© 2021 Jesse Frederik

Omslagontwerp: Stella Grabarić & Martijn van Dam

Art direction: Harald Dunnink

Illustratie auteur: Cléa Dieudonné

Redactie: Harminke Medendorp

Eindredactie: Andreas Jonkers

Correctie: Annelieke Tillema

Zetten: Frank August

Productie: Floor von Dülmen Krumpelmann

isbn 9789083078922

nur 320

www.decorrespondent.nl

Dit boek is een uitgave van journalistiek platform De Correspondent. Wil je vrijblijvend kennismaken? Ga naar corr.es/jf20 en ontvang elke zaterdag een gratis artikel in je inbox!

EEN WOORD VOORAF

Deze reconstructie van de kinderopvangtoeslagenaffaire is gebaseerd op duizenden pagina’s aan rapporten, verslagen, evaluaties, notulen, mailverkeer en andere stukken. Veel documenten zijn boven tafel gekomen door een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van mijzelf en anderen. Daarnaast heb ik vele (achtergrond)gesprekken gevoerd met betrokken politici, ambtenaren, rechters en ouders.

Alle beweringen zijn gestaafd aan de hand van meerdere bronnen en documenten. Waar mogelijk noem ik mijn bronnen in de tekst of in de eindnoten. In sommige gevallen moet ik mijn bronnen beschermen. De namen van alle bronnen zijn bekend bij mij en de hoofdredactie van De Correspondent.

Onze maatschappelijke problemen worden steeds ingewikkelder, tegelijkertijd snakken we naar steeds simplistischere verhalen over die problemen. Een nationaal drama als de kinderopvangtoeslagenaffaire verorberen we het liefst als een whodunit, met een schurk in de hoofdrol, in plaats van een aaneenschakeling van handelingen door mensen die vaak vanuit de beste bedoelingen opereerden, hoezeer ze ook faalden.

De werkelijkheid is vaak tragisch: wie inzoomt op de details van de kinderopvangtoeslagenaffaire ziet een complexe samenloop van omstandigheden met onbedoelde consequenties.

Daarmee wil ik niet zeggen dat er niet zoiets bestaat als verantwoordelijkheid: die is er wel. Er zijn veel mensen die het beter hadden moeten doen.

Maar wie werkelijk wil begrijpen waarom het zo kan lopen, moet niet alleen vragen: wie heeft het gedaan? Maar ook: waarom is het zo gegaan? Dit boek probeert daar een antwoord op te geven.

DEEL I

DE VERGETEN VOORGESCHIEDENIS

1

DE VERVEELDE EZEL, DE ORANJE PINPAS EN DE VERBAASDE STAATSSECRETARIS

Een verveelde ezel sleept een hooiwagen door een besneeuwd Bulgaars gehucht. Het is het voorjaar van 2013 en staatssecretaris Frans Weekers (Financiën, vvd) zit achter een laptop als de makers van het tv-programma Brandpunt hem de beelden tonen. Hij schudt zijn hoofd en doet zijn best verbeten te kijken. ‘Schokkend’, zegt hij. ‘Ronduit vreselijk.’

Een cameraploeg van Brandpunt is naar Ivanski in Bulgarije getrokken om een schandaal aan het licht te brengen. Busladingen Bulgaarse dorpelingen belagen Nederlandse gemeentebalies met valse huurcontracten en neppe arbeidsovereenkomsten. Ze schrijven zich in als inwoner, openen een bankrekening, en ontvangen vervolgens tienduizenden euro’s aan Hollandse huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag.

Een man met hangsnor legt het uit voor de camera. ‘Iedereen kent me als de pinautomaat’, zegt hij. Omstanders beginnen te lachen. De ‘pinautomaat’ wappert met twee oranje ing-pasjes.

‘Ik heb er dit huis van gekocht’, vertelt een andere Bulgaar trots. De camera draait richting een vervallen opstal. Een varken wandelt het beeld in.

De hooiwagen – de ezel gaf er inmiddels de brui aan – ligt plots vol met enveloppen uit Nederland. Vijf Bulgaarse dorpelingen wroeten door de papierzooi.

‘Heel Bulgarije, de hele wereld vraagt toeslagen aan en krijgt geld’, merkt een vrouw buiten beeld droogjes op.

WAT WIST DE STAATSSECRETARIS?

den haag, tweede kamer, dinsdag 23 april 2013.

Kamerlid Helma Neppérus (vvd) mag de eerste vraag stellen tijdens het wekelijkse vragenuur. Ze verwijst naar de Brandpunt-uitzending met de verveelde ezel. ‘Mijn fractie is diep geschokt’, zegt ze. ‘Wat gaat de staatssecretaris doen?’

Weekers van Financiën vindt de reportage ook schokkend, maar hij heeft goed nieuws. De fiod, de fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst, is al meer dan een jaar bezig met precies deze Bulgaarse fraudezaak. De ronselaars die het grootste deel van het geld opstreken zijn gisteren opgepakt én er is een politierapport geschreven met aanbevelingen die nu worden uitgevoerd.1

Fraude gezien, daders gepakt, hervorming verricht – Nederland werkt!

Op de avond van de Brandpunt-uitzending zendt ook rtl Nieuws een item over fraude met toeslagen uit. rtl-journalist Siebe Sietsma is dan al maanden in het bezit van een politierapport waaruit blijkt dat de Nederlandse opsporingsdiensten de Bulgaren in de smiezen hadden. Sietsma bericht al jaren over adresfraude, hij kent het onderwerp, en heeft een week eerder enkele interviews voor een toekomstige reportage over de Bulgarenfraude geschoten. Na het zien van de trailer van Brandpunt heeft hij het item snel afgemaakt. Sietsma brengt het rapport als groot en zorgwekkend nieuws.

Het is precies dit politierapport waar Weekers naar verwijst in de Kamer, maar de staatssecretaris brengt het een stuk zonniger dan Sietsma.

De volgende dag, op 22 april, maakt Sietsma een vervolgitem, waarin hij vertelt dat het politierapport aanbevelingen doet om in de toekomst dit soort toeslagenfraude te voorkomen. ‘Toch blijven maatregelen uit’, besluit de journalist zijn rtl-reportage. ‘Weekers had al lang van de fraude kunnen, en misschien wel móéten weten.’ Kamerleden van cda en D66 hebben hem inmiddels laten weten vragen te gaan stellen aan Weekers. ‘En zo dreigen de Bulgaren een politiek probleem te worden voor de staatssecretaris.’2

sp-Kamerlid Paul Ulenbelt staat al een tijdje bij de interruptiemicrofoon te trappelen. ‘Wanneer wist de staatssecretaris van de Bulgarenfraude? De media zeggen dat het al lang bekend was’, aldus de parlementariër.

‘Voorzitter, van deze specifieke fraude was ik niet op de hoogte’, antwoordt Weekers. ‘Logisch’, vervolgt hij. ‘Want van specifieke fraudezaken wordt de staatssecretaris natuurlijk niet op de hoogte gesteld.’

Een onbevredigend antwoord, vindt Jesse Klaver (GroenLinks). ‘Dit is natuurlijk de centrale vraag, wat wist de staatssecretaris? Ik vraag de staatssecretaris om een brief voor vijf uur vanmiddag, waarin hij ingaat op deze vraag.’

De staatssecretaris oogt nogal verbaasd. ‘Ik heb zojuist antwoord gegeven, en het lijkt mij niet nodig deze antwoorden te herhalen in een brief’, zegt hij.

Steeds meer Kamerleden verzamelen zich nu achter de interruptiemicrofoons: Carola Schouten (ChristenUnie), Wouter Koolmees (D66), Pieter Heerma (cda). Allemaal met dezelfde vraag: wat wist Weekers over deze Bulgarenfraude en wanneer?

De Tweede Kamer verzoekt de staatssecretaris om een brief, de volgende dag, voor vijf uur.3

En die brief komt er ook. Weekers schrijft nog eens over het politierapport, dat dus besproken is met het ministerie van Binnenlandse Zaken, met de Belastingdienst, en toen nog met...4

Die avond brengt rtl Nieuws opnieuw een item van Siebe Sietsma: ‘Weekers verhult grootschalige fraude met toeslagen.’5 Sietsma heeft het nog steeds over hetzelfde politierapport. Hij citeert daaruit: ‘Een indicatie van de omvang van de fraude, landelijk gezien, lijkt niet te geven, maar lijkt zeer omvangrijk te zijn.’ Ook haalt hij ambtenaren aan die op een intern internetforum van de Belastingdienst klagen dat al langer bekend is dat er makkelijk met toeslagen valt te frauderen.

GEVRAAGDE INFORMATIE IS ‘DUSDANIG OMVANGRIJK’

den haag, tweede kamer, donderdag 25 april 2013.

