Titelpagina

Samuël Kruizinga

Overlegeconomie in oorlogstijd

De Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij en de Eerste Wereldoorlog

eBook editie, oktober 2012

Walburg Pers

Deze uitgave kwam tot stand mede dankzij financiële steun van NOT Fonds.

© 2012 Samuël Kruizinga, p/a Uitgeversmaatschappij Walburg Pers, Zutphen

www.walburgpers.nl

Afbeelding omslag:

J.A. (‘Antoon’) van Welie, ‘Het bestuur van de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij te Amsterdam in de jaren 1914-1919’ (1922-1924). Het schilderij is gemodelleerd naar de ‘regentenstukken’ die de kopstukken van de VOC in de Gouden Eeuw van zichzelf lieten maken, waarmee duidelijk wordt aangegeven welke status de schilder de afgebeelde heren toedicht. Van links naar rechts staan afgebeeld: A. Roelvink, A. Maclaine Pont, S.M.D. Valstar, Jhr. L.P.D. op ten Noort, C.J.K. van Aalst, G.W. van der Goes, G.H. Hintzen en J. van Vollenhoven. Aan de muur rechtsboven hangt het portret van de in 1918 overleden Th.J. van Haren Noman. [Rijksmuseum Amsterdam]

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16b Auteurswet 1912 juncto het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351 zoals gewijzigd bij Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Zoveel mogelijk is getracht de eventuele rechthebbenden van de afbeeldingen te achterhalen. Rechthebbenden die in dit verband niet zijn benaderd wordt verzocht zich met de uitgever in verbinding te stellen.

Omslagontwerp: Henk Wals, Lauwers-C, Nijmegen

eBook Productie: Merijn de Haen, ePUB Pro, Utrecht

ISBN 978.94.6249.222.6

NUR 680

Inleiding

Een staat binnen de staat

Van juli 1914 tot en met november 1918 vond een explosie van geweld plaats die tot dan toe zijn weerga niet had gekend, en waarvan de naschokken nog tot in de 21e eeuw te voelen zijn. De ontzagwekkende krachten die techniek en ideologie wisten vrij te maken kwamen in die jaren tot een gruwelijke explosie, waardoor de namen van slagvelden als Passchendaele, de Somme en Gallipoli zich definitief in het collectief geheugen hebben gevestigd. Maar de Eerste Wereldoorlog kende meer fronten dan alleen de uitgebreide loopgravenstelsels in Vlaanderen en Noord-Frankrijk, de steppen van Rusland en de woestijnen van het Midden-Oosten. Ook op economisch gebied voerden beide machtsblokken, de Geallieerden en de Centralen, een strijd op leven en dood. Deze economische oorlog begon toen de Britse regering in augustus 1914 besloot de toegang tot de Duitse Noordzeehavens te blokkeren en zo de Centrale overzeese aanvoerlijnen af te snijden. Ook schepen op weg naar neutraal Nederland werden door de Britse vloot aangehouden, uit angst dat hun lading via de Rijn toch nog in Duitsland terecht zou komen. Schepen met bestemming Rotterdam of Amsterdam zouden alleen dan mogen doorvaren, als Nederlandse regering alle doorvoer naar Duitsland verbood. Met andere woorden: Londen eiste, tegen het internationaal recht in, dat Den Haag zou meehelpen om de Britse blokkade te verplaatsen van de Noordzee naar de landgrens tussen Duitsland en Nederland. ‘England rules the waves’ en dus ‘England waives the rules’, grapten Nederlandse zeelui wrang.1

