Rik Peeters

Het verlangen naar voorkomen

Hoe het preventieparadigma de overheid verandert

e-editie april 2015, naar de eerste printrun februari 2015

© 2015 Rik Peeters | Uitgeverij Van Gennep

Nieuwezijds Voorburgwal 330, 1012 RW Amsterdam

Ontwerp omslag Léon Groen

ISBN 9789461649904 | NUR 740

www.uitgeverijvangennep.nl

‘De staat die wij in ons dagelijkse leven kennen en waarvan wij de werking voortdurend voelen, aanvaarden wij als een gegeven. Hij is er eenvoudig. […] Zodra we echter accepteren dat de staat, de politieke factor, het overheidsoptreden, een geheel natuurlijk element in ons dagelijkse leven vormt, zien wij deze verschijnselen niet meer als bijzonder problematisch, trekken ze de aandacht niet meer. Ons bestaan is in zo’n mate verpolitiekt dat wij de politieke factor erin niet kunnen isoleren en dus ook geen behoefte voelen hem als een afzonderlijk problematisch object van onze aandacht te bestuderen.’

ERNST KOSSMANN | Politieke theorie en geschiedenis (1987)

Woord vooraf

Met zorg aangepakt

‘Schrik niet, ik wreek geen quaat maar dwing tot goet. Straf is mijn hant maar lieflyk myn gemoet.’ Deze woorden van Pieter Corneliszoon Coen uit 1607 zijn nog altijd te lezen op de toegangspoort tot het voormalige Spinhuis in Amsterdam. Ze bevinden zich onder een reliëf dat de geseling van twee vrouwen voorstelt. Het Spinhuis was bestemd voor gevallen vrouwen – veroordeelde bedelaars, dievegges en prostituees – die door middel van arbeid (spinnen en naaien) discipline, regelmaat en tucht moest worden bijgebracht.

Even verderop in de stad is de toegangspoort naar het voormalige Rasphuis te vinden. Hier werden in de zeventiende en achttiende eeuw jonge mannelijke misdadigers veroordeeld tot dwangarbeid. Hun arbeid bestond uit het raspen van hout tot een poeder dat werd gebruikt om verfpigment te maken. Ook hier was het doel van de arbeid heropvoeding en verbetering. Boven de toegangspoort staat dan ook te lezen: ‘virtutis est domare quae cuncti pavent’ – een citaat uit een tragedie van Seneca, dat zich laat vertalen als: ‘het is een deugd van ’t kloek gemoed, te temmen dat elk schrikken doet’.

De monotone dwangarbeid in het Spinhuis en het Rasphuis, zoals beschreven door Simon Schama (1987), lijkt ver af te staan van hedendaagse ideeën over de behandeling van criminelen. De achterliggende doelstelling van heropvoeding toont echter opvallende overeenkomsten met actuele praktijken in de criminaliteitsbestrijding. Zo voerde de gemeente Amsterdam in 2011 de ‘Top 600-aanpak’ in. Deze heeft tot doel om de 600 meest actieve plegers van high impact-delicten zoals woninginbraken, straatroof en overvallen van de straat en uit de criminaliteit te halen. Behalve een lik-op-stuk-benadering gericht op het snel, streng en consequent straffen kent deze aanpak ook een element van zorg, gericht op het verbeteren van het persoonlijk perspectief van deze criminelen. Bovendien wil de gemeente voorkomen dat de broertjes en zusjes van veelplegers hun slechte voorbeeld volgen. Onder het motto ‘met zorg aangepakt’ streeft de gemeente naar gedragsverandering door een combinatie van straf, zorg en gezinsinterventies.