Het is nog vroeg op de dag als de regeling van werkzaamheden begint – het moment waarop de Kamer haar vergaderagenda vaststelt en waarop Kamerleden verzoeken om informatie kunnen indienen. Kamerlid Pieter Omtzigt (cda) snelt naar het spreekgestoelte. Hij vraagt de staatssecretaris om een feitenrelaas over het politierapport: wie ontving het en wanneer, wat wisten de betrokken bewindslieden over de Bulgarenfraude, en wat is er met die kennis gedaan?

Wouter Koolmees (D66) wil die avond nog een debat. ‘Gisteravond is via rtl Nieuws een hoop nieuwe informatie naar buiten gekomen waardoor deze zaak in een ander daglicht komt te staan’, zegt hij. De Tweede Kamer eist een brief van de staatssecretaris voor zeven uur die avond, en wil dan debatteren, zo nodig de hele nacht.6

Om 18.50 uur stuurt Weekers die brief. Excuses voor het ongemak, schrijft hij, maar de gevraagde informatie is ‘dusdanig omvangrijk dat het kabinet het niet lukt om voor 19.00 uur uw Kamer volledig te kunnen informeren’.7

Pieter Omtzigt voert het woord namens de gehele oppositie. ‘Een schandalige flutbrief, en kennelijk wordt er een spelletje gespeeld’, zegt hij. ‘Wij willen graag weten: wist de staatssecretaris van dit soort fraude, kon hij het weten en wanneer is het hem meegedeeld?’8

Het debat wordt twee weken uitgesteld.

Wel verschijnt Weekers een week later al voor de camera’s van EenVandaag. ‘Ik wist het persoonlijk niet’, zegt hij over de Bulgarenfraude. ‘Maar het bredere fenomeen van identiteitsfraude was mij uiteraard wel bekend.’

En die ambtenaren dan, die zeiden dat de staatssecretaris het geweten moet hebben? ‘Ik denk dat de emoties daar een rol hebben gespeeld.’

Pieter Omtzigt reageert gepikeerd. Hij twittert: ‘Geen Weekers-brief, waar we een week op wachten? Wel optreden bij EenVandaag? Solliciteert hij ergens naar?’

Politiek verslaggevers retweeten het gretig. Die avond zit Omtzigt bij de talkshow Pauw & Witteman.

WEEKERS MOET WIJKEN

Het bruist van de ophef. De toeslagenfraude door Bulgaren wordt in de media niet in cijfers, maar in bijvoeglijk naamwoorden aangeduid. Grootschalige fraude.9 Omvangrijke fraude.10 Massale fraude.11 Brutale fraude.12 Columnist René Cuperus heeft het in de Volkskrant over ‘de zelfmoord van de Nederlandse verzorgingsstaat’.13

Bendes van profiteurs, veelal van buitenlandse origine, zijn in Nederland op rooftocht, is de teneur. ‘Weer een schandaal met toeslagen’, bromt de bariton van rtl-nieuwslezer Roelof Hemmen. ‘Dit keer verdwijnt er geld in Poolse zakken.’14 Drie maanden later blijken zelfs levenloze Polen zich te laven aan de Nederlandse schatkist. ‘Dode Polen kregen toeslagen’, zal rtl melden op basis van een Kamerbrief.15

De boodschap van de berichtgeving is duidelijk: de Bulgarenfraude is slechts het topje van de ijsberg. nrc, nos en EenVandaag maken melding van maar liefst anderhalf miljard euro aan toeslagenfraude. Genoeg om een jaar lang de daklozenopvang mee te bekostigen.

Columnisten buitelen over elkaar heen om de grenzeloze naïviteit van de staatssecretaris te omschrijven. ‘Bij de liberalen heerst kennelijk een groot geloof in de oprechtheid van de mens’, schrijft columnist Bert Wagendorp in de Volkskrant. ‘Dat is op zich te prijzen, maar het kost wel klauwen met geld.’16 Opiniemaker Nausicaa Marbe adviseert in dezelfde krant dat ‘een ambtenarenapparaat dat Oost-Europees lieg- en jatwerk tijdig door wil hebben een virulent wantrouwen jegens de mens moet koesteren’.17

De columnisten weten het zeker: Weekers heeft gefaald, weg met de staatssecretaris! ‘Per dag lijkt Weekers meer op de blije echtgenoot die er als enige in het dorp niet van op de hoogte is dat zijn vrouw het al jaren met de bakker doet’, schrijft columnist Bas Heijne in nrc Handelsblad.18 ‘Blijft Weekers zitten, dan tekent dit kabinet zijn eigen doodvonnis’, besluit Heijne.

2

DE GOEDEN ZULLEN ONDER DE KWADEN LIJDEN

den haag, tweede kamer, dinsdag 14 mei 2013.

Staatssecretaris Weekers loopt door een kolkende menigte van journalisten met microfoons. ‘Wie jokt er nu eigenlijk, u of uw ambtenaren?’ roept een parlementair verslaggever.

Politiek journalisten hebben zich verheugd op dit Kamerdebat.19‘De vertrouwenskwestie’ ligt op tafel, en dat belooft spektakel. ‘Misschien dat de grill wel even aangaat’, blikt Joost Vullings (nos) handenwrijvend vooruit.20 ‘Weekers moet scoren’, duidt Frits Wester (rtl). ‘Maar hij komt wel met een achterstand de kleedkamer uit.’21

Vooral van Kamerlid Pieter Omtzigt wordt door de politieke watchers veel verwacht.22 De pers noemt hem ook wel ‘de Twentse terriër’,23 ‘de pitbull’ of ‘de oppositiehengst’24 Omtzigt staat bekend als een soort parlementair onderzoeksjournalist. Als hij zich vastbijt in een dossier, dan mogen de ministeries vast overuren inboeken. Hij vraagt om feitenrelazen, actierelazen, briefwisselingen, documenten, notities, memoranda – hij vraagt, en vraagt, en vraagt tot de onderste steen boven is.

Die dag trapt Omtzigt het debat af.

‘Voorzitter, wellicht mogen we de Bulgaren dankbaar zijn, want er gebeurt eindelijk iets.’

Het is dan nog een uur of vier ’s middags. Aan de vooravond van het debat heeft Siebe Sietsma van rtl Nieuws opnieuw een ‘intern document’ naar buiten gebracht. ‘Weekers hield rapport achter voor Kamer’, kopt rtl.25 Het rapport – dat vrijelijk beschikbaar was voor alle medewerkers van de Belastingdienst – geeft een overzicht van gerechtelijke uitspraken in fraudezaken met toeslagen. Omtzigt heeft na de uitzending getwitterd dat het ‘een cruciaal document’ is dat ‘bewust achtergehouden’ is. Kamerlid Koolmees heeft tegen rtl Nieuws gezegd dat het vertrouwen in de staatssecretaris nu ‘tot een absoluut dieptepunt’ is gedaald.

Welk nieuws de Kamerleden in dit rapport hebben aangetroffen, is onduidelijk. rtl Nieuws haalt uit het rapport cijfers aan over het aantal toeslagenfraudezaken. ‘De Kamer had dit graag willen weten en heeft daar ook unaniem om gevraagd, maar Weekers heeft het dus niet opgestuurd’, meldt Sietsma in het nieuwsitem.

Weekers heeft een paar dagen eerder echter al een actueler cijfermatig overzicht van de toeslagenfraude aan de Kamer gezonden dan dit ‘achtergehouden’ rapport. Het interne document bevat een beschrijving van rechtszaken over verschillende vormen van fraude, vormen die Weekers al eerder in Kamerbrieven had beschreven.

Tijdens het debat lijken de Kamerleden het rapport overigens alweer vergeten. De ophef van een etmaal eerder is vervlogen, in plaats daarvan gaat alle aandacht naar een theorie die adjunct-hoofdredacteur Pieter Klein van rtl Nieuws deelt in zijn column op de site van rtl. ‘Ik heb 1001 keer besloten om deze column niet te schrijven’, aldus Klein. ‘Maar ik ben het zat, de leugenachtigheid.’26 Volgens Klein heeft Weekers het politieonderzoek naar de Bulgarenfraude in gevaar gebracht door het om niet even in te lichten over zijn interview aan Brandpunt. ‘Alarmeerde Weekers het Openbaar Ministerie om te voorkomen dat de verdachten na de uitzending snel hun biezen zouden pakken?’ schrijft Klein. ‘Op grond van wat ik hoor: welnee. Hij deed niets.’

De Kamer omarmt deze theorie en gaat er bijna een uur op door. Vooral Pieter Omtzigt. ‘Dus de opsporingsdiensten zijn volstrekt overrompeld doordat u een strafrechtelijk onderzoek op de televisie in gevaar hebt gebracht?’ bijt hij de staatssecretaris toe. ‘Zouden de opsporingsdiensten het niet heel fijn hebben gevonden als ze een telefoontje hadden gekregen van de staatssecretaris dat er 48 uur later een grote televisie-uitzending was?’

Een treintje van Kamerleden wisselt elkaar af achter de interruptiemicrofoon om Weekers door te zagen op dit punt. De zenuwachtige staatssecretaris staat te pezen op zijn antwoorden, tot hij halverwege het debat opeens een briefje krijgt overhandigd.