De Geallieerden plaatsten de Nederlandse regering zo voor een duivels dilemma: Nederland had overzeese invoer nodig, maar de Britten eisten keiharde garanties dat doorvoer naar Duitsland onmogelijk zou zijn. Uiteraard zou Berlijn dat nooit goedkeuren. Gelukkig verzon men een list, ‘een ingenieuze en eigenlijk de enige denkbare’, aldus de historicus Hermann von der Dunk, ‘om aan de blokkadeverworging te ontkomen, zonder de Duitsers direct te provoceren!’2 Een groep Nederlandse reders en bankiers, onder leiding van C.J.K. van Aalst, richtte een nieuw bedrijf op – de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij (NOT)3 – dat zou fungeren als doorvoerluik voor overzeese import in Nederland, maar daarbij garandeerde dat haar afnemers deze niet zouden doorverkopen naar Centrale landen. De Nederlandse regering kon zich zo officieel – maar, zoals zal blijken, niet officieus – afzijdig en Berlijn te vriend houden, terwijl de Britse regering toch de garanties kreeg die zij wilde hebben.

De eerste slag aan het economisch front Nederland was daarmee gewonnen door de Geallieerden, maar de oorlog nog lang niet. De almaar escalerende economische strijd tussen Geallieerden en Centralen ging een steeds grotere invloed uitoefenen op de Nederlandse economie en dwong de Nederlandse regering tot actief ingrijpen. Maar zij kon en wilde dat niet alleen. Daardoor ontstond ruimte voor het bedrijfsleven om zich te organiseren in ‘Crisisinstellingen’ en de overheid de helpende hand te bieden. De NOT, opgericht door enkele van Nederlands machtigste bankiers en scheepvaartmagnaten, speelde in deze ‘spontaan geleide’ overlegeconomie in oorlogstijd, waar al ‘improviserend’ gereageerd moest worden op elkaar in razend tempo opvolgende handelspolitieke en economische ontwikkelingen, een hoofdrol, en eigende zich een verregaande autonomie op economisch, buitenlands en handelsbeleid toe.4 Tijdgenoten verwezen naar de Trustmaatschappij als een ‘nevenregering’ of zelfs een ‘staat binnen de staat’ en naar haar president Van Aalst als de ‘ongekroonde koning’ van Nederland.5 Maar de NOT kon niet ongehinderd haar gang gaan. Andere zakenlieden wilden óók hun invloed doen gelden op het economisch- en handelsbeleid van Nederland, en uiteraard voerden de oorlogvoerende partijen – vooral Groot-Brittannië – continu forse druk uit op de Trustmaatschappij. Ten slotte gingen, naarmate de oorlog langer duurde, ook elementen binnen de Nederlandse regering zich verzetten tegen de machtspositie van de NOT-zakenmannen.6

In dit boek zal ik analyseren welk beleid de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij nastreefde en hoe dat beleid tot stand kwam. Om daar achter te komen zal ik in kaart brengen wie er allemaal invloed hadden op het besluitvormingsproces. In hoeverre hadden de bedrijven die meehielpen om de Trustmaatschappij op te zetten bijvoorbeeld een vinger in de pap? En welke NOT-bestuursleden wisten de grootste stempel te drukken op het beleid? Daarnaast zal ik bekijken in hoeverre de NOT de ruimte kreeg om haar beleid uit te voeren, en van wie en in welke mate zij tegenstand ondervond. Was de Nederlandse regering ten allen tijde bereid om de Trustmaatschappij zelfstandig haar gang te laten gaan? Welke eisen stelde Groot-Brittannië, wiens economische blokkade van bepalende invloed was geweest op de oprichting van de NOT, aan bestuur en beleid van de Trustmaatschappij? En in hoeverre deelden de overige ‘Crisisinstellingen’ de visie van het NOT-bestuur?