Het motief achter de Top 600-aanpak is dat reguliere vormen van straf en hulpverlening niet werken om jongeren uit een crimineel leefpatroon te halen: straf is niet gericht op gedragsverandering en enkel hulpverlening is te vrijblijvend. Op basis van uitgebreide screening van de psychische gesteldheid, het verstandelijk vermogen en de thuissituatie van een veelpleger wordt een zorgtraject op maat ontwikkeld. Woonbehoefte, dagbesteding, leefpatronen en onderwijs, stage of werk vormen daarbij belangrijke onderdelen. Het zorgtraject kan een verplicht karakter hebben en onderdeel vormen van de door de rechter opgelegde straf. Ook kunnen bijzondere voorwaarden zoals elektronisch toezicht, contactverboden en gebiedsverboden onderdeel van het traject zijn. Zorg heeft een stok achter de deur, waardoor de vrijblijvendheid verdwijnt.

De geest van het Rasphuis waart rond in de ambities van de Top 600-aanpak. De gemeente Amsterdam ‘wreekt geen quaat maar dwingt tot goet’. De combinatie van straf en zorg dient ook hier een preventief doel. Wat is veranderd, is de manier waarop de overheid preventie van criminaliteit probeert te realiseren. Wat ook is veranderd – zo zullen we in het navolgende bespreken – is de mate waarin de overheid naar preventieve instrumenten grijpt om criminaliteit en aanverwante problemen te bestrijden. Nieuwe maatschappelijke omstandigheden hebben tot een sterke nadruk op preventie geleid. Waar het Rasphuis in zijn tijd nog een uitzondering was, daar is de Top 600-aanpak tekenend voor het hedendaagse handelingsrepertoire van de overheid.

Leeswijzer

Dit boek is een poging om politieke filosofie en bestuurskunde met elkaar te verbinden. Mijn politiek-filosofische ambitie om onze hedendaagse politieke werkelijkheid te begrijpen, maakt dat dit meer beoogt te zijn dan een beleidsanalyse: het gaat mij om het analyseren van verschuivende relaties tot staat en samenleving en hoe bepaalde denkpatronen (zoals preventie) daar een beslissende invloed op hebben. Mijn bestuurskundige ambitie om actuele preventiepraktijken te doorgronden, krijgt vorm in de empirische studie van de sociale werkelijkheid. De primaire ambitie van dit boek is de werkelijkheid te beschrijven en te begrijpen, niet om erover te oordelen.

De basis voor dit boek werd gelegd in het academische proefschrift dat ik eerder over dit onderwerp schreef (Peeters, 2013a). Veel gedachten uit dat werk hebben hun weg gevonden naar de pagina’s van dit boek. Vele gesprekken met wetenschappers, professionals en studenten hebben echter geleid tot tal van nieuwe inzichten, aanscherpingen van eerdere analyses en verbindingen met het werk van anderen. In het bijzonder ben ik grote dank verschuldigd aan dr. Marc Schuilenburg en dr. Albert Jan Kruiter, die een eerdere versie van dit boek van kritisch commentaar hebben voorzien.

In het eerste hoofdstuk wordt, aan de hand van actuele voorbeelden, de centrale vraagstelling nader uitgewerkt. De hoofdstukken 2 t/m 4 vormen de theoretische uiteenzetting: achtereenvolgens wordt een kader geschetst om de rol van de overheid te bestuderen, wordt het begrip ‘preventie’ conceptueel verkend en wordt de opkomst van preventie in een historische context geplaatst. Daarna nuanceert een kort intermezzo, aan de hand van de Project-X-rellen in Haren, de gedachte dat we alleen nog maar in termen van preventie denken. In de hoofdstukken 5 en 6 wordt de invloed van preventie in het rechtsstatelijke en het verzorgingsstatelijke domein beschreven en geanalyseerd. Beide hoofdstukken worden onderbroken door een tweede intermezzo over de relatie tussen preventie en toezicht. In het zevende en laatste hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies samengevat. Ook wordt ingegaan op de normatieve vragen waarvoor de invloed van preventie ons stelt. Als tegenwicht worden enkele ‘beginselen van behoorlijke preventie’ geformuleerd.