‘Voorzitter’, zegt hij triomfantelijk. ‘Ik krijg zojuist het antwoord op de vraag. De persvoorlichtster heeft met de fiod gedeeld dat ik in de uitzending zou zitten.’ Dit is inderdaad 48 uur voor de uitzending gebeurd en de dag na de uitzending hebben spoeddoorzoekingen plaatsgevonden bij de verdachten.

De Tweede Kamer-camera brengt Pieter Omtzigt in beeld. Hij oogt alsof zijn mooiste knikker zojuist door zijn tegenstander het putje in is gerold.

VAN ‘MINISTERIËLE ALGEMEENHEDEN’ NAAR STOERE TAAL

De Tweede Kamer zat op een dwaalspoor, maar er was wel degelijk reden voor Weekers om tijdens het debat zenuwachtig te zijn.

Wat wilde namelijk het geval: het was de staatssecretaris door zijn eigen Belastingdienst afgeraden om mee te werken aan het Brandpunt-interview. Peter Veld, de directeur-generaal (oftewel: de hoogste baas van de Belastingdienst), had hem verteld over het strafrechtelijk onderzoek naar de Bulgarenfraude toen het interviewverzoek binnenkwam. Hij had Weekers geadviseerd er níét op in te gaan vanwege het lopende onderzoek. En als hij dat toch zou doen, kon hij het voor de camera beter houden bij ministeriële algemeenheden over fraude.

De afdeling Communicatie van het ministerie van Financiën was een andere mening toegedaan, en dus werd het advies van de directeur-generaal in de wind geslagen.

Op 19 april 2013 waren Brandpunt-presentator Aart Zeeman en zijn cameraploeg langsgekomen op het ministerie. Tijdens het voorgesprek stak de staatssecretaris een betoog over fraude af dat bol stond van de ministeriële algemeenheden. Tot Zeeman hem de beelden toonde van de verveelde ezel in Ivanski – Weekers schrok er zichtbaar van. ‘Ik heb hem duidelijk gemaakt dat je niet wat algemeenheden kunt debiteren als je dit soort beelden ziet’, herinnert Zeeman zich. ‘Dat begreep hij.’

Weekers had toen even met zijn communicatieadviseur overlegd. Vervolgens was hij weer voor de Brandpunt-camera gaan zitten om de onsterfelijke woorden uit te spreken: ‘Schokkend. Ronduit vreselijk.’ Opeens geen ministeriële algemeenheden meer, maar stoere taal over fraudebestrijding: ‘U mag van mij aannemen dat wij binnen de wettelijke mogelijkheden alles doen, maar dat is niet voldoende. Ik vind deze beelden echt schokkend, en ik ga met de Kamer graag in gesprek om dit systeem te veranderen.’

Terug naar het debat in de Tweede Kamer van 14 mei, waar de uren verstrijken en het treintje Kamerleden inmiddels door is geboemeld naar het volgende verwijt: de toeslagenfraude was al lang bekend, waarom is er dan niets gedaan?

De staatssecretaris wijst de Kamer erop dat hij al in april 2011 een Kamerbrief schreef met een heel scala aan antifraudemaatregelen. Zo kunnen burgers straks niet langer kinderopvangtoeslag over het voorgaande jaar aanvragen.27 Burgers mogen voortaan slechts één bankrekeningnummer opgeven om toeslagen op te ontvangen. Er is bovendien flink geïnvesteerd in de strafrechtelijke opsporing van fraude met toeslagen. En niet zonder resultaat: terwijl de fiod in 2009 en 2010 nog 38 toeslagenfraudezaken behandelde, waren dat er in 2011 en 2012 al 219.

Natuurlijk wil Frans Weekers meer, net als de Kamer. Dat uitgerekend hij, die in zijn tijd als vvd-Kamerlid geen mogelijkheid onbenut liet om fraudebestrijding op de agenda te zetten, het verwijt krijgt soft te zijn tegen fraude – dat kan niet waar zijn. Voortaan, zo kondigt de staatssecretaris aan, zal de Belastingdienst met zogeheten ‘risicoprofielen’ werken en zullen burgers meer bewijsstukken moeten aanleveren voor ze in aanmerking komen voor toeslagen.

Maar, zegt hij daar meteen bij, besef dan wel wat dat betekent. Het is omstreeks tien uur ’s avonds als de staatssecretaris de Kamerleden waarschuwt. ‘We nemen hier een nieuwe horde’, zegt hij. ‘De goeden zullen onder de kwaden lijden.’28

Profetische woorden, zo zal later blijken.

0,006 PROCENT VAN ALLE TOESlAGEN

Wat staat er nu op het spel bij dit debat? Dat er weleens wordt gefraudeerd met toeslagen is op zichzelf even verrassend als dat er weleens een pak Knorr Wereldgerechten langs de zelfscankassa wordt gesjoemeld. In een systeem dat ieder jaar meer dan twaalf miljard euro rondpompt, zullen er wat euro’s verloren gaan aan kwaadwillenden. De vraag is vooral: hoeveel euro’s?

Tussen 2007 en 2013 blijken 805 Bulgaren voor zo’n vier miljoen euro aan onterechte toeslagen te hebben ontvangen.29 In dezelfde periode werd er voor 68 miljard euro aan toeslagen uitgekeerd. Het Kamerdebat gaat dus om 0,006 procent van alle toeslagen.

En eigenlijk is zelfs dat percentage nog een overschatting. Die vier miljoen gaat namelijk over álle Bulgaren die een boete kregen omdat ze te weinig informatie gaven aan de Belastingdienst.

Maar niet alle Bulgaren die zo’n boete kregen, zijn ook onderdeel van de Bulgarenfraude. Soms zijn het gewoon seizoensarbeiders die hier werkten en zich vergaten uit te schrijven, om vervolgens niet te reageren op informatieverzoeken – bijvoorbeeld omdat ze de taal niet machtig zijn. Dat hoeft niet per se fraude te zijn.30

Maar er waren toch ook frauderende Polen? En frauderende Nederlanders? Inderdaad, vlak voor het Kamerdebat laat Weekers aan de Kamer weten dat de Bulgarenfraude slechts één van de maar liefst 280 strafrechtelijke fraudeonderzoeken is die sinds 2006 werden afgerond.31 Pieter Omtzigt (cda) noemt het ‘de meest schokkende zin in de brief van Weekers’.32

Met de 280 fraudeonderzoeken, schrijft de staatssecretaris, is in totaal zo’n 16,6 miljoen euro gemoeid. Dat is 0,02 procent van alle toeslagen. Van de zaken waarin geen strafrechtelijke vervolging plaatsvond maar waarin wel een boete is opgelegd vanwege verwijtbaar handelen, bedraagt de schade zo’n 78 miljoen euro: 0,12 procent van alle toeslagen.33

Maar hoe zit het dan met die anderhalve miljard euro aan toeslagenfraude die in de media rondzingt? Dit cijfer blijkt afkomstig uit een rapport van vakbond Abvakabo, die op dat moment poogt bezuinigingen op de Belastingdienst ongedaan te maken om banen te behouden. In zijn zelfberekende totaalsom van anderhalf miljard euro promoveert de vakbond eenieder die een deel van de toeslagen nog terug moet betalen tot fraudeur.

Dat is vreemd, want bij bijna een derde van alle toeslagen moet er elk jaar een gedeelte terugbetaald worden door de ontvanger. (Voorzitter van Abvakabo Corrie van Brenk – tegenwoordig fractievoorzitter van 50plus – is op dat moment in een strijd om het leiderschap van fnv verwikkeld. Ze verschijnt veelvuldig in de media om te vertellen dat ‘Weekers jokt’ over de Bulgarenfraude.)34

Ook de pers neemt het woord ‘fraude’ steeds makkelijker in de mond. Journalist Siebe Sietsma vertelt in een item van rtl Nieuws dat talloze Polen zich bij de gemeente Westland hebben gemeld met de mededeling dat ze ten onrechte nog steeds toeslagen ontvangen. Keurig, zou je zeggen. Maar als er eerlijke Polen zijn, dan zijn er vast ook oneerlijke Polen, concludeert Sietsma. ‘Er is sprake van grof misbruik volgens bronnen bij de Belastingdienst’, zegt hij.

Niets in het item maakt duidelijk hoe groot dit grove misbruik is. En is het überhaupt wel misbruik? Sietsma citeert een anonieme medewerker van de Belastingdienst die ooit zag dat een Pool tienduizenden euro’s aan toeslagen ontving vlak na diens inschrijving bij de gemeente. Maar was het ook fraude?

LATEN WE HET VOORAL NIET BAGATELLISEREN

Het is inmiddels kwart voor twaalf ’s avonds en het Weekers-debat is nog steeds niet afgelopen.

‘Gebeurt er nog wat, Paul?’