Het gemankeerd gedenkboek

Dit boek is het tweede dat geheel gewijd is aan de NOT. In 1935 verscheen namelijk een geautoriseerde, maar vooral ook gemankeerde versie van de NOT-geschiedenis, onder de titel De Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij: middelpunt van het verkeer van onzijdig Nederland met het buitenland tijdens den Wereldoorlog 1914-1919. De auteur van het in 1935 gepubliceerde NOT-gedenkboek was de econome en historica Charlotte Aleida van Manen. Zij was al tijdens de Eerste Wereldoorlog actief, niet alleen als auteur maar ook als propagandist. Zij had weinig op met het Duitse keizerrijk en was daarom graag ingegaan op de verzoeken van Wellington House, het Britse ‘War Propaganda Bureau’ dat zich vooral richtte op Geallieerde en neutrale landen7, om in de Nederlandse pers expliciet de aandacht te vestigen op de duistere kanten van de machtige oosterbuur. Met het doel om ‘zoo objectief mogelijk de feiten weer te geven’ over ‘hoeveel onrecht [. . .] dat Rijk’ op zijn geweten had, publiceerde zij in 1915 een artikel in het gezaghebbende tijdschrift De Gids.8 Van Manen richtte haar energie daarna op het binnenland. Ze werd actief in verschillende bewegingen voor vrouwenkiesrecht9 en liet ook op sociaal vlak van zich horen: in 1918 verscheen van haar hand Bedrijfsleven en de strijd tegen armoede in Nederland. Zij pleitte daarin voor een aanpak van het werkloosheidsprobleem bij de wortel: in plaats van geld uit te geven aan de bestrijding van de symptomen van werkloosheid moesten, door verbetering van scholing en een beter aansluiten van beroepspraktijk op vakopleiding, meer mensen klaargestoomd worden voor het bedrijfsleven.10

Deze curieuze mengeling van sociale bevlogenheid, elitaire bevoogding en een kritische blik op de (buitenlandse) politiek van het Duitse keizerrijk zal de aandacht hebben getrokken van NOT-directeur Van Aalst, die er soortgelijke ideeën op nahield.11 Vlak na het einde van de Eerste Wereldoorlog benaderde Van Aalst daarom deze gelijkgestemde geest met de vraag of zij de geschiedenis van de Trustmaatschappij te boek zou willen stellen.12 Zij zou echter geen carte blanche krijgen. Hoewel Van Manen in principe zonder beperkingen gebruik mocht maken van het door de Trustmaatschappij verzamelde archiefmateriaal, eiste Van Aalst dat zij zich in het uiteindelijke werk zou onthouden van ‘aanvallen op regeeringen, instellingen of personen’. Daarom hadden haar opdrachtgevers zich expliciet het recht voorbehouden naar believen te schrappen in de door Van Manen aangeleverde teksten. Van Manen was akkoord gegaan met deze beperkingen – wellicht mede dankzij het vorstelijke salaris dat haar was toegezegd – en beloofde, om de angst bij de NOT-bestuurders weg te nemen, dat zij een ‘histoire intime’ zou vermijden. Het boek zou in plaats daarvan een ‘rustige, onpartijdige uiteenzetting’ te worden van de NOT-geschiedenis. Met die formulering toonden alle partijen zich tevreden en Van Manen beloofde dat het boek binnen vijf jaar ter perse kon.13 De NOT-archiefcommissie bleek echter al snel een wat andere opvatting van ‘rustig’ en ‘onpartijdig’ te hebben dan de auteur. Zij maakte uitgebreid gebruik van haar contractueel vastgelegd recht Van Manens schrijfwerk te ontdoen ‘van de aanwezigheid van diplomatiek gevaarlijke of voor bepaalde personen minder aangename passages’.14 Van Manen ergerde zich groen en geel aan de overactieve rode pen van de commissieleden.15 Zij kreeg het dan ook geregeld met haar opdrachtgevers aan de stok, waardoor de zo goed begonnen werkrelatie al snel verzuurde.16

Al dit gekonkel leverde ook veel vertraging op. Pas in 1935, zestien jaar nadat haar de opdracht verstrekt was, rolde het gedenkboek van de pers. De uiteindelijke versie bestond uit acht delen in zes dikke banden, waarvan de laatste twee bestonden uit bijlagen die met een vertraging van een half jaar (het was inmiddels al 1936) verschenen. Op de eerste, ongenummerde pagina van het achttien kilo wegende gedenkboek stond bovendien een opvallende mededeling van de NOT-bestuursleden, dat de pennenvruchten van de auteur geheel voor haar eigen rekening waren en zij elke verantwoordelijkheid daarvoor expliciet afwezen.