1

Inleiding

1.1  De preventiereflex

Op 12 december 2010 wordt Nederland opgeschrikt door de ‘Amsterdamse zedenzaak’ (NRC, 12-12-2010). Tientallen kinderen zijn het slachtoffer van misbruik op hun kinderdagverblijf geworden. Nog voordat de eerste verontwaardiging is weggeëbd, klinkt in de media de vraag hoe dit misbruik jarenlang onopgemerkt kon blijven (NRC, 14-12-2010). Had de gemeente, de GGD of de directie van het kinderdagverblijf niet al moeten ingrijpen bij eerdere vermoedens van ouders? En hoe kan worden voorkomen dat iets dergelijks zich in de toekomst wederom zal voordoen? De regering besluit dat er op kinderdagverblijven twee verzorgers gelijktijdig aanwezig dienen te zijn. Ook vindt voortaan screening van personeel plaats op eerder crimineel gedrag, zowel in binnen- als buitenland. Op basis daarvan kan een verklaring omtrent gedrag – nodig voor het verkrijgen van een baan bij een kinderdagverblijf – geweigerd worden (NRC, 20-12-2010; NRC, 20-4-2011; NRC, 11-7-2011).

Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Wie is verantwoordelijk? Hoe is dit in de toekomst te voorkomen? Deze vragen stellen we ons bijna onmiddellijk na een ramp, incident of misdrijf. Er is sprake van een preventiereflex, die het vanzelfsprekend maakt om te vragen naar de oorzaken van een incident – en de zoektocht naar een mogelijk verantwoordelijke. We zijn er ons nauwelijks van bewust dat het de uitdrukking is van een zeer specifieke manier van kijken naar risico’s. We veronderstellen niet alleen causale relaties tussen gebeurtenissen in het heden en hun oorzaken in het verleden, maar gaan er bovendien van uit dat deze gebeurtenissen voorkomen hadden kunnen en moeten worden.

De verhalen van high school shootings uit de VS zijn bekend. Maar op 9 april 2011 blijkt dat er ook in Nederland lone wolves rondlopen. Die dag schiet Tristan van der V. in een winkelcentrum in Alphen aan den Rijn zes mensen dood en verwondt hij nog eens zeventien anderen alvorens hij zelfmoord pleegt (NRC, 9-4-2011). Al snel richt de publieke verontwaardiging zich op het feit dat de dader, die een verleden met suïcidale neigingen had, lid van een schietvereniging kon worden en een wapenvergunning kon krijgen (NRC, 10-4-2011). In reactie daarop kondigt de minister van Justitie aan dat de eisen voor het verkrijgen van een wapenvergunning en de controle op mensen die zo’n vergunning hebben, worden aangescherpt (NRC, 12-4-2011).

Vrijwel elk landelijk dagblad richt zich in zijn commentaar op de vraag wie verantwoordelijk gehouden kan worden voor het drama in Alphen aan den Rijn. Met één uitzondering: het Reformatorisch Dagblad stelt op 11 april 2011 dat de gebeurtenissen ons vooral moeten aanzetten tot reflectie op de kwetsbaarheid van het leven en op de betekenis van de dood. Daarmee geeft deze krant uitdrukking aan een andere omgangsvorm met risico en noodlot: het is niet iets waarover we onmiddellijk een oordeel moeten vellen, maar iets wat wellicht ook een onvermijdelijk onderdeel van het leven is. Het punt is hier niet om een van beide interpretaties gelijk te geven, maar om te laten zien dat de preventiereflex het product van een specifieke tijd en plaats is.