Politiek verslaggever Paul Jansen van de Telegraaf is bij Pauw & Witteman aangeschoven voor de broodnodige duiding. Al de hele tv-uitzending zit Jansen aan tafel met een onooglijk grote koptelefoon op te luisteren naar Frans Weekers. ‘De oppositie cirkelt als een troep aasgieren boven de kudde op zoek naar het zwakste dier’, duidt de Telegraaf-journalist. ‘Dat zwakste dier heet in dit geval Frans Weekers. Ze wachten tot-ie door zijn hoeven zal zakken.’35

In de Tweede Kamer maakt niemand bezwaar tegen Weekers’ aankondiging dat ‘de goeden zullen lijden onder de kwaden’. Integendeel, er zijn vooral twijfels of de staatssecretaris er wel hard genoeg in gaat. Of er niet meer moet gebeuren. Meer van wat, dat blijft onduidelijk, maar meer, in vredesnaam meer!

Op een gegeven moment doet Ed Groot van coalitiepartner PvdA een halfslachtige poging om de Bulgarenfraude in perspectief te plaatsen – is deze zaak wel zo erg? – maar hij krijgt meteen de wind van voren.

‘Ik heb het gevoel dat Groot de hele kwestie van de Bulgaarse toeslagenfraude aan het bagatelliseren is’, zegt Farshad Bashir (sp).

Het woord zal nog vaak terugkomen tijdens het debat: bagatelliseren. Dat mag je vooral niet doen.

‘De staatssecretaris wist veel, deed weinig en bagatelliseerde het probleem’, aldus Bram van Ojik (GroenLinks).

‘In onze ogen bagatelliseert de staatssecretaris de ernst van het probleem’, zegt Omtzigt.

‘Het is niet mijn bedoeling om dit te bagatelliseren’, werpt Weekers tegen.

‘Ik wil de Bulgarenkwestie zeker niet bagatelliseren’, ontkent ook Groot.

Het debat duurt en duurt. Het is half één ’s nachts als plaatsvervangend minister van Binnenlandse Zaken Ivo Opstelten aan het woord komt. Hij dreunt ongeïnterrumpeerd ellenlange opsommingen op van de vele manieren waarop adresfraude wordt tegengegaan. ‘Er zijn implementatiecirculaires via roadshows voor gemeenten en afnemers...’ Deze orerende melatonine kan de Kamer slecht gebruiken op dit tijdstip. ‘...ook kunnen goede voorbeelden worden gedeeld via de gba-kwaliteitskrant. Voorzitter, ik kan nog even verder doorgaan.’

Er stijgt een hoorbaar ‘nee!’ op uit de Kamer.

Maar hoezo ‘nee’? Wie zich druk maakt over de Bulgarenfraude, zal zich niet alleen tot Weekers als staatssecretaris van Financiën moeten richten. Misschien wel juist niet. De Belastingdienst baseert zich bij het uitkeren van toeslagen namelijk op de adresregistratie van Nederlandse gemeenten. En precies daar is het misgegaan: sommige Bulgaren hebben zich in Nederland kunnen inschrijven terwijl ze er niet woonden. En daarvoor is niet de staatssecretaris van Financiën verantwoordelijk, maar de minister van Binnenlandse Zaken.36

Het is inmiddels half twee ’s nachts als Omtzigt weer aan het woord komt. Iedereen weet wat er nu gaat komen. Politiek journalist Thijs Broer van Vrij Nederland zal het naderhand Omtzigts ‘finest hour’ noemen.37

‘De Kamer, gehoord de beraadslaging, zegt het vertrouwen op in de staatssecretaris van Financiën, en gaat over tot de orde van de dag.’

Na de indiening van deze motie komt Weekers nog een laatste keer aan het woord. ‘Ik sluit af met te zeggen dat ik buitengewoon gemotiveerd was om fraude aan te pakken. Ik blijf gemotiveerd om die fraude aan te pakken en ik zal daarvoor gemotiveerd blijven zolang ik deze verantwoordelijke functie mag bekleden. Dank u wel.’

Tien minuten later volgt de stemming. Vrijwel de gehele oppositie wil Weekers weg, maar de staatssecretaris overleeft het nipt. De partijen 50plus, cda, D66, GroenLinks, PvdD, pvv en sp stemmen voor. ChristenUnie, sgp en de coalitiepartijen PvdA en vvd stemmen tegen.38

HET EERLIJKE VERHAAL

Weekers blijft? Hoe kan dat? Een vuige afspraak tussen de regeringspartijen PvdA en vvd misschien? Wat voor onfrisse overeenkomsten zijn er? Wat krijgt de PvdA door Weekers te laten zitten?

Talkshow De Wereld Draait Door stuurt ‘jakhals’ Jelte Sondij naar de Tweede Kamer om verhaal te halen. De jakhals snelt achter minister Jeroen Dijsselbloem (Financiën, PvdA) aan, die met grote haast door het Kamergebouw stiefelt. ‘U heeft inmiddels flink wat wisselgeld in uw zakken’, zegt jakhals Jelte. ‘Wanneer gaat de vvd uitbetalen?’

‘O, geen idee’, lacht Dijsselbloem, die nog steeds op snelheid ligt. ‘Had ik maar wisselgeld, dan kon ik wat aan het begrotingstekort doen.’

Oké, Dijsselbloem wil niet meedoen, dan de oppositie.

‘Ik vind het heel opvallend’, zegt Jesse Klaver over het feit dat Frans Weekers door de PvdA overeind is gehouden.

‘Ik zou dat heel onfris vinden’, zegt Alexander Pechtold over vermeende coalitiecomplotten.

‘Blijkbaar is laten zitten belangrijker dan daadwerkelijk problemen met fraude oplossen’, duidt Emile Roemer (sp).

Het Weekers-debat laat ook de columnisten niet onberoerd. In de Volkskrant vraagt Sheila Sitalsing zich af of zij dan ‘de enige sukkel [is] in het ganse land en ver daarbuiten die níét in een hangmat in Marbella ligt, met dank aan royale voorschotten huur-, kinderopvang- en zorgtoeslag’. Voor het optreden van Kamerlid Ed Groot (PvdA), die Weekers in bescherming nam, heeft ze geen goed woord over. ‘Het was deerniswekkend, de aanblik van de man die zich stotterend door “het eerlijke verhaal” heen worstelde’, schrijft ze.39

Peter Middendorp, ook in de Volkskrant, ziet een diepere geologische laag in het optreden van Frans Weekers. ‘Hij komt van het zand, Frans’, schrijft hij. Middendorp bedoelt dat Weekers uit Limburg komt. ‘Zandmensen geven altijd mee. Je krijgt alles van ze gedaan.’ Er volgen enkele bespiegelingen over zand-, veen- en kleimensen. Om te concluderen: ‘De zandman kon de Kamer verlaten en keerde door een klein deurtje terug in de wereld, waar hij de fraude te lijf zal gaan.’40

Ondertussen is adjunct-hoofdredacteur Pieter Klein van rtl Nieuws nog steeds woedend over de Bulgarenfraude en de reactie van de staatssecretaris. ‘De gruwelijke voorspelbaarheid van opportunistische politiek stoorde me meer dan ik kan zeggen’, schrijft hij in zijn column. ‘We hebben aangetoond hoe ernstig het misbruik van onze verzorgingsstaat is. Maar de beleidsmatige reactie bleef uit: er wordt op grote schaal gefraudeerd.’41

3

TOEN DE BELASTINGDIENST ‘FACILITATORS’ GING ‘PESTEN’

Topambtenaren noemen het ook wel ‘omgevingsbewust werken’. Als het politieke tij keert, dan moet je mee als bestuurder. En het politieke tij, zo kun je gerust stellen, is in het voorjaar van 2013 gekeerd.

Vlak voor het debat van 14 mei 2013 had Weekers een bezoek afgelegd aan de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst. Hij sprak er honderden medewerkers toe en vertelde hun dat ‘alles op alles’ moest worden gezet om misbruik te stoppen. ‘Voor mij is de maat vol, voor jullie is de maat waarschijnlijk al langer vol’, zei hij. ‘We hebben een systeem gebouwd dat heel sociaal oogt, maar niet zo sociaal uitpakt. Het doet pijn als je ziet dat het door criminelen misbruikt wordt.’42

Op 28 mei 2013, twee weken na het urenlange debat waarin Weekers bijna het veld moest ruimen, komt het Managementteam Fraude voor het eerst bij elkaar. De ambtelijke crème de la crème van de Belastingdienst zal bijna maandelijks samenkomen in dit nieuw opgerichte overlegorgaan, met als doel om ‘meer focus op fraudebestrijding te leggen’.

Het is lang niet het enige gremium waar voortaan intensief over fraude wordt gesproken. Tegen september 2013 zullen de topambtenaren, volgens de notulen van het Managementteam Fraude, hun beklag doen over het ‘bijzonder hoge tempo en ritme’ waarmee de fraudeoverleggen zich afwisselen. Fraude staat op de agenda in de ministeriële commissie-Fraude, in het overleg van de afdelingshoofden en in het overleg van de directeuren-generaal (de leidinggevenden van verschillende departementsonderdelen op het ministerie van Financiën). En dan zijn er nog incidentele bijeenkomsten, zoals een ‘ambtswoningsessie’ met ministers en wethouders over fraude. De directeur-generaal van de Belastingdienst Peter Veld wordt op een gegeven moment zelfs uitgenodigd voor een ‘haardvuursessie’ met de Nationale Politie over, jawel, fraude.