Desondanks waren de eerste reacties in de Nederlandse pers zeer positief. Het Algemeen Handelsblad prees het grondig onderzoek van de auteur, dat ‘voor het nageslacht van onschatbare waarde zal blijken.17 ‘Een schitterende prestatie van de bewerkster’, jubelde De Maasbode.18 Vooral het feit dat Van Manen zoveel nieuw, en tot dan toe niet beschikbaar, bronnenmateriaal over Nederland tijdens de Grote Oorlog in het algemeen en de Trustmaatschappij in het bijzonder uit de verder voor onderzoekers niet toegankelijke archieven had geopenbaard, werd bijzonder gewaardeerd. Maar er kwam al snel ook kritiek op het meerdere vuisten dikke werk. De Nederlander betreurde dat de auteur geen ‘dwingende samenhang’ aan het werk had willen geven, maar er voor gekozen had ‘de gebeurtenissen voor zich zelf te laten spreken’.19 Ook Het Vaderland betreurde dat het Van Manen niet in staat was gebleken ‘de heele zaak meer synthetisch, meer vergeestelijkt zouden wij haast zeggen, meer tot echte geschiedenis geworden, te beschrijven.’20

Fundamenteler commentaar kregen zowel de auteur als haar opdrachtgever van een wel zeer kritisch lezer: Sir Francis Oppenheimer, die in zijn functie als Brits handelsattaché de Trustmaatschappij van heel dichtbij had meegemaakt. Hij kreeg van de Archiefcommissie van de NOT een presentexemplaar van de boeken van Van Manen, maar haalde uit lezing daarvan niet de vreugde die het bijbehorende briefje hem toegewenst had.21 ‘I am afraid several matters are represented from an angle which can hardly be called fair or accurate’, klaagde hij tegenover de Britse Gezant in Nederland.22 Na over bepaalde passages informatie te hebben ingewonnen bij de archivaris van het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken en deze te hebben vergeleken met zijn eigen aantekeningen uit de oorlogstijd, schreef hij een boze brief naar de NOT-archiefcommissie. Daaruit bleek dat hij NOT-baas Van Aalst ervan verdacht de geschiedenis te hebben verdraaid door zichzelf een veel te grote rol toe te dichten en de bijdragen van anderen – met name Oppenheimer zelf – te minimaliseren.23 Van Aalst en zijn medecommissieleden zaten kennelijk zo met de kwestie in hun maag (wellicht uit angst dat Oppenheimer zelf voor de NOT-bestuursleden onwelgevallige zaken zou gaan publiceren) dat ze hun secretaris H.L. de Beaufort naar Londen stuurden om Oppenheimer persoonlijk gerust te stellen.24 Deze was, getuige de aantekeningen die Oppenheimer van het gesprek maakte, opvallend openhartig. Hij gaf toe dat de NOT-geschiedenis die door Van Manen te boek was gesteld verre van foutloos was, maar dat lag niet aan de Archiefcommissie, aldus De Beaufort, maar aan de auteur: ‘[T]he lady historian charged with writing the History in question proved rather incompetent and disappointing’, noteerde Oppenheimer uit zijn mond. Daarom had de NOT-archiefcommissie ook besloten tot het invoegen van het extra voorblad waarin elke verantwoordelijkheid voor de publicatie expliciet van de hand gewezen wordt.25

Recentere besprekingen van Van Manens gedenkboek lijken de mening van De Beaufort en Oppenheimer volledig te delen. Bronnenpublicist en historicus Cornelis Smit stelt in zijn in 1975 gepubliceerde ‘verlate boekbespreking’ dat de auteur zich volstrekt kritiekloos opstelt tegenover het NOT-bestuur en weinig tot geen oog heeft voor de “omgeving” van de Trustmaatschappij, zoals de rol van de Nederlandse overheid en andere belangrijke actoren. Verder maakt hij bezwaar tegen de brokkelige structuur van Van Manens gedenkboek, waarin een rode draad lijkt te ontbreken. En ten slotte krijgt Van Manen nog een standje voor haar ‘teleurstellende, immers ongenietbare’ schrijfstijl: dor, droog en vol met onbegrijpelijke en veel te lange zinnen.26 Ook historici Marc Frey en Michael Riemens zijn, met Smit, van mening dat Van Manens gedenkboek als serieus geschiedwerk eigenlijk onbruikbaar is.27

