Politieke waarheid

Over de spanning tussen wetenschap en beleid

Frank den Butter

Vaticaans museum, fresco van Rafaël (detail) ‘De School van Athene’ (1509-1510). Hierin wordt verbeeld dat de waarheid verkregen wordt door de rede. (foto: Frank den Butter)

Inhoud

1 Waar gaat dit boek over?

2 Rolverdeling wetenschap en politiek, ideaal en werkelijkheid

3 Marktwerking en politieke voorkeuren

4 Polderen met de wetenschap

5 Wetenschappers in de politiek

6 Politiek en speltheorie bij Grexit en Brexit

7 Politieke bemoeienis met internet der dingen

8 Politieke bemoeienis met genetische gegevens

9 Politieke bemoeienis met internet van lichamen

10 Alternatieve wetenschap en complotdenken

11 Goede(?) dictator en surveillancemaatschappij

12 Vertrouwen in het belang van de wetenschap

13 Organisatie van politieke besluitvorming bij corona

14 De relatie tussen wetenschap en beleid na corona

15 Verbeterpunten voor de relatie tussen wetenschap en politiek

Verantwoording

Over de auteur

1
Waar gaat dit boek over?

De wetenschap en de politiek hebben elkaar nodig. De politiek heeft de wetenschap nodig om tot goede beleidsvoorstellen te komen en die met voldoende draagvlak ten uitvoer te kunnen brengen. Maar omgekeerd is de wetenschap ook afhankelijk van de politiek. Dat is niet alleen het geval omdat de politiek voor een belangrijk deel verantwoordelijk is voor de financiering van de wetenschap, zeker wanneer het fundamentele wetenschap betreft. Maar die afhankelijkheid is er ook omdat de problemen en keuzes waarvoor de politiek zich gesteld ziet, inspiratie bieden aan de wetenschap om met oplossingen te komen. Dit is vooral het geval voor de economische wetenschap, en meer in het bijzonder voor de staathuishoudkunde (politieke economie). Daar richt dit boek zich voornamelijk op, vanuit mijn belangstelling en kennis.

Deze relatie tussen politiek en wetenschap verloopt, om het zacht uit te drukken, niet altijd harmonieus. De relatie dient op wederzijds vertrouwen te zijn gebaseerd – een kenmerk van iedere soepel lopende relatie – maar steeds meer lijkt wantrouwen de overhand te krijgen. Het lijkt erop dat er steeds meer spanning op die relatie komt te staan. Een pregnant voorbeeld is de manier waarop de wisselwerking tussen politieke besluitvorming en wetenschappelijke advisering tijdens de coronacrisis heeft plaatsgevonden. Zo wenste de politiek duidelijke richtlijnen voor het beleid, waarbij van de wetenschappelijke advisering grotere stelligheid werd verlangd dan de wetenschap in de onzekere tijden kon bieden. Daar kwam bij dat moest worden geconcurreerd met allerlei snelle meningen die via de sociale media en talkshows op televisie werden verkondigd. Hoewel deze meningen vaak geen enkele wetenschappelijke onderbouwing hadden, sprak de stelligheid waarmee ze werden geponeerd tot de verbeelding. Soms bracht dit wetenschappers die zich in het openbare debat mengden, tot uitspraken gebaseerd op wetenschappelijk drijfzand, en met een eigen politieke inkleuring. In de coronacrisis hadden de maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan ingrijpende maatschappelijke en economische gevolgen. Hierdoor kwamen de wetenschappelijke adviezen waarop die maatregelen waren gebaseerd, in de volle schijnwerpers van de publiciteit te staan. En zelfs kwamen die schijnwerpers al eerder, wanneer de regering op basis van het advies nog een besluit over de maatregelen moest nemen. Dit benadrukte de spanning in de relatie tussen wetenschap en politiek.

Daarbij hielp het niet dat de politieke beslissers in de verschillende landen vaak een eigen, en van elkaar afwijkende koers voeren. Aan de ene kant waren er machthebbers, zoals Trump in de Verenigde Staten en Bolsonaro in Brazilië, die zich niets aantrokken van de wetenschappelijke advisering en helemaal op hun eigen inzichten en overtuiging afgingen. Met waarschijnlijk vele onnodige sterfgevallen als gevolg. Aan de andere kant was er, tot begin 2023, het beleid in China waar koste wat kost met zeer stringente beperkingen verspreiding van het virus werd voorkomen. Dit werkte zeer nadelig uit voor de economie en leidde uiteindelijk zelfs tot ongehoorde protesten.

Maar ook op andere gebieden is en was er twijfel over het belang van wetenschappelijke argumenten en over waarschuwingen van wetenschappers aan de politiek. Het meest duidelijke voorbeeld betreft het wetenschappelijk bewijs dat de opwarming van de aarde het gevolg is van uitstoot van broeikasgassen, en dat om verdere opwarming tegen te gaan, die uitstoot sterk dient te worden gereduceerd. Daarbij is het, aldus de wetenschappers, ook nog eens nodig alleen hernieuwbare energiebronnen te gebruiken en afval zo veel mogelijk te voorkomen. Het betekent een klimaatbeleid gericht op energietransitie en circulariteit. Een ander voorbeeld waar wetenschappelijke analyse en meetmethoden sterk door niet-wetenschappers ter discussie zijn gesteld, betreft het beleid om ter wille van natuurbehoud de stikstofuitstoot te verminderen en de intensieve landbouw en veehouderij af te bouwen. Aan de andere kant komt de politiek hier met oplossingen met een veel te hoog abstractieniveau. Er is nog geen goed zicht op werkbare alternatieven.

Deze spanning in de relatie tussen wetenschap en politiek levert de volgende vragen op: (i) om welke redenen raakt de relatie verstoord en hoe kan die worden hersteld? en (ii) in hoeverre kan, met inachtneming van het primaat van de politiek, worden voorkomen dat wetenschappelijke kennis bij de politieke beleidsbepaling wordt genegeerd, of juist een te zwaar gewicht krijgt gezien de onzekerheden die inherent zijn aan wetenschappelijke advisering? Vanuit het perspectief van de economie komt daar nog eens bij dat, anders dan bij natuurkundige of technologische vraagstukken, de economische analyses op verschillende en soms elkaar tegensprekende theorieën zijn gebaseerd. Dat kan een extra bron van relationele onduidelijkheid en verwarring zijn.