NIET NOG EEN SCHANDAAL

Fraude is een nationale obsessie geworden. Identiteitsfraude, adresfraude, zorgfraude – ‘de lijst is indrukwekkend en eindeloos’, schrijft Pieter Klein van rtl Nieuws op 26 juni 2013 in een column getiteld ‘Nederland Fraudeland’. ‘Een schadepost van acht miljard is wat je noemt een conservatieve schatting.’43 (De schatting van acht miljard euro per jaar blijkt afkomstig uit een YouTube-filmpje van politieprominenten. Het filmpje vermeldt geen bron.)44

De nationale angst voor de fraudeur komt het kabinet wel gelegen. Het zijn jaren van barre bezuinigingen, maar direct besparen op de uitkeringen is impopulair, zeker bij de PvdA-achterban. Vandaar: fraudebestrijding. Mensen die geen recht hebben op een uitkering ook geen uitkering geven, daar is natuurlijk niemand op tegen.

En dus gaat het hard met de maatregelen. Op tal van beleidsterreinen vliegen tussen 2009 en 2014 snoeiharde antifraudewetten door het parlement, waaronder de ‘Fraudewet’ – een wet waardoor bijstandsgerechtigden en ww-ontvangers bij minimale foutjes de volledige uitkering terug moeten betalen, plus een boete ter grootte van die volledige uitkering.

Elk wetsvoorstel komt met een advies van de Raad van State, het oer-Nederlandse adviesorgaan dat waakt over de uitvoerbaarheid en kwaliteit van onze wetgeving. Zo heeft de Raad met klem geadviseerd tégen de invoering van de Fraudewet, omdat er onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen kwade opzet en onbedoelde nalatigheid.

Maar dat advies werd door het kabinet genegeerd. In oktober 2012 werd de wet met een grote meerderheid door de Kamer aangenomen: cda, ChristenUnie, D66, GroenLinks, pvv, sgp en vvd stemden voor.

Op het ministerie van Financiën staan ook de topambtenaren inmiddels op scherp, zeker nu Frans Weekers bijna struikelde over fraude met toeslagen. Voor de leden van het Managementteam Fraude is het zonneklaar: dat mag niet nog eens gebeuren. Niet nog een schandaal in de media, niet nog eens een staatssecretaris in moeilijkheden.

Als tijdens een discussie in het Managementteam iemand opmerkt dat ‘in potentie zes miljoen mensen geraakt worden door maatregelen om toeslagenfraude tegen te gaan’, reageert directeur-generaal van de Belastingdienst Peter Veld streng. ‘De discussie over dienstverlening versus fraude zijn we voorbij.’45

Weekers schreef het al in zijn brief aan de Kamer: de balans zal ‘vaker in het voordeel van fraudebestrijding moeten doorslaan’.46 De Tweede Kamer is het daar roerend mee eens. In september 2013 zal het parlement unaniem voor de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit stemmen.47 De fiscus krijgt met deze wet meer mogelijkheden om aanvragers van toeslagen vooraf te controleren, om mensen eruit te pikken met een risicomodel, om een aanvraag af te wijzen als de aanvrager onbekend is en om langer te doen over de controle van toeslagen.

GEEN FUNDAMENTELE BEZWAREN

Dat de Belastingdienst voortaan langer mag doen over het toekennen van toeslagen, leidt tot een conflict tussen staatssecretaris Weekers en Pieter Omtzigt. Het cda-Kamerlid is tijdens de wetsbehandeling de enige die nog enigszins aan de rem probeert te trekken. Hij dient tijdens de wetsbehandeling een amendement in om de beslistermijnen te matigen van vierentwintig weken naar achttien weken (de beslistermijn was voorheen twaalf weken). Hij vindt het te gek worden dat de Belastingdienst een toeslagaanvrager bijna een halfjaar kan laten wachten voordat er een beslissing volgt.

Weekers grijpt zijn kans: nu kan hij fraudebestrijder Omtzigt verwijten dat hij een slapjanus is. De staatssecretaris ontraadt het amendement. ‘Ik wil eindelijk eens aan het werk kunnen gaan met de fraudebestendigheid van toeslagen’, zegt hij. ‘Ik wens niet dat er door het cda zand in de raderen wordt gestrooid.’48

Het amendement van Omtzigt wordt door een grote Kamermeerderheid weggestemd.

Fundamentele bezwaren tegen de ingeslagen richting klinken er niet vanuit de Kamer. De Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit treedt per 1 januari 2014 in werking, iets meer dan een halfjaar na het Bulgarenfraudedebat – wat razendsnel is in politiek Den Haag. Zó snel dat de Raad van State zich weer afvraagt of dit nu wel wijsheid is. ‘Het wetsvoorstel bevat ingrijpende keuzes’, stelt het adviesorgaan, terwijl de snelheid waarmee de wet wordt ingevoerd ‘een zorgvuldige behandeling in de weg staat’.49

Als onderdeel van de wet wordt 25 miljoen euro geïnvesteerd in de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst. Er moeten tweehonderd extra medewerkers worden aangenomen om meer controles uit te voeren, wat uitzonderlijk is in deze periode van bezuinigingen. Tijdens het kabinet-Rutte i (2010-2012) heeft de Belastingdienst 395 miljoen euro uit de begroting moeten snijden tot 2015. Het kabinet-Rutte ii (2012-2017) heeft daar nog een sanering van 126 miljoen euro bovenop gelegd.50

Maar voor extra controles is er nu wel geld. Een investering in het tegengaan van misbruik, zo is de verwachting, zal namelijk geld opleveren.

De topambtenaren van het Managementteam Fraude schrijven op verzoek van de Inspectie der Rijksfinanciën een ‘business case fraudebestrijding’. Voor elke euro die de overheid in fraudebestrijding stopt, verwachten de auteurs, krijgt ze 3,30 euro terug.51 In de toelichting op de wet staat dat de investering gedekt zal worden door een toekomstige besparing op de begrotingen van de ministeries van Binnenlandse Zaken (huurtoeslag), Sociale Zaken (kinderopvangtoeslag) en Volksgezondheid (zorgtoeslag). Mochten er niet genoeg toeslagen gekort worden, dan moet de Belastingdienst in zijn eigen vlees snijden.52 In de Tweede Kamer maakt niemand bezwaar tegen deze manier van financieren.

FACILITERENDE FRAUDEURS HINDERLIJK VOLGEN

De tweehonderd kersverse Belastingdienstmedewerkers gaan aan de slag met talloze nieuwe, innovatieve, zeg gerust disruptieve manieren van fraudebestrijding. In juni 2013, een maand na de eerste vergadering, schuift staatssecretaris Weekers aan bij het Managementteam Fraude. Hier hoort hij voor het eerst van een plan om zogenoemde ‘faciliterende’ fraudeurs ‘hinderlijk te volgen’.

Het is gebleken, hoort hij, dat achter grote fraudes vaak een paar ongure tussenfiguren schuilen (zogenoemde ‘facilitators’). Denk aan een fout gastouderbureau dat te veel kinderopvangtoeslag aanvraagt voor zijn ouders, een foute religieuze instelling die schenkingen ontvangt van haar leden en weer teruggeeft voor het belastingvoordeel, een Turks-Nederlands duo dat valse contracten verzorgt en straatarme Bulgaren naar een gemeentebalie begeleidt.

Nu is het wel mogelijk om deze tussenfiguren aan te pakken met traditionele opsporingsmiddelen (de daders van de Bulgarenfraude verdwenen uiteindelijk ook achter de tralies), maar het strafrecht is stroperig. De bewijslast ligt bij de overheid, en het vergaren van dat bewijs verloopt via strenge procedures. En ondertussen gaat de fraude gewoon door.

Dat kan zo niet langer. Het is niet genoeg dat de daders van de Bulgarenfraude zijn opgepakt, zoveel is wel gebleken uit alle woedende reacties in de pers en politiek. Nee, de fraude had überhaupt nooit mogen plaatsvinden. De kraan had veel eerder dicht gemoeten.

Vandaar dat het Managementteam Fraude heeft besloten tot de oprichting van het Combiteam Aanpak Facilitators (caf). Normaal houdt de Belastingdienst toezicht door individuele toeslagaanvragen of belastingaangiften te controleren. Het caf gaat juist actief op zoek naar mogelijke ‘facilitators’ van fraude, en zal vervolgens onderzoek doen naar individuele toeslagaanvragers die mogelijk een link hebben met foute gastouderbureaus, belastingadviseurs of religieuze instellingen. Op die manier kan de facilitator ook sneller in het nauw worden gedreven. Deze zal immers in de problemen komen doordat zijn klanten in de problemen komen: een stuk sneller en effectiever dan het strafrecht. Het doel van het caf is om ‘de facilitator te pesten’, zo staat in het oprichtingsplan.

