld;

de mate van toegankelijkheid van de gemeente;

de navolgbaarheid en uitlegbaarheid van het gemeentelijk handelen;

de transparantie van de communicatie;

het gebruik van begrijpelijke taal;

het tonen van één gezicht;

het referentiekader voor de betrokkenheid van bewoners, ten aanzien van inspraak en participatie, inclusief het scheppen van de juiste verwachtingen over mogelijke impact en invloed.

Het bestel en de relatielijnen

Parallel aan het maken van afspraken over het omgangsverkeer met de samenleving is het nuttig als raad, college en organisatie afspraken maken over de manier waarop zij hun onderlinge relatielijnen vormgeven, welke omgangsvormen zij daarbij hanteren en wat dit betekent voor de onderlinge informatievoorziening. De relatielijnen zijn zowel formeel van aard (gericht op gezag), als informeel (gericht op samenwerking). Samenwerking vindt plaats in het besef dat de onderlinge afhankelijkheid groot is en dat men elkaar nodig heeft om de juiste rol te spelen. In Figuur 1 is de samenwerking tussen de actoren gevisualiseerd.

Figuur 1 | De samenwerking tussen de actoren.

De afspraken die de raad, het college en de organisatie maken, zijn voor de samenleving niet per se interessant. Voor het adequaat intern functioneren van het gemeentelijk bestuurlijk bestel zijn deze afspraken echter van groot belang. Het is belangrijk dat bij het maken van afspraken rekening wordt gehouden met de verschillende aard van de relaties. Dit zorgt voor ruimte om deze toe te snijden op de eigen lokale situatie.

De afspraken worden gevat in een set van basisbeginselen en gedragspatronen voor het samenspel tussen de raad, het college en de organisatie en – in het verlengde daarvan – de bestuurlijke driehoek. De afspraken hebben betrekking op de volgende elementen:

primaire oriëntatie op inwoners, bedrijven en instellingen;

gericht op het toevoegen van publieke waarden;

er wordt gewerkt op basis van vertrouwen, openheid, loyaliteit, respect voor elkaars positie en rol en zonder onaangename verrassingen;

er bestaat duidelijkheid over de na te leven waarden en normen en de te gebruiken omgangsvormen, inclusief bijpassende houding & gedrag en mogelijkheid tot correctie.

Deze set van basisbeginselen en gedragspatronen geven vorm en inhoud aan de gewenste bestuurscultuur. Zij kunnen na iedere verkiezing opnieuw onder de loep worden genomen om na te gaan of deze, gezien de nieuwe politieke verhoudingen, in stand kunnen blijven of aangepast moeten worden. Zo krijgen nieuwe raadsleden en bestuurders inzicht in het functioneren van het gemeentelijk bestuurlijk bestel, de rol die zij daarbij hebben en de accenten die zij hier zelf in willen aanbrengen.