In de huidige roerige tijden in ons land en in de wereld komt de relatie tussen wetenschap en politiek steeds verder onder druk te staan. Dit boek is dan ook niet de enige recente publicatie waarin de spanning in die relatie centraal staat. Een ander Nederlandstalig voorbeeld is de uitgave van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis met als titel Wetenschap en Politiek, Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2021. Aanleiding voor dat boek was vooral de coronacrisis die eens te meer de ingewikkelde relatie tussen politiek en wetenschap heeft blootgelegd. De bestrijding van de epidemie vond daarbij plaats op basis van adviezen van wetenschappelijke experts. Ook al werden die experts verondersteld neutraal en onafhankelijk te zijn, toch werden de door de politiek gemaakte beleidskeuzes steeds meer onderwerp van discussie, waardoor ook de adviseurs zelf onderdeel van het politieke debat werden. Deze vermenging van de rol van wetenschapper en politicus vormt ook een belangrijk thema in dit boek. Daarbij belicht het jaarboek de interactie tussen politiek en wetenschap vanuit diverse historische invalshoeken, terwijl dit boek zich vooral richt op het economisch en bestuurskundig perspectief.

Wat zijn de voornaamste aandachtspunten in dit boek?

Zo probeert dit boek, vooral via voorbeelden uit de economische praktijk, te bezien hoe de relatieproblemen tussen wetenschap en politiek ontstaan en verergeren. Daarbij wordt gepoogd een antwoord op de eerdergenoemde onderzoeksvragen te vinden en vandaaruit suggesties te doen voor een verbetering van de relatie.

Uitgangspunt daarbij is dat in theorie de rolverdeling tussen wetenschap en politiek helder is. Zo bepaalt volgens de economische theorie de politiek de doelstellingen waar het beleid zich op richt. Vervolgens geven de economen (en andere technocraten) aan met welke instrumenten die doelstellingen kunnen worden bereikt. Vanuit de bestuurskundige theorie geldt daarbij voor het door de overheid te borgen publiek belang het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’. Het ideaalbeeld bij deze rolverdeling is dat de politiek verantwoordelijk is voor het antwoord op de wat-vraag, waarna de wetenschap kan aangeven hoe, gegeven dat antwoord, de overheid tegen zo laag mogelijke kosten de hoogst mogelijke maatschappelijke welvaart kan bereiken (hoofdstuk 2).

De discussie over de marktwerking verschaft een voorbeeld hoe antwoorden op de wat-vraag en de hoe-vraag verstrengeld kunnen raken. Aan het eind van de vorige eeuw omarmde de politiek het idee van de neoklassiek georiënteerde economen. De gedachte was dat het hoogste welvaartsniveau wordt bereikt wanneer de markt vraag en aanbod bepaalt, en wanneer de overheid die markt zo min mogelijk verstoort. Ja, zelfs wanneer er geen markt was of wanneer de markt gebrekkig functioneerde, moest er voor betere marktwerking worden gezorgd. Dit neoklassieke ideaalbeeld van zo veel mogelijk op marktwerking te vertrouwen, staat tegenwoordig sterk ter discussie. Het betekent dat de overheid zelf veel vaker, als antwoord op de hoe-vraag, een goede aansluiting van vraag en aanbod dient te bewerkstelligen (hoofdstuk 3).

Een belangrijk aandachtspunt in de wisselwerking tussen wetenschap en politiek is dat het beleid uitvoerbaar is. Dat vereist een goed draagvlak voor het beleid. Hiervoor is een intensieve discussie tussen wetenschap en politiek nodig. Deze discussie vindt in bredere zin in allerlei vormen en via allerlei media plaats, maar in Nederland is het overleg over politieke maatregelen tussen wetenschappers en belanghebbenden georganiseerd in het poldermodel. Met name is daarbij de institutionalisering van dit overleg in de Sociaal-Economische Raad (SER) van belang (hoofdstuk 4).

Het beoefenen van de wetenschap en het bedrijven van politiek zijn menselijke bezigheden. Daarbij is niet iedereen ofwel een wetenschapper, ofwel een politicus. Vandaar dat dit boek aandacht besteedt aan prominente Nederlanders die in hun carrière wetenschapper, maar ook in de politiek beleidsmaker en -uitvoerder zijn geweest. Het gaat daarbij om Zijlstra, Witteveen en Holtrop (hoofdstuk 5).

In aansluiting hierop wordt bezien hoe een specifieke wetenschappelijke theorie, in dit geval de speltheorie, een rol heeft gespeeld in de politieke onderhandelingen over de mogelijke uittreding van Griekenland en de door het Verenigd Koninkrijk gewenste uittreding uit de EU, respectievelijk de Grexit en de Brexit. Uiteindelijk blijkt toch de politieke intuïtie doorslaggevend te zijn geweest. Dat gold zelfs in het geval van de Grexit, waar de Griekse minister van Financiën Varoufakis, die nauw bij de onderhandelingen betrokken was, zelf een deskundige op het gebied van speltheorie was (hoofdstuk 6).

Een ander aspect waarbij de relatie tussen wetenschap en politiek gecompliceerd is, betreft de manier waarop er voor gebruik in de wetenschap, maar ook voor commercieel gebruik, grote gegevensbestanden (big data) worden verzameld. Aspecten van privacybescherming spelen hierbij een rol, maar ook dat in regelgeving verankerde solidariteit niet wordt doorbroken. Vanuit de politiek dient hierbij te worden bepaald wat de gebruiksrechten en eigendomsrechten van de gegevens zijn, en of de overheid zich aanvullende gebruiksrechten mag toe-eigenen. Hierbij worden drie bronnen van zulke grote gegevensbestanden bezien, namelijk (i) het ‘internet der dingen’ (hoofdstuk 7); (ii) genetische gegevens (hoofdstuk 8) en (iii) het ‘internet van lichamen’ (hoofdstuk 9).