De publicatiegeschiedenis van Van Manens achtdelig boekwerk verklaart waarom dat zo is. De auteur werd door haar mecenas niet al te subtiel gestuurd in wat zij wel en niet mocht opschrijven. Bovendien deed Van Manen aan zelfcensuur door er zelf voor te kiezen elke schijn van een ‘histoire intime’ te vermijden.28 De door (zelf)censuur ontstane gaten in haar geschiedverhaal probeerde zij op te vullen met wollig en archaïsch taalgebruik, bedoeld om mogelijk onwelgevallige passages onder een deken van stoffige zinnen te verbergen.

Een ‘Histoire intime’ van de NOT

Dit boek biedt antwoorden op vragen die Van Manen niet wilde of niet kon stellen. Het is gebaseerd op onderzoek in de NOT-archieven, die de Archiefcommissie in 1937 overdroeg aan wat nu het Nationaal Archief heet. Ook de archieven van de andere Crisisinstellingen, voor zover zij materiaal hebben achtergelaten, zijn daar te vinden.29 Voor dit boek heb ik vooral dankbaar gebruik gemaakt van de uitgebreide notulen van de Uitvoerende Commissie en de Raad van Bestuur – waarin de leden, omdat de vergaderingen geheim waren, geen blad voor de mond namen.30

Desondanks lijkt het erop alsof er wel enige zelfcensuur heeft plaatsgevonden, en juist daarom mag ik van groot geluk spreken dat tijdens mijn onderzoek de dagboeken van NOT-president Van Aalst openbaar gemaakt zijn op de website van het Instituut voor Nederlandse Geschiedenis. Dit dagboek is eigenlijk meer een uitgewerkte agenda waarin Van Aalst, puur voor zichzelf, noteerde wat hij allemaal gedaan en besproken had. Hoewel het Dagboek-Van Aalst stevig gekleurd én gekruid is door het nogal opgeblazen gevoel van eigenwaarde van de auteur, bieden de Aanteekeningen van Dr. C.J.K. van Aalst ten tijde van den Wereldoorlog, 1914-1918 een opmerkelijk kijkje achter de schermen van de hele Nederlandse politiek en zakenwereld, waarbij uiteraard flink veel ruimte is gereserveerd voor de NOT.31

Een derde belangrijke bron is het persoonlijk archief van Francis Oppenheimer, de hierboven al genoemde commercieel attaché van de Britse Legatie in Den Haag tijdens de Eerste Wereldoorlog. Oppenheimer bemoeide zich intensief met de NOT die hij, zoals blijken zal niet geheel onterecht, als zijn creatie beschouwde. Zijn archieven, die zich in de Bodlean Library in Oxford bevinden, bevatten onder andere een dagboek van de tweede helft van de oorlog en proeven voor een autobiografie – geschreven eind jaren 1950 – gebaseerd op het hele, inmiddels verdwenen oorlogsdagboek. Deze proeven zijn zeer gedetailleerd en voor onderzoekers veel bruikbaarder dan het eindproduct, getiteld Stranger Within.32 Daarnaast heb ik veel nuttige informatie opgedoken uit de Nederlandse regeringsarchieven in het Nationaal Archief, vooral betreffende de ministeries van Buitenlandse Zaken en Landbouw, Handel en Nijverheid, en uit de door C. Smit geredigeerde bronnenuitgaven aangaande het buitenlands beleid.33 Ook de Britse regering heeft tijdens de oorlog veel materiaal over de NOT en haar bestuurlijke en institutionele omgeving verzameld, welke nu terug te vinden zijn in de National Archives in Kew.34 Dit bronmateriaal heb ik verwerkt in de nu volgende hoofdstukken, waarin het besluitvormingsproces van de NOT en haar interactie met andere beleidsbepalende instanties als de Nederlandse, de Britse en de Duitse regering en de overige Crisisinstellingen centraal staan.