‘Het caf is snel en zoekt bewust de grenzen van onze mogelijkheden op’, merkt Hans Blokpoel, directeur Belastingdienst, op in een vergadering van het Managementteam. Als in oktober 2013 de commissie voor Financiën van de Tweede Kamer vraagt of er al een ‘speciaal fraudeteam is opgesteld om fraude met toeslagen te bestrijden’ kan de staatssecretaris tot zijn vreugde melden dat zo’n team er inmiddels is: het Combiteam Aanpak Facilitators.

ER WERD AL JAREN GEWAARSCHUWD

Jaren later zal het caf een beruchte naam zijn geworden.

Het is een onderzoek van het caf dat uiteindelijk de toeslagenaffaire zal inluiden. Pieter Klein (rtl Nieuws) en Jan Kleinnijenhuis (Trouw) zullen vanaf begin 2019 artikel na artikel publiceren waarin ze de ‘ontspoorde fraudejacht’ van dit ‘cowboyteam’ aan de kaak stellen. Ouders die niets hebben misdaan krijgen na een interventie van het caf te maken met stopzettingen en terugvorderingen van duizenden, zo niet tienduizenden euro’s aan toeslagen. Het levert een crescendo aan verontwaardigde publicaties op over het schurkachtige optreden van de Belastingdienst.

Maar de toeslagenaffaire is niet begonnen met de oprichting van het caf. Deze geschiedenis begon al jaren eerder. Naar aanleiding van de Bulgarenfraude – en de daaropvolgende mediastorm – verzocht de Kamer in 2013 om strengere handhaving van de regels rondom toeslagen. Die strengere handhaving kwam er met de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit.

Wat de Kamer hierbij volledig over het hoofd lijkt te hebben gezien, is dat de bestaande wet al heel streng was, ook zonder de extra handhavingsregels. Al jaren voor de Bulgarenfraude ondervonden ouders namelijk de ellende van die wet. En al jaren voor de Bulgarenfraude werd gewaarschuwd voor de verstrekkende consequenties.

4

DE HARDVOCHTIGE WET EN HET SCHANDAAL MET DE APPELBLOESEM

Het is het voorjaar van 2011 als Joyce ter Haar, werkzaam bij de Hema en moeder van twee kinderen, een blauwe envelop ontvangt: 8.800 euro moet terug, en wel nu.

Ze weet meteen waar het mis is gegaan. Het is het gastouderbureau De Appelbloesem. Ze heeft er twee jaar eerder al over gelezen in de krant: de Belastingdienst deed onderzoek naar dat bureau en toen had ze haar kinderen er maar snel weggehaald. Maar nu, bijna anderhalf jaar na dato, krijgt ze alsnog post van de Belastingdienst. U had geen recht op kinderopvangtoeslag, leest ze.

Joyce belt naar de Belastingtelefoon, maar daar kan niemand haar verder helpen. Niemand heeft het overzicht. ‘Kan ik niet ergens heen?’ vraagt ze. ‘Kan ik niet ergens uitleggen hoe het is gegaan?’

Ze voelt zich geen oplichter – ze heeft altijd hard gewerkt – maar toch moet ze 8.800 euro terugbetalen. Waarom?

JAN V. ZAG MOGELIJKHEDEN

Jan V. dacht dat hij een maas in de wet had gevonden.

Met de invoering van de kinderopvangtoeslag in 2005 kon een ouder voortaan geld krijgen als een gastouder op het kind paste (een gastouder is een soort oppas). Jan V., een voormalig handelaar in verzekeringsproducten, zag mogelijkheden. ‘Ik stap over op de toeslagenhandel en ga daar stinkend rijk mee worden’, mailde hij een collega.53

Hij begon gastouderbureau De Appelbloesem met een simpel idee. Bij menig ouder paste opa of oma op de kinderen. Jan V. zocht zulke ouders op en legde uit: oma doet het nu voor niets, maar ze kan er ook een aardig zakcentje aan overhouden (en De Appelbloesem trouwens ook). V. voorzag informele opvang van formele contracten, en voilà: kinderopvangtoeslag!

Zo ging het ook bij Joyce. Haar schoonouders pasten al een tijdje op haar kinderen. Ze hadden het niet breed en haar schoonvader zat al jaren thuis met clusterhoofdpijn. ‘Via via hoorden we toen dat je kinderopvangtoeslag kon aanvragen als je ouders oppasten’, vertelt Joyce. ‘Dat leek ons wel wat.’ Zo zouden haar schoonouders een vergoeding krijgen voor hun inspanningen.

Zoals Jan V. en Joyce waren er velen. Na de invoering van de kinderopvangtoeslag wemelde het van de ondernemers die oppasoma’s en -opa’s omkatten tot professionele gastouders. Binnen drie jaar vervijfvoudigde het aantal kinderen in de gastouderopvang. Bijna de helft van die groei kwam van het omzetten van onbetaalde opvang in betaalde gastouderopvang.54

EEN HARDHEIDCLAUSULE ONTBREEKT IN DE WET

Dat al dit ondernemerschap zo’n vlucht zou nemen, was niet voorzien. Of nou ja, het was wel de bedoeling geweest dat ook gastouders, en niet alleen kinderopvanginstellingen, konden rekenen op subsidie. Als de overheid dan toch kinderopvang ging financieren, zo vonden de christelijke partijen, dan moest ook de opvang in eigen kring geld krijgen.

Achteraf klinkt het allemaal wat naïef, maar zo gek was dat niet. In principe was het voor ouders namelijk helemaal niet voordelig om gratis opvang te verruilen voor betaalde opvang. Je moest namelijk altijd een deel van de kinderopvangkosten zelf betalen (de zogenoemde ‘eigen bijdrage’). Als je arm was hoefde je maar 4 procent van de kinderopvangkosten zelf te betalen, als je rijk was maar liefst 67 procent.

Louche ondernemers als Jan V. snapten dit. Ze wisten dat zij geen aantrekkelijk aanbod deden: lieve ouders, je betaalt nu niets voor opvang, maar moet dat straks wel doen. Vandaar dat Jan V. ouders voorhield dat ze bij zijn gastouderbureau geen eigen bijdrage hoefden te betalen.

Wat de ouders niet wisten, was dat ze daarmee de wet overtraden. Wie geen eigen bijdrage betaalt, heeft namelijk geen recht op kinderopvangtoeslag, zo zal de Raad van State later beslissen. (De Raad van State heeft, naast een afdeling advisering, ook een afdeling bestuursrechtspraak, die de hoogste rechtsprekende instantie is in het toeslagenrecht.)

Want wat staat er in de wet?

• Artikel 1.7 van de Wet kinderopvang stelt dat de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk is van het inkomen van de ouders en van de kinderopvangkosten.

• In artikel 1.8, tweede lid van de Wet kinderopvang staat dat ouders een gedeelte van de kinderopvangkosten zelf betalen (dat is dus de eigen bijdrage).

• In artikel 1.52 van de Wet kinderopvang staat dat er een schriftelijke overeenkomst moet zijn met een kinderopvanginstelling of een gastouderbureau.

Deze drie wetsartikelen legde de Raad van State uit als: ouders moeten alle kinderopvangkosten betalen (inclusief de eigen bijdrage), anders bestaat er geen recht op kinderopvangtoeslag. Zelfs voor doorgewinterde juristen is het overigens lastig om deze verplichting uit het wetboek te halen.55

En dan is er nog artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), waarin staat dat als er een bedrag valt terug te vorderen vanwege minder recht op toeslag (bijvoorbeeld omdat het inkomen hoger bleek dan voorzien), of er in het geheel geen recht is op toeslag (bijvoorbeeld omdat er helemaal geen kinderopvang plaatsvond), dit bedrag in zijn geheel moet worden terugbetaald. De Belastingdienst heeft hierdoor geen wettelijke mogelijkheid om het terug te vorderen bedrag te verlagen.56

Om al deze ingewikkelde wetteksten even te vertalen naar de praktijk: een ouder die een paar honderd euro aan eigen bijdrage is vergeten te betalen, kan rekenen op terugvordering van het gehele jaar aan kinderopvangtoeslag van dik tienduizend euro. De gevolgen van zo’n terugvordering zijn vooral voor armere ouders ernstig, omdat zij de meeste kinderopvangtoeslag ontvangen.

Maar niet alleen het onbetaald laten van de eigen bijdrage kan tot enorme terugvorderingen leiden. Ook kleine fouten kunnen voor de Belastingdienst aanleiding zijn om het recht op toeslag te herzien: een week waarin de urenadministratie niet klopte, een maand waarin de eigen bijdrage niet is betaald, een jaar waarin het inkomen niet juist is opgegeven, een opvangovereenkomst zonder handtekening, het ontbreken van een ouderschapsplan na een vechtscheiding en ga zo maar door.