Zeker tijdens de coronapandemie, maar ook al daarvoor, werd door sommigen een beroep gedaan op ‘alternatieve feiten’ en onbewezen verbanden. Complotdenkers zijn het beleid dat wel op wetenschappelijk gevalideerd onderzoek werd gebaseerd, meer en meer in de weg gaan lopen. Dit vormt een volgende aanleiding voor de toenemende spanning in de relatie tussen wetenschap en politiek, zeker nu alternatieve feiten en waarheden zich gemakkelijk via de sociale media laten verspreiden en daarmee een gewillig oor vinden voor degenen die toch al, mede dankzij informatieluchtbellen, geloof hechten aan zulke complotten. Het wat elitaire karakter van de jaarlijkse bijeenkomst van het World Economic Forum (WEF) gaf voeding aan zulk complotdenken. Het WEF beraamt geen complot maar draagt wel de kiem in zich van een lobby van de grote industriële ondernemingen (hoofdstuk 10).

Een volgend aandachtspunt in de relatie tussen wetenschap en politiek is dat er voor democratische controle veel specifieke deskundigheid nodig is wanneer politieke beleidsingrepen gebaseerd zijn op gecompliceerde wetenschappelijke analyses. Die ontbreekt vaak in het democratische besluitvormingsproces. Daarom is er wel de roep om een ‘welwillende’ dictator die doortastender kan optreden dan een regering die gebonden is aan democratisch gelegitimeerde besluitvorming. Het probleem is dat een welwillende dictator al snel een niet zo welwillende dictator wordt die alle macht naar zich toe trekt en zich die macht niet laat ontnemen. Dat kan gemakkelijk tot een surveillancemaatschappij leiden, zoals in China, of nog erger, in het Rusland van Poetin, waar de maatschappij na de inval in Oekraïne alle karaktertrekken heeft van het dystopische toekomstbeeld dat Orwell in zijn boek 1984 schetst (hoofdstuk 11).

Het complotdenken, maar ook de onduidelijkheden en wisselende aanbevelingen en oekazes in het beleid om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, hebben het vertrouwen in de wetenschap en het belang daarvan voor de politieke besluitvorming geen goed gedaan. Dit vertrouwen dient te worden hersteld, maar hoe? (hoofdstuk 12).

Het coronabeleid was specifiek gericht op aspecten van volksgezondheid. Daardoor dreigden andere aspecten niet of veel minder aan bod te komen. Dit gold met name voor de economische kosten van dit beleid. Daarmee heeft het coronabeleid veel spanning tussen wetenschap en politiek blootgelegd. Aandachtspunten daarbij zijn (i) de manier waarop de beleidsadvisering was georganiseerd en de rol van modelberekeningen daarbij (hoofdstuk 13), en (ii) de vraag hoe het in de toekomst in zo’n pandemie anders en beter kan, met de nadruk op consistent en niet steeds wisselend beleid (hoofdstuk 14).

Op basis van de bevindingen in dit boek wordt ten slotte een tiental aanbevelingen gedaan die kunnen bijdragen om de relatie tussen wetenschap en politiek minder moeizaam te maken. Daarmee is niet gezegd dat deze relatie zonder spanning kan verlopen. Die spanning zal er altijd blijven, maar het is dan wel van belang de relatie spannend te houden. Het is juist een gezonde spanning die de beste ideeën zal opleveren, en waarmee zowel de wetenschap als de politiek haar voordeel mee kan doen (hoofdstuk 15).

De spanning tussen wetenschap en politiek is van alle tijden

Ontegenzeggelijk heeft de coronacrisis de spanning tussen wetenschap en politiek aangescherpt. Niet altijd werd daarbij de inbreng van de wetenschap gewaardeerd. Soms werden uitkomsten van wetenschappelijke analyses terzijde geschoven of gebagatelliseerd. Maar aan de andere kant werden flinterdunne wetenschappelijke analyses soms ook met veel aplomb in de (sociale) media naar buiten gebracht. Bovendien vormt uitvoerbaarheid van wetenschappelijke adviezen in het beleid een belangrijk aandachtspunt voor de politiek. Vandaar dat dit boek in de hoofdstukken 12 tot en met 14 ruim aandacht besteedt aan de interactie tussen wetenschap en beleid tijdens de coronacrisis.

Ook in de huidige debatten over stikstof- en klimaatbeleid loopt de spanning tussen wetenschap en politiek op. Het onderstreept het belang van een beschouwing over de mate waarin wetenschap en politiek elkaar nodig hebben, en hoe die spanning in positieve zin kan worden omgebouwd. Maar in het verleden heeft de relatie tussen wetenschap en politiek evenzeer ter discussie gestaan. Dit boek geeft hiervan een aantal voorbeelden. Zo was het bij de oprichting van het Centraal Planbureau de vraag of het bureau zijn werk volgens de theorie van Tinbergen moest verrichten, waarbij de politiek de doelstellingen van het beleid bepaalt. Of dat de methodiek van Ragnar Frisch, die samen met Tinbergen de eerste Nobelprijswinnaar in de economie was, moest worden gevolgd en de economie veel meer planmatig, als een bedrijf, moest worden bestuurd. Later heeft het Vaticaan in dit verband een congres georganiseerd over de vraag in hoeverre economen beleidsnormen in hun adviezen moeten inbouwen. De relatie tussen wetenschap en politiek is ook wel eens volledig ontspoord. Dat was het geval tijdens het schrikbewind van Stalin in de Sovjet-Unie toen de ‘waarheid’ los van de feiten kwam te staan. Dat vormde indertijd een inspiratiebron voor Orwells in 1949 gepubliceerde boek 1984.

De wetenschap vormde al in de oudheid onderdeel van het politieke debat. Het fresco van Rafaël over ‘De School van Athene’ toont hoe in de bakermat van onze democratie de rede, zeg de wetenschap, als bron voor de waarheid werd gezien. En hoe daarover werd geredetwist. Vanuit dat perspectief is als titel voor dit boek Politieke waarheid gekozen. De spanning in de relatie tussen wetenschap en politiek is dat de ‘waarheid’ die de wetenschap in alle nuances, onzekerheden en waarschijnlijkheden oplevert, in het beleid vanuit de politieke voorkeuren en intuïtie tot een ‘politieke waarheid’ wordt omgevormd.