In het eerste hoofdstuk draait het om de vraag wie er nu eigenlijk verantwoordelijk is voor de oprichting van de NOT in 1914. Uit mijn onderzoek blijkt dat de Nederlandse regering, in het bijzonder de ministers van Buitenlandse Zaken en Landbouw, Nijverheid en Handel, daarin een veel belangrijker rol speelde dan van tevoren is aangenomen. De beide bewindslieden hadden echter een totaal andere visie op de verhouding tussen de regering en de nieuwe Trustmaatschappij. Het elementaire meningsverschil tussen beide bewindslieden werd “opgelost” door de precieze verhouding met, en dus ook de plichten van de regering jegens, de NOT zo vaag mogelijk te formuleren, zodat iedereen – ook de Britse regering – daarin kon lezen wat hij wilde.

Hoofdstuk 2 gaat over de onderhandelingen die de NOT in de eerste helft van 1915 voerde met de Britse regering. Hier blijkt waarom (bijna) het hele NOT-bestuur zo tevreden was met de behaalde onderhandelingsresultaten, die door tijdgenoten en historici uiterst kritisch zijn beoordeeld. Bovendien behandel ik in dat hoofdstuk de vraag hoe de particularistische visie van het dagelijks bestuur van de Trustmaatschappij, de Uitvoerende Commissie (UC), doorwerkte in het NOT-beleid.

Vervolgens gaat hoofdstuk 3 dieper in op de bemoeienissen van de NOT met de export van goederen uit Nederland naar de Centralen, primair naar Duitsland, gedurende 1915. Aanvankelijk werkten alle betrokken partijen – de Trustmaatschappij, de regering, enkele andere Crisisinstellingen en zelfs de Duitse regering – relatief harmonieus samen. Maar al snel ontstonden er breuklijnen die de communicatie tussen de verschillende commissies en regeringsdepartementen ernstig bemoeilijkten en het moeilijk maakten een eenparig beleid te voeren.

In hoofdstuk 4 staan de ingewikkelde onderhandelingen over de Nederlandse landbouwuitvoer gedurende 1915-1916 centraal. De Britse regering eiste dat de Nederlandse regering de uitvoer van agrarische producten naar Duitsland sterk zou verminderen. De UC steunde de Britse regering in dit streven, maar had daar, zoals ik zal laten zien, zo haar eigen redenen voor. Dit bracht haar op een ramkoers met landbouwminister F.E. Posthuma en zijn nieuwe bondgenoot A.G. Kröller. Crisisinstellingen en ministers kozen partij in het conflict en kwamen lijnrecht tegenover elkaar te staan.

Het vijfde hoofdstuk draait om twee paradoxen. Ten eerste werden gedurende 1916 de verhoudingen tussen de NOT aan de ene en de Nederlandse en Britse regeringen aan de andere zijde steeds antagonistischer, maar tegelijkertijd ook steeds hechter. Ten tweede werd de hand van de Trustmaatschappij steeds zichtbaarder in de Nederlandse economie, maar moest zij om haar vele taken uit te kunnen voeren ook steeds vaker steun zoeken bij andere Crisisinstellingen. Dit hoofdstuk gaat over de toenemende kritiek die de UC hierover te verstouwen kreeg en hoe (en met wiens hulp) zij die, zij het voorlopig, wist te pareren.

In hoofdstuk 6 gaat het primair om de onderhandelingen die in 1917 en de eerste helft van 1918 gevoerd werden over de Nederlandse handelsvloot, die naarmate de oorlog langer duurde en de transportcapaciteiten van beide oorlogvoerende partijen lam dreigde te leggen, haar tonnage in goud waard