Zelfs als de gebreken niet aan de ouder liggen maar aan het gastouderbureau of de gastouder, dan nóg is de ouder verantwoordelijk. Zo staat het volgens de Raad van State namelijk in de wet – een wet waar alle partijen (met uitzondering van de PvdA) voor stemden in februari 2005. En juist déze wet zou in 2013, na de Bulgarenfraude, door de Kamer nog verder worden aangescherpt.

En dan is er nog iets belangrijks aan de hand. In tegenstelling tot de meeste socialezekerheidswetten is er in de toeslagenwetgeving geen ‘algemene hardheidsclausule’ opgenomen. Een hardheidsclausule geeft de mogelijkheid om bij ‘onbillijkheden van overwegende aard’ de regels even te vergeten. Met ‘onbillijkheden van overwegende aard’ doelen juristen op uitwerkingen van de wet die overduidelijk nooit de bedoeling kunnen zijn geweest.

Zo’n uitzonderingsmogelijkheid was bewust buiten de wet gelaten, ook al had de Raad van State nog geschreven dat ‘een hardheidsclausule bij massale processen [als toeslagen] niet kan worden gemist’.57 De staatssecretaris van Financiën Joop Wijn (cda) had dat advies niet overgenomen in zijn wetsvoorstel in 2004.58

Op zich was het niet zo vreemd dat hij er weinig voor voelde, want maatwerk verenigt zich nu eenmaal lastig met de logica van het toeslagenstelsel. De afdeling Toeslagen is een enorme fabriek, die elke maand miljoenen burgers van geld moet voorzien. Zo’n klus moet zo veel mogelijk zijn geautomatiseerd en dat vergt kraakheldere regels. Zo gauw de criteria vaag worden – wat is in vredesnaam een ‘onbillijkheid van overwegende aard’? – maak je het de computer moeilijk, en wordt het mensenwerk. En mensenwerk, dat is veel te duur.

In de blessuretijd van de wetsbehandeling in 2005 was de hardheidsclausule er overigens toch nog bjna gekomen. Een jong christendemocratisch Kamerlid genaamd Pieter Omtzigt had een amendement ingediend: ‘De minister mag een afwijkende maatregel treffen in gevallen waarin toepassing van de wet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.’59 Maar toen staatssecretaris Wijn zijn mede-cda’er Omtzigt vroeg zijn amendement in te perken, gaf het Kamerlid daar gehoor aan.60

En zo was er in 2005 een keiharde toeslagenwet aangenomen die de afdeling Toeslagen nauwelijks uitzonderingsmogelijkheden gaf. De Belastingdienst zou vanaf dat moment bijna 800.000 kinderopvangtoeslagen per jaar uitkeren.

Zouden al die ouders netjes overal hun handtekening onder hebben gezet, elke betaling op tijd hebben verricht en ieder opvanguur hebben verantwoord? Natuurlijk niet. Achteraf is het een gelukkige omstandigheid dat de afdeling Toeslagen jarenlang bij slechts een fractie van alle ouders de wet zo strikt handhaafde.

NIEUWE REGELS, NIEUWE PROBLEMEN

In februari 2008 bleek dat de begroting voor de kinderopvangtoeslag volledig uit het lood was geslagen. De kosten voor kinderopvang bedroegen in 2007 maar liefst 2,4 miljard euro – 800 miljoen meer dan begroot. Er volgden dan ook forse bezuinigingen: ouders ontvingen voortaan minder toeslag en moesten een hogere eigen bijdrage betalen.

Ook de opvang in familiekring werd aangepakt. De overheid had met het toestaan van gastouderopvang door familieleden een groot grijs gebied geschapen, en nu was de Kamer gefrustreerd over de financiële gevolgen. Sommige partijen zouden toeslagen voor familieleden het liefst verbieden, maar een rechts-links-christelijk verbond van pvv-sgp-cda-ChristenUnie-GroenLinks hield dit tegen.

In plaats van een verbod werden de naden en kieren van de wet dichtgetapet met nog meer regelgeving. Per 1 januari 2010 mochten oma’s of opa’s alleen nog gastouder zijn als ze zich inschreven in het Landelijk Register Kinderopvang, een mbo-2-diploma hadden, een ehbo-certificaat bezaten en met het evaluatieformulier Veiligheid en Risico aantoonden dat ze gekwalificeerd waren om op hun eigen kleinkinderen te passen.61 (Het formulier wees op het gevaar van verwarmingen, stopcontacten en de noodzaak van een vluchtplan.)62

Gastouderbureaus kregen een grotere rol toebedeeld: een ouder moest voortaan de eigen bijdrage en de volledige kinderopvangtoeslag aan de bureaus overmaken, die het vervolgens – na inhouding van bemiddelingskosten – weer overmaakten naar de gastouders.

Waarom moest het zo? Eerder mochten ouders ook rechtstreeks de gastouders betalen, maar toen had de Belastingdienst geen zicht gehad op de geldstromen. Het was niet na te gaan wie wanneer wat had ontvangen en waarvoor. En dus moest de fiscus elke keer een arbeidsintensief onderzoek doen. Door gastouderbureaus een ‘kassiersfunctie’ te geven kreeg de Belastingdienst eindelijk zicht op de geldstromen: werd die eigen bijdrage eigenlijk wel betaald?

Ook scherpte de minister de administratie-eisen aan. Gastouderbureaus moesten voortaan contracten opstellen die aan een waslijst van voorschriften voldeden, ze moesten bankafschriften kunnen tonen, ze moesten facturen sturen, jaaroverzichten bijhouden, urenstaten bewaren. Als dat niet correct gebeurde was er geen sprake van een geldige overeenkomst, en dus geen recht op kinderopvangtoeslag.63

Met al deze nieuwe maatregelen legde de overheid de basis voor het volgende probleem. Ouders raakten afhankelijk van de gastouderbureaus, die lang niet altijd even professioneel waren, en soms misbruik maakten van goedgelovige ouders. Toch lagen alle consequenties, mochten er administratieve gebreken zijn, bij de ouders die overeenkomsten, facturen en urenstaten aan de Belastingdienst moesten overleggen.

Het moge duidelijk zijn: het toeslagenstelsel werd er met de nieuwe wetgeving niet eenvoudiger op. De Raad van State wees er in zijn advies op dat er ‘door de toename van de complexiteit van het stelsel een negatieve spiraal dreigt van regels op regels’.64 Zelfs voor ingewijden werd de kinderopvangtoeslag abracadabra, laat staan voor ouders.

En het was al tamelijk onnavolgbaar, zo blijkt wel in de zaak van De Appelbloesem.

DE OUDERS MOETEN 5,9 MILJOEN TERUGBETALEN

In oktober 2009 valt de fiod binnen bij De Appelbloesem. De hele administratie van het gastouderbureau wordt in beslag genomen. Oma’s en opa’s tot gastouder promoveren is nog tot daaraan toe, maar Jan V. gaf medewerkers ook opdracht om opvangovereenkomsten te vervalsen en met terugwerkende kracht tienduizenden euro’s kinderopvangtoeslag aan te vragen over een periode waarin er helemaal geen formele kinderopvang was geweest. Dat is andere koek. Dat is regelrechte fraude.

Jan V. krijgt anderhalf jaar cel.

Maar hadden de Appelbloesem-ouders wél recht op kinderopvangtoeslag? ‘Ik heb de boel niet moedwillig opgelicht’, zegt Joyce. ‘Mijn kinderen werden gewoon opgevangen.’ Het enige probleem: Joyce heeft de 1.400 euro aan verplichte eigen bijdrage niet betaald. Jan V. had gezegd dat het niet hoefde – en tja, De Appelbloesem was een erkend gastouderbureau, dus het zou wel goed zitten.

Noem het naïef, noem het goedgelovig, een beetje stom misschien, maar kwaadwillend was het niet. ‘Als die eigen bijdrage het probleem is, dan willen wij die best alsnog betalen’, zegt Joyce.

Het mag niet baten. Als de zaak van De Appelbloesem aan het licht komt, is ook voor de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst nog niet precies duidelijk hoe om te gaan met mensen die de eigen bijdrage niet betalen. De juristen van de afdeling Toeslagen winnen advies in bij de landsadvocaat. In het conceptadvies schrijft de landsadvocaat dat het niet per se noodzakelijk is om het hele bedrag terug te vorderen, maar wel dat dit ‘een pleitbaar standpunt’ is. ‘Pleitbaar’ is blijkbaar genoeg voor de afdeling Toeslagen om met dit standpunt naar de rechter te gaan. ‘Het zal uiteindelijk door de rechter worden beoordeeld’, staat in een notitie van beleidsmedewerkers van de afdeling Toeslagen aan het Managementteam Toeslagen over de stand van zaken bij De Appelbloesem van 5 oktober 2010. ‘De Belastingdienst/Toeslagen vindt dat moet worden doorgezet ook omdat hiermee zichtbaar grenzen worden gesteld en jurisprudentie wordt gevormd.’65

De Belastingdienst vordert zo dus niet alleen de eigen bijdrage, maar ook het hele bedrag aan kinderopvangtoeslag à 5,9 miljoen euro terug bij 519 ouders van De Appelbloesem. Zo leest de Belastingdienst het namelijk in de wet die is aangenomen door de Tweede Kamer.

In die Tweede Kamer brengt Richard de Mos (pvv) op 22 november 2010 de problemen van de Appelbloesem-ouders ter sprake. ‘Op dit moment worden ruim duizend gezinnen financieel uitgekleed door de fiscus, omdat ze betaalde oppas hebben geregeld via frauderende gastouderbureaus’, begint hij zijn betoog.66

Aan het eind van het debat dient De Mos een motie in om de schade te verhalen op het frauderende gastouderbureau, en niet op de ouders.67 De motie wordt aangenomen, alleen vvd, sgp en ChristenUnie stemmen tegen.68

Henk Kamp, minister van Sociale Zaken in kabinet-Rutte i, stuurt daarop een brief naar de Kamer waarin hij aangeeft ‘binnen de mogelijkheden’ uitvoering te geven aan de motie. Die mogelijkheden blijken niet erg ruim. ‘De verantwoordelijkheid voor de correctheid van de aanvraag ligt bij de aanvrager [van toeslagen] zelf’, schrijft hij. Mochten ouders denken dat ze zijn opgelicht, dan kunnen ze naar de rechter stappen om het geld terug te halen bij het frauderende gastouderbureau.69

‘MAATSCHAPPELIJK EN PUBLICITAIR ENORME GEVOLGEN’

De ouders van De Appelbloesem stappen inderdaad naar de rechter. Ze betogen dat de eigen bijdrage wel degelijk betaald is, maar dat de gastouders – de oma’s en opa’s – zo vriendelijk zijn geweest die bijdrage weer terug te geven.

Toegegeven, het geld is niet echt heen en weer gegaan, en er stond niets over op papier, maar er was wel degelijk een schenking, aldus hun advocaat.

De rechter geeft de ouders ongelijk. Hun advocaat laat het er niet bij zitten en gaat namens de ouders in hoger beroep bij de Raad van State.

Het is een cruciale zaak, en ambtenaren van de Belastingdienst zijn ineens bevreesd voor de gevolgen indien de rechter het harde standpunt dat ze zelf twee jaar eerder hebben ingenomen bevestigt. Ze waarschuwen staatssecretaris Frans Weekers in oktober 2012 dat een uitspraak in het voordeel van de Belastingdienst ‘maatschappelijk en publicitair enorme gevolgen’ kan hebben. De staatssecretaris onderstreept de tekst. Ouders zullen ‘mogelijk grote bedragen ter hoogte van één- of tweemaal hun jaarsalaris’ moeten terugbetalen. Terwijl het de vraag is of ‘deze ouders zich bewust waren van het feit dat dergelijke constructies [waarbij geen eigen bijdrage wordt betaald] tegen de wet indruisten’.

Het lijkt de ambtenaren dan ook onverstandig om deze regels te handhaven. Zij adviseren Weekers om iets anders te verzinnen: ‘Stemt u in met de voorgestelde aanpak om terugvordering tot de hoogte van de eigen bijdrage te beperken?’

‘Ja’, krabbelt Weekers in de kantlijn.

De ambtenaren geven bij die oplossing wel vast een waarschuwing mee: dit wordt ingewikkeld. Het beperken van de terugvordering vormt namelijk ‘een mogelijk ontoelaatbare oprekking van het wettelijk kader met vergaande gevolgen’. Wat twee jaar eerder nog begon als een interpretatie van de wet door de juristen van de Belastingdienst is inmiddels door bevestigende uitspraken van de rechter gestold tot wettelijk kader. Afwijken van de lijn die in gerechtelijke uitspraken is bevestigd, is moeilijk. Een hardheidsclausule zou hier van pas zijn gekomen, maar die is er niet. En dus, zeggen de ambtenaren, moet er eerst toestemming worden gevraagd aan het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw).70

Wat wil het geval: de Belastingdienst is slechts de uitvoerder van de kinderopvangtoeslagwet, maar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaat over de wet zelf. Bij dit soort grote beslissingen dient het ministerie van Financiën (waar de Belastingdienst onder valt) eerst overleg te plegen met Sociale Zaken. Deze taakverdeling tussen ministeries maakt de besluitvorming nog ingewikkelder. Ouders komen aan de balie bij de Belastingdienst, bellen met de Belastingdienst, maken bezwaar bij de Belastingdienst, gaan in beroep tegen de Belastingdienst. Maar de medewerkers van de Belastingdienst moeten zich door talloze managementlagen en ministeries heen werken om aan te kaarten dat de wet nu wel heel streng uitpakt.

En dan is het nog maar de vraag of Sociale Zaken wil luisteren. Als er iets misgaat met toeslagen wordt in de pers en de Kamer vrijwel altijd de staatssecretaris van Financiën, niet de minister van Sociale Zaken, ter verantwoording geroepen (zelfs als die problemen – in ieder geval deels – aan de wet van Sociale Zaken zijn te wijten).

Bovendien zijn de ambtenaren bij szw nogal paranoïde over de verplichte eigen bijdrage. Zonder die eigen bijdrage maakt het voor ouders niet meer uit hoeveel opvanguren ze afnemen, de overheid is dan de enige die betaalt. Zo’n situatie zou de begroting van het ministerie in gevaar brengen. Bij Sociale Zaken zijn ze daarom voor een strenge lijn: betaal die eigen bijdrage, anders ben je af.

DE APPELBLOESEM WORDT ‘IN PRODUCTIE’ GENOMEN

Op 19 december 2012 volgt de uitspraak van de Raad van State. Waar de ambtenaren van de Belastingdienst bang voor waren, gebeurt: de Raad beslist in het voordeel van de Belastingdienst. De ouders van De Appelbloesem moeten alles terugbetalen.

Twee maanden later ontvangt minister Lodewijk Asscher (Sociale Zaken, PvdA) een memo over De Appelbloesem. ‘De Belastingdienst heeft ons verzocht de consequenties en de start van de invordering expliciet aan u voor te leggen’, schrijven zijn ambtenaren.

Bij Sociale Zaken was gevreesd voor een gerechtelijke uitholling van de verplichte eigen bijdrage, en de gevolgen voor de begroting. In die context interpreteren de ambtenaren van Sociale Zaken de uitspraak van de Raad van State dan ook: jammer voor de ouders, maar goed nieuws voor ons!

Asschers medewerkers noemen de consequenties voor ouders weliswaar ‘zuur’ en stellen dat het ‘onduidelijk is of ouders zich voldoende hadden vergewist van de regels’, maar leggen in hun memo de nadruk op het potentiële misbruik.

Aan het einde van de notitie vragen ze van Asscher een beslissing. ‘Kunt u zich vinden in de lijn dat de uitspraak in De Appelbloesem-zaak geen effect heeft op de verplichtingen uit de Wet kinderopvang?’

Oftewel: kunt u zich vinden in de lijn dat we niets doen om de ouders te helpen?

Asscher kan zich vinden in die lijn.71

Staatssecretaris Weekers ontvangt op 2 februari 2013 ook een memo. Zijn ambtenaren hebben vernomen dat consumentenprogramma Radar bezig is met een uitzending over De Appelbloesem. ‘Ons inziens zal szw het voortouw moeten nemen in de woordvoering hierover’, schrijven ze. ‘In de uitvoering kunnen wij niet anders dan de wet uitvoeren.’ Toch vrezen ze dat bij hardvochtig terugvorderen de Belastingdienst in de beeldvorming de pineut zal zijn. ‘Omdat de communicatie hierover tussen Belastingdienst/Toeslagen en de toeslaggerechtigde [de ouder] verloopt in plaats vanuit het beleidsverantwoordelijke departement (szw), is het onvermijdelijk dat de Belastingdienst en daardoor u hierop zullen worden aangesproken’, waarschuwen ze. ‘Dit lijkt alleen op te lossen bij een (voorgenomen) wetswijziging of anderssoortige goedkeuring van de toepassing van een soepeler regime door szw.’

De ambtenaren komen terug op hun eerdere voornemen om de terugvordering te matigen, daar zien ze nu geen mogelijkheden voor. ‘In tegenstelling tot onze eerdere adviezen, is ons advies nu om in lijn met de uitspraak van de RvS de wet te volgen en dus de terugvordering niet te beperken tot de hoogte van de eigen bijdrage. [...] Stemt u daarmee in?’

Weekers schrijft ook hier in de kantlijn: ‘Ja.’

Op 8 april 2013 volgt nog een memo aan Weekers, waarin de laatste stand van zaken met de staatssecretaris wordt gedeeld. ‘De invordering heeft op zich laten wachten omdat wij met szw in overleg waren of zij de regeling ten gunste van toeslagaanvragers wilden wijzigen’, schrijven de ambtenaren. ‘Begin deze maand bleek dat szw dit niet voornemens is.’

‘Niet erg sterk dat dit vier maanden heeft moeten duren’, schrijft Weekers in de kantlijn.