2
Rolverdeling wetenschap en politiek, ideaal en werkelijkheid

Volgens de theorie van de economische politiek bepaalt de politiek de doelstellingen waar het beleid zich op richt. Vervolgens geven de economen (en andere technocraten) aan met welke instrumenten die doelstellingen kunnen worden bereikt. Deze scheiding van verantwoordelijkheden tussen politiek en wetenschap laat zich vervolgens beschrijven aan de hand van het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ dat centraal staat in het in 2000 verschenen WRR-rapport Het borgen van publiek belang. Het ideaalbeeld bij deze rolverdeling is dat de politiek verantwoordelijk is voor het antwoord op de wat-vraag, waarna de wetenschap kan aangeven hoe, gegeven dat antwoord, de overheid tegen zo laag mogelijke kosten de hoogst mogelijke maatschappelijke welvaart kan bereiken. Anders gezegd, het antwoord op de hoe-vraag geeft aan hoe het publiek belang zo goed mogelijk kan worden geborgd. Maar de werkelijkheid is gecompliceerder. Zo moet de overheid rekenen met marktfalen. Economen kunnen dan aangeven welke vormen van marktfalen er zijn en wat dat betekent vanuit het oogpunt van het publiek belang. Maar in feite is dat een antwoord op de wat-vraag vanuit de wetenschap, en niet vanuit de politiek. Er worden bijvoorbeeld te veel broeikasgassen uitgestoten wanneer het aan de markt wordt overgelaten. Het antwoord op de hoe-vraag kan dan zijn dat die uitstoot via regulerende heffingen dient te worden belast (CO2-beprijzing). Aan de andere kant neemt de politiek het antwoord van de wetenschap op de hoe-vraag vaak niet voor lief, maar heeft zo de eigen voorkeuren voor de te nemen beleidsmaatregelen. Een verdere complicatie is dat met welvaart tegenwoordig ‘brede welvaart’ wordt bedoeld, hetgeen de politieke consensus over de beantwoording van de wat-vraag bemoeilijkt. Daarnaast bevatten de beleidsaanbevelingen van economen soms ook een politieke inkleuring. Dat kan het gevolg zijn van verschillende maatschappelijke voorkeuren maar ook wanneer de aanbevelingen op verschillende economische theorieën en denkbeelden zijn gebaseerd.

Theorie van economische politiek levert een ideaalbeeld

Vanuit de economische theorie valt de rolverdeling tussen wetenschap en politiek vanuit verschillende perspectieven te belichten. In de eerste plaats is er de afbakening tussen de verantwoordelijkheden van de politiek en de economische wetenschap, beschreven door Jan Tinbergen, die in 1969 met Ragnar Frisch de eerste Nobelprijswinnaar in de economie was. Tinbergen heeft een sleutelrol vervuld in de vormgeving van de economische beleidsvoorbereiding in ons land. In zijn ‘theorie van de economische politiek’ maakte Tinbergen onderscheid tussen instrumenten en doelstellingen van economische politiek. De doelstellingen zijn economische grootheden waar het beleid zich op richt. De gewenste waarden van deze grootheden, zoals het nationaal inkomen en daarvan afgeleid de economische groei, maar ook de werkgelegenheid, de mate van inkomensongelijkheid, de inflatie en tegenwoordig ook de zorg voor het milieu, worden in beginsel bepaald op basis van politieke voorkeuren. De instrumenten, zoals de verschillende soorten belastingen, maar ook de gerichte uitgaven van de overheid en de voorzieningen op het gebied van sociale zekerheid, infrastructuur, volkshuisvesting en gezondheidszorg, kunnen door de overheid worden ingezet om de gewenste doelstellingen te verwezenlijken. Een kernpunt uit de leer van de economische politiek van Tinbergen is dat wanneer er evenveel doelstellingen als instrumenten zijn, de gewenste doelstellingen altijd met een gepaste inzet van instrumenten kunnen worden bereikt.

Later heeft Henri Theil de theorie uitgebreid in zijn in de American Economic Review gepubliceerde artikel ‘On the Theory of Economic Policy’. Theil vult Tinbergens theorie aan met een welvaartsfunctie die weergeeft in welke mate de verschillende doelstellingen bijdragen aan de maatschappelijke welvaart. Zo dient de politiek aan te geven wat het relatieve belang van de verschillende doelstellingen voor de welvaart is. Het gaat dan bijvoorbeeld om de afweging tussen meer economische groei, weinig inflatie, een grotere gelijkheid of een beter milieu. Theil toont dat wanneer de doelstellingen in zo’n welvaartsfunctie worden samengevoegd waarbij de gewichten in de welvaartsfunctie politieke voorkeuren weergeven, er niet altijd evenveel instrumenten als doelstellingen nodig zijn. En wanneer er verschillende alternatieve instrumenten zijn om de doelstellingen van economisch beleid te bereiken, kan vanuit de politieke voorkeur, of op basis van doelmatigheid, een keuze uit de instrumenten worden gemaakt.

Op deze wijze brengt de theorie van de economische politiek daadwerkelijk een splitsing aan tussen de politieke beleidswensen en de op kennis van economische mechanismen gebaseerde uitwerking van het beleid om aan die wensen te voldoen. Of ook om vanuit die economische kennis aan te geven dat niet aan alle wensen en politieke voorkeuren op basis van het beschikbare economische instrumentarium kan worden voldaan. Dit vormt de essentie van de manier waarop in Nederland over het economische beleid wordt geadviseerd. En voor de manier waarop via de institutionalisering van de beleidsvoorbereiding draagvlak voor het economisch beleid wordt verkregen.

Normatief versus positief: stellen wetenschappers beleidsdoelen vast?

Deze scheiding tussen politieke voorkeuren en wetenschappelijke kennis over de werking van de economie volgens de theorieën van Tinbergen en Theil vormen een ideaalbeeld van de scheiding van de rollen van de politiek en de wetenschap. In werkelijkheid betekent het niet dat hiermee de verschillen in verantwoordelijkheden tussen politiek en op wetenschappelijke argumenten berustende beleidsuitvoering volledig vastliggen. Hier is een opmerkelijk verschil in benaderingswijze tussen de Nobelprijswinnaars Frisch en Tinbergen. Frisch was voorstander van een planmatige aanpak bij de besturing van de economie. Deze planning moest plaatsvinden met behulp van beslissingsmodellen waarin de doelen van het economisch beleid zo goed mogelijk worden bereikt via besliskundige programmeringstechnieken. Tinbergen koos de benadering waarbij via een goede keuze van instrumenten politieke doelstellingen worden verwezenlijkt. Zo werd Tinbergen protagonist van het poldermodel waarin een compromis tussen verschillende politieke voorkeuren moet worden bereikt, terwijl Frisch de economie veeleer planmatig, zoals een bedrijf, wilde besturen.

Uiteindelijk werd de door Tinbergen voorgestelde scheiding van verantwoordelijkheden tussen politieke beleidsmakers en beleidsanalisten in ons land de leidende filosofie. Toch is het idee van het plannen van de economie zoals het plannen van een bedrijf nog steeds aanwezig in de naam van het Centraal Planbureau (CPB). Om die connotatie te vermijden noemt het CPB zichzelf in het Engels graag ‘Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis’, om niet als een echt ‘planbureau’ te worden beschouwd. Bovendien stelt het CPB in de Nederlandse beleidscontext zich vooral als ‘rekenmeester’ op: het is aan de politiek om te bepalen welke beleidsmaatregelen het CPB doorrekent.

Een pauselijke kwestie

De vraag welke overwegingen en voorkeuren bepalend zijn voor de keuze van doelstellingen van economische politiek en de daarbij te hanteren instrumenten, kan worden aangeduid als de keuze tussen een positieve of normatieve benadering. Bij de positieve benadering zijn de politieke wenswaarden voor de doelstellingen voor de analisten en ontwerpers van het beleid een gegeven. Dat is dan het meest conform het ideaalbeeld van de strikte scheiding tussen de verantwoordelijkheden van de politiek en de wetenschap. Bij de normatieve benadering voegen de beleidsmakers en analisten vanuit hun specifieke kennis eigen wensen over de te bereiken doelstellingen en het te hanteren instrumentarium toe. Tegen deze achtergrond van de normatieve versus de positieve benadering heeft de Pauselijke Academie van Wetenschappen in 1963 in het Vaticaan een conferentie georganiseerd waar de vraag centraal stond of de econometrische analyse – en dus ook het opstellen van ramingen – politiek neutraal moet zijn. Er waren twee belangrijke bijdragen, namelijk van Richard Stone over econometrische modellen, en van Ragnar Frisch over de rol van econometrie bij het ontwerp en de uitvoering van economisch beleid – Tinbergen kon zelf vanwege ziekte niet bij deze bijeenkomst aanwezig zijn. De cruciale vraag was hoe de positieve aspecten van het modelleren van de economie – nodig om te begrijpen hoe de economie werkt en welke mechanismen een rol spelen – kunnen worden gecombineerd met normatieve aspecten. Als gedeelde opvatting kwam naar voren dat het modelleren van economische fenomenen en de daarop berustende ramingen niet los van de sociale en politieke context kunnen plaatsvinden, vooral wanneer het gaat om politieke beleidsvraagstukken.

De grens tussen de positieve en de normatieve benadering is niet scherp

Hierbij zij opgemerkt dat de grens tussen de positieve benadering en de normatieve benadering niet per se overeenkomt met het hiervoor beschreven ideaalbeeld van de strikte scheidslijn tussen de verantwoordelijkheden van de (economische) politiek en de (economische) wetenschap. Zo hanteerde Tinbergen, vanuit zijn theorie van de economische politiek, de positieve benadering, maar hij vond wel, vanuit politieke overtuiging, dat de bestedingen aan ontwikkelingshulp in ons land 2 procent van het nationaal inkomen moest bedragen. Dat is dus zuiver normatief. Maar bij de (voormalige) strikte EU-norm dat het begrotingstekort niet meer dan 60 procent van het bruto binnenlands product (bbp) mag bedragen, speelde ook de gedachte mee dat een groter tekort ongunstig voor de economische ontwikkeling zou uitpakken. Die norm had dus een economisch-theoretische achtergrond. Nog ingewikkelder wordt het bij het klimaatbeleid. Wanneer de politieke doelstelling is dat de aarde niet meer dan anderhalve graad mag opwarmen, kunnen wetenschappers daarbij normen aangeven voor de mate waarin de uitstoot van broeikasgassen moet worden teruggedrongen. Maar dan is het wel weer een politieke verantwoordelijkheid om die normen te handhaven. Die worden door de politiek zelfs in wetten vastgelegd waarbij de rechter de politiek terugfluit wanneer de normen niet gehaald dreigen te worden.

Tinbergens polderorganisatie voor de beleidsvoorbereiding in ons land

Zowel vanuit het normatieve als vanuit het positieve perspectief is het gewenst om voor de disciplinering in het politieke besluitvormingsproces te kunnen beschikken over een gekwantificeerd toekomstbeeld of -beelden. Dat tekent de gescheiden rol van het CPB en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in de Nederlandse beleidsvoorbereiding. De huidige institutionele opzet van de beleidsvoorbereiding in Nederland kan in zekere zin worden gezien als een uitvloeisel van Tinbergens theorie van economische politiek, waar, zoals hiervoor beschreven, wetenschappelijke inzichten over hoe instrumenten beleidsdoelen kunnen beïnvloeden, worden gescheiden van politieke voorkeuren bij de afweging tussen deze beleidsdoelen. Zo was het met name het idee van Tinbergen om in de beleidsvoorbereiding een duidelijke scheiding aan te brengen tussen (i) vertrouwen op onafhankelijke en onbetwiste gegevensverzameling door een autonoom CBS; (ii) proberen consensus te bereiken over de werking van de economie, zoals geformaliseerd in economische modellen; en (iii) tot een compromis komen over beleidsdoelen tussen de verschillende politieke partijen en belanghebbenden – hetgeen binnen de SER gebeurt. Het doel van deze scheiding van verantwoordelijkheden is om de wetenschappelijke kwaliteit van de beleidsvoorbereiding zo veel mogelijk te waarborgen en tegelijkertijd draagvlak te krijgen voor beleidsmaatregelen zodat de uitvoeringskosten laag blijven. In deze institutionele opzet van de economische beleidsvoorbereiding in Nederland is er volop wisselwerking tussen wetenschappelijke inzichten en beleidsvoorstellen. Zo legt deze organisatie van het beleid in ons land veel nadruk op de maatschappelijke dialoog om tot overeenstemming te komen en draagvlak te krijgen voor beleidsvoorstellen. Dit wordt wel het ‘poldermodel’ genoemd.

Eerste pijler: CBS

De eerste pijler in dit Nederlandse model voor beleidsvoorbereiding betreft dus de onafhankelijke gegevensverzameling door het CBS. Het oogmerk is om de gegevens van het CBS, en de wijze waarop deze zijn verzameld en samengesteld, zo veel mogelijk buiten het politieke debat te houden. Met andere woorden: de gegevens, en de juistheid en representativiteit daarvan, behoren in de beleidsdiscussie als uitgangspunt te gelden. Daarbij wordt vertrouwd op de deskundigheid en wetenschappelijke integriteit van degenen die de methodiek van het verzamelen en bewerken van de gegevens bepalen. Overigens gelden hier, zeker in het geval van de Nationale Rekeningen en Nationale Boekhouding, internationale richtlijnen en procedures. Deze positionering buiten het politieke debat legt wel beperkingen aan de rol van het CBS op. Zo dient het CBS zich zo veel mogelijk te beperken tot daadwerkelijke bewerking van gegevens uit het verleden, en dienen zo min mogelijk gegevens te worden verkregen op basis van ramingen met een gedragsmatige component. Het CBS maakt alleen voorspellingen over demografische ontwikkelingen. Soms is er inderdaad enige discussie of het CBS zich niet te veel in de richting van een politiek gevoelige gegevensanalyse begeeft. In zulke gevallen werd de onafhankelijkheid van het CBS gewaarborgd via de Centrale Commissie voor de Statistiek (CCS), het hoogste adviesorgaan van het CBS waarin naast wetenschappers ook andere hoofdrolspelers in de Nederlandse beleidsarena waren betrokken, zoals de directeur van het CPB en vertegenwoordigers van de sociale partners en de Nederlandsche Bank. Tot 1 januari 2017 had de CCS de status van een zelfstandig bestuursorgaan zonder rechtspersoonlijkheid. Na die datum is de CCS opgeheven en is in plaats daarvan een Raad van Advies voor het CBS opgericht, met gelijke taken als de CCS.

Een voorbeeld dat de onafhankelijkheid van de politiek van het CBS typeert, is dat de publicatiedatum van nieuwe statistische gegevens vooraf in een kalender is vastgelegd. Dat voorkomt politieke inmenging met de publicatie, bijvoorbeeld wanneer er vanuit de regering de wens zou zijn publicatie van gevoelige gegevens om politieke overwegingen uit te stellen.

Tweede pijler: CPB

De tweede pijler in dit Nederlandse model van beleidsvoorbereiding beoogt om tot een zekere mate van consensus over de werking van de Nederlandse economie te komen. Op basis van de in modellen geformaliseerde consensus kan dan worden gekwantificeerd welke gevolgen beleidsingrepen hebben voor de gewenste politieke doelstellingen. Dit is de taak van het CPB, met Tinbergen als eerste directeur. Zo was er binnen het CPB in de eerste jaren een felle interne discussie tussen Van Cleeff en Tinbergen over de wijze van taakvervulling van het bureau. Van Cleeff was bij de oprichting van het CPB hoofd van de afdeling Planhuiskundig onderzoek geworden. In feite ging het in die discussies om de vraag op welke manier economisch beleidsadvies het meest succesvol zou zijn in de verzuilde economie. Van Cleeff probeerde een alomvattende normatieve theorie te ontwikkelen die de ideeën van de verschillende politieke en religieuze groeperingen zou integreren. Net als in het bedrijfsleven zou dat leiden tot een formeel beleidsplan dat door de overheid in een gecoördineerde inspanning van alle burgers zou kunnen worden uitgevoerd. Aan de andere kant wilde Tinbergen een methode ontwikkelen die de meest objectieve beschrijving van de werkelijkheid zou geven. De verschillen tussen de groeperingen worden dan geminimaliseerd tot hun verschillende normatieve proporties. Met andere woorden, hij wilde een duidelijk onderscheid maken tussen de werking van de economie (model) en de beleidsdoelen (welvaartsfuncties), en vervolgens proberen tot overeenstemming te komen over de eerste en een compromis te sluiten over de tweede kwestie. Deze laatste gedachte is leidend geworden en markeert de aangeduide scheiding tussen de drie autonome pijlers in het poldermodel van de beleidsvoorbereiding.

Daarbij probeert het CPB vanuit wetenschappelijk perspectief consensus te bereiken over de werking van de economie op basis van empirische modellen. Bij het bouwen en gebruiken van deze empirische macro-economische beleidsmodellen is de koppeling met eisen uit de beleidspraktijk altijd leidend geweest. Dat was al het geval toen Tinbergen in 1936 zijn eerste empirische macromodel voor Nederland construeerde. Het wordt ook beschouwd als een wereldprimeur. Destijds was er een levendige discussie onder economen in Nederland over de vraag of de gouden standaard gehandhaafd moest blijven of dat het beter was de gulden te devalueren en te laten zweven. Tinbergen gebruikte zijn macromodel om de voordelen van devaluatie voor de werkgelegenheid aan te tonen in het zogenaamde preadvies voor de jaarvergadering van – tegenwoordig – de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde.

Houd de politieke en wetenschappelijke discussie gescheiden

Met deze toespitsing op empirische modellen heeft Tinbergen gepoogd de grens tussen wetenschap en politiek scherp te houden. In de gedachte dat hiermee de discussie over welke modellering van de economie, en daarmee ook welke economische theorie het best aansluit op de werkelijke situatie en beleidsbehoefte, wetenschapsintern zou blijven. En dus niet onderdeel van het politieke debat zou worden. Het doel was zo veel mogelijk de politieke inkleuring van de gebruikte theorieën en modellen buiten de deur te houden. Het neemt niet weg dat de modelanalyses van het CPB wetenschappelijke discussies hebben opgeleverd. De Nederlandstalige vakbladen voor economen staan er vol van. Het CPB gaat deze discussie niet uit de weg en trekt er lering uit. Vooralsnog lukt het om de vermenging van politieke voorkeuren en wetenschappelijke inzichten in deze discussies te vermijden.

Publiek belang en de wat- en hoe-vragen

Een andere insteek om de rolverdeling tussen wetenschap en politiek te markeren biedt een beschouwing over het publiek belang. Dit betreft een op de bestuurskunde gericht perspectief. In brede zin is sprake van een publiek belang wanneer overheidsbemoeienis voor dat belang een hogere welvaart kan opleveren dan wanneer de overheid er zich niet mee bemoeit. Het betekent dat zo’n publiek belang via overheidsingrijpen dient te worden geborgd. De hamvragen daarbij zijn (i) wanneer is er sprake van een publiek belang en wat is dan dat publiek belang, en (ii) hoe wordt het publiek belang het beste geborgd? In het verlengde van de eerste vraag ligt de kwestie over wie bepaalt of iets een publiek belang is dat door de overheid dient te worden geborgd. De tweede vraag betreft de wijze van maatschappelijke ordening waarbij borging het beste kan worden uitgevoerd. In de terminologie van het rapport Het borgen van publiek belang van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WWR) uit 2000 gaat het om de wat-vraag en de hoe-vraag. Dit onderscheid tussen de wat-vraag en de hoe-vraag vormt een goede mogelijkheid om de rolverdeling tussen wetenschap en politiek beleid te beschrijven. Dus voor de scheiding van verantwoordelijkheden tussen enerzijds de politiek, en anderzijds de inbreng van technocraten en de wetenschap in het beleidsdebat.

Nut van onderscheid tussen wat-vraag en hoe-vraag

Het antwoord op de wat-vraag van het publiek belang kan veelal worden ontleend aan de politieke voorkeuren. Toch zijn deze voorkeuren meestal niet zodanig uitgekristalliseerd en gearticuleerd, dat er politieke eenduidigheid over bestaat en de economen en andere technocraten met de beantwoording van de hoe-vraag aan het werk kunnen. Vandaar dat de borging van publiek belang en de mate waarin marktwerking kan worden ingeschakeld, in de praktijk een soms moeilijk verlopende samenspraak vereist tussen economen, politicologen, juristen, bestuurskundigen en beleidsmakers. Helaas blijft dit soort praktische aspecten van de borging van het publiek belang in het economendebat wat onderbelicht. Anderzijds geldt bij de wat-vraag van het publiek belang niet altijd het primaat van de politiek. Er zijn ook zuiver economische argumenten van overheidsingrijpen, zoals opheffen van marktfalen en voorziening van collectieve goederen, die bepalend voor de wat-vraag kunnen zijn.

De vele bronnen van welvaart

Het voorgaande beschrijft hoe overheidsingrijpen bij een publiek belang een welvaartsvoordeel kan opleveren en dient op te leveren. Het feit dat politieke bewegingen en partijen afzonderlijk een eigen invulling aan het welvaartsbegrip geven, betekent ook dat de manier waarop de welvaart volgens die voorkeuren kan worden bevorderd afhankelijk is van wat men als welvaart oormerkt en dus als publiek belang aanmerkt. Voor het op welvaartstoename gerichte economische beleid is het daarom nodig dat op de een of andere manier een compromis wordt bereikt bij de concrete invulling van het welvaartsbegrip. Dit is de samenhang van de verschillende doelstellingen van economische politiek in de theorie van (onder meer) Theil, waarbij de gewichten de politieke voorkeuren voor het bereiken van die doelstellingen aangeven. Bepaling van die gewichten en daarmee wat onder welvaart wordt verstaan vormt onderdeel van het politieke besluitvormingsproces. In het regeringsbeleid in ons land zijn in dit verband afspraken in het regeerakkoord van belang. Vanuit een simpel theoretisch perspectief kan dan vanuit de politieke weging van de welvaartsdoelstellingen het ontwerp, de invulling en de uitvoering van het beleid aan de deskundigen worden overgelaten.

Maar in de praktijk is deze scheiding tussen invulling van welvaartsdoelen en economisch beleid niet zo eenduidig en direct. Aan de ene kant kan de manier waarop dit beleid wordt vormgegeven een onderdeel van het politieke discours vormen. Het is zelfs opmerkelijk dat programma’s van politieke partijen juist veel nadruk leggen op de manier waarop uitvoering aan de politieke idealen dient te worden gegeven. Aan de andere kant is de wetenschap ook niet helemaal in staat om, wanneer het welvaartsbegrip volledig concreet gemaakt en geoperationaliseerd is, aan te geven met welke beleidsmaatregelen de welvaart dan het beste kan worden bevorderd. Kenmerkend voor de economische wetenschap is dat er geen overeenstemming is over hoe beleidsmaatregelen precies uitwerken en welke zienswijze in de gegeven situatie het beste of zelfs juiste antwoord geeft. In het voorgaande is aangegeven dat in het Nederlandse poldermodel gepoogd wordt op dit punt zo veel mogelijk de vermenging van politiek en wetenschap in de discussie te vermijden. Maar het tekent wel de interactie tussen politiek, beleid en wetenschap die altijd zal dienen plaats te vinden omdat de theorie van de economische politiek met een strikt onderscheid tussen doelstellingen en instrumenten slechts een ideaalbeeld schetst.

Het ideaalbeeld raakt verder weg

In de afgelopen periode lijkt de werkelijkheid zelfs wat verder van dit ideaalbeeld te zijn afgedreven. In de eerste plaats is het aantal politieke doelstellingen waarop het beleid zich dient te richten uitgebreid. Dit heeft geleid tot de omarming van het ‘brede’ welvaartsbegrip, waarbij meer de nadruk is gelegd op niet-materiële aspecten die bijdragen tot welvaartsbeleving. In hoofdstuk 4 wordt hierop teruggekomen. Het gevolg is dat het vinden van een politiek compromis over weging van al die doelstellingen moeilijker wordt. Daarbij kunnen de doelstellingen verschuiven, door meer informatie die over de invloed op de welvaartsbeleving beschikbaar komt. Maar ook kunnen de politieke voorkeuren verschuiven, bijvoorbeeld omdat duidelijk wordt dat bepaalde belanghebbenden, terecht of ten onrechte, zich achtergesteld voelen.

In de tweede plaats is er sprake van een verandering in de wijze waarop het politieke debat wordt gevoerd. Dit heeft te maken met een grotere zichtbaarheid, zowel in de sociale media als in de traditionele media. Zo worden in publieke discussies en in debatten in de media (talkshows) wetenschappers steeds meer verleid tot het verkondigen van meningen met een politieke connotatie. Het probleem is dat de wetenschap geen onomstotelijk vast te stellen aanbevelingen oplevert maar altijd, zeker in het economische domein, met flinke onzekerheidsmarges is omgeven. Aan de andere kant bestaat vanuit de politiek ook de neiging om in moeilijke besluitvormingsprocessen te veel op wetenschappelijke schijnzekerheden te willen steunen. Daarbij komt dat wetenschappelijke advisering, afgezien van onzekerheidsmarges, ook vanuit verschillende theoretische perspectieven tot wisselende aanbevelingen kan komen. Dat biedt de mogelijkheid aan de politiek om er naar eigen voorkeur het gewenste beleid uit te destilleren. Met andere woorden, om te ‘shoppen’ tussen de verschillende theorieën en aanbevelingen uit de wetenschap. Dit tekent nogmaals het belang, zoals in de polder van Tinbergen, om die wetenschappelijke en politieke discussies te scheiden. Maar inderdaad, dat ideaalbeeld valt steeds minder te handhaven, nog afgezien van de vraag of men dat zou willen.

3
Marktwerking en politieke voorkeuren

Het voorgaande hoofdstuk geeft aan dat voor een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden van de politiek en de wetenschap het nodig is zo min mogelijk wetenschappelijke beleidsanalyses onderdeel van het politieke debat te laten worden. Zo’n vermenging valt echter niet te voorkomen wanneer zich in de praktijk belangrijke economische ontwikkelingen voordoen die om een nieuwe manier vragen om er vanuit de theorie tegen aan te kijken. Dit hoofdstuk gaat over zo’n verandering van denkbeelden en politieke voorkeuren voor een specifiek economisch gedachtegoed. Aan het eind van de vorige eeuw omarmde de politiek het idee van de neoklassiek georiënteerde economen dat het hoogste welvaartsniveau wordt bereikt wanneer de markt vraag en aanbod bepaalt, en wanneer de overheid die markt zo min mogelijk verstoort. Zelfs wanneer er geen markt was of wanneer de markt gebrekkig functioneerde, moest er voor betere marktwerking worden gezorgd. Dit neoklassieke ideaalbeeld van zo veel mogelijk op marktwerking te vertrouwen, staat tegenwoordig sterk ter discussie. Dit hoofdstuk bespreekt voorbeelden waar zowel politiek als wetenschap van gezichtspunt aan het veranderen zijn. Het betekent dat de overheid zelf veel vaker een goede aansluiting van vraag en aanbod dient te bewerkstelligen.

Roep om meer marktwerking

De roep om meer marktwerking kwam op aan het eind van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw toen er sprake was van een onstuimige groei van de collectieve sector (ook wel aangeduid als publieke sector, budgetsector of overheidssector). Daarmee liepen ook de begrotingstekorten op die op de kapitaalmarkt moesten worden gefinancierd. Het gevaar was dat de rente daarmee zo hoog opliep dat financiering van kapitaalgoederen in wat genoemd werd ‘de marktsector’ zou worden verdrongen. Deze ‘crowding out’ zou de groeimogelijkheden van de marktsector beperken en daarmee een rem vormen op economische groei. De Nederlandsche Bank (DNB) heeft indertijd op verzoek van de toenmalige directeur Kessler een cijfermatig overzicht samengesteld waarin de ontwikkelingen in de marktsector en collectieve sector tegen elkaar worden afgewogen. Hier kwam inderdaad uit naar voren dat de groei in de marktsector sterk was afgenomen in vergelijking met de groei van de collectieve sector en dat een versterking van de marktsector noodzakelijk werd geacht.

Ook vanuit de politiek was er in die tijd de roep om paal en perk te stellen aan de omvang van de overheidssector. Zo was er de 1 procent-norm van Duisenberg, die als minister in het kabinet Den Uyl de groei van de overheidsuitgaven wilde beperken die in die periode dreigden te exploderen. Maar die 1 procent betekende nog altijd wel een jaarlijkse groei van de overheid.

Deze bezwaren tegen de toenemende omvang van de overheid leidden er in het vervolg van de jaren tachtig en negentig toe dat meer aandacht aan de marktwerking werd besteed, waarbij ook overheidstaken met een collectief karakter werden geprivatiseerd. Het idee was dat de tucht van de markt, met concurrerende aanbieders, efficiënter diensten konden leveren dan wanneer deze dienstverlening volledig via de overheid werd geregeld. Deze nadruk op het zo veel mogelijk inschakelen van de markt en het prijsmechanisme bij de allocatie van goederen en diensten via de ‘onzichtbare hand’, sloot aan bij het neoliberale gedachtegoed, dat indertijd zowel door de politiek als door economische wetenschappers werd omarmd.

Inbouw van marktwerking

Het betekende dat de overheid moest proberen taken uit te besteden aan de markt waar geacht werd dat de tucht van de markt een kostenvoordeel zou opleveren. Wel was nodig dat bij de uitbesteding aan de markt strikte overheidsregels golden. Anders zou het publiek belang dat met het vervullen van die taken gemoeid was, onvoldoende worden geborgd. Ter illustratie worden hierbij twee voorbeelden gegeven van inbouw van marktwerking van dienstverlening die aan zulke strikte overheidsregels gebonden is.