Op 19 mei 2013 worden de levenloze lichamen van twee jongetjes, Ruben (9) en Julian (7), uit Zeist gevonden. Ze zijn zo’n twee weken daarvoor om het leven gebracht door hun vader, die zelf daarna zelfmoord pleegde. Snel blijkt dat het gezin, waarvan de ouders inmiddels gescheiden waren, al sinds een aantal jaar begeleiding van Jeugdzorg kreeg. In 2009 stelde het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling reeds vast dat de onenigheden in het gezin leidden tot psychisch geweld tegen de kinderen. In de jaren daarna blijft het gezin permanent in beeld van Jeugdzorg en er wordt ook een veiligheidsplan opgesteld, maar ingegrepen wordt er – ondanks aanhoudende zorgen – nooit (NRC, 19-5-2013). Op 20 mei 2013 stelt de burgemeester van Zeist dat Jeugdzorg moet worden aangesproken op de begeleiding van het gezin (NRC, 20-5-2013). Evenwel oordelen de Inspectie Jeugdzorg en de Inspectie voor de Gezondheidszorg later dat de begeleiding door Jeugdzorg adequaat en in overeenstemming met bestaande regelgeving, afspraken en protocollen was (NRC, 30-9-2013).

Het is te gemakkelijk om de preventiereflex af te doen als ‘zomaar’ een manier van kijken. In plaats daarvan is het interessant om na te gaan waarom we juist nú preventie als het gewenste antwoord zien op risico’s. Verderop zullen we de maatschappelijke context schetsen waarin preventie een logische handelingsstrategie is. Hier volstaan we met de constatering dat preventie blijkbaar tegemoetkomt aan onvrede met de gedachte dat we ‘zomaar’ getroffen kunnen worden door het noodlot – of dat nu in de vorm van een ongeval, een misdrijf of een ziekte is. Ook al weten we dat het onmogelijk is alle onheil te voorkomen, toch is de gedachte dat iets wellicht onvermijdelijk was moeilijk te verkroppen.

1.2  Preventie in beleid

De preventiereflex – vergelijkbaar met wat elders de ‘risico-regelreflex’ is genoemd (WRR, 2011) – is de uitdrukking van een reeds diep geïnternaliseerde manier van kijken naar risico’s. Uiteraard hebben media een grote rol in het ontstaan van kortstondige hypes rondom schokkende incidenten (Vasterman, 2004), maar de centrale stelling van deze studie is dat preventie de dominante bestuursstrategie van deze tijd is. Op tal van terreinen zien we dat preventie niet beperkt blijft tot een reflexmatige reactie op incidenten, maar dat het de kern van overheidsbeleid vormt.

Zo is in veel achterstandswijken de inrichting van de publieke ruimte een belangrijk onderdeel van criminaliteitspreventie. Bezien door een preventieve lens wordt de publieke ruimte gepercipieerd als de gelegenheidsstructuur voor crimineel gedrag. Gemeente, politie en woningcorporatie kijken ‘door de ogen van de crimineel’ naar de bebouwde omgeving. Wat zijn aantrekkelijke plaatsen voor een crimineel om zich te verstoppen? Waar kan hij gemakkelijk toeslaan? Als je goed kijkt, liggen risico’s overal op de loer. En als je goed kijkt, zie je overal maatregelen om die te bestrijden.

Woningcorporaties stellen maximale hoogtes vast voor heggen – 1 meter in de voortuin, 1,80 meter in de achtertuin – om te zorgen voor heldere zichtlijnen tussen de woningen en flats. De gemeente plaatst straatverlichting in donkere steegjes om ze minder aantrekkelijk te maken voor criminelen. Bankjes worden weggehaald als ze hangjongeren of junks aantrekken. En bankjes worden zó ontworpen dat ze onaantrekkelijk zijn om langdurig op te zitten en onmogelijk zijn om op te slapen. Zichtbaar cameratoezicht vindt plaats op kwetsbare plaatsen, zoals metrostations. Portieken, een favoriete plaats voor overlastgevers en drugsdealers, worden zo veel mogelijk afgesloten. Sloopflats worden zodanig dichtgetimmerd dat inbrekers op zoek naar koper of zwervers op zoek naar een slaapruimte er niet kunnen inbreken. Of er wordt door middel van gordijnen en planten op de vensterbank gesuggereerd dat de sloopflats nog bewoond zijn.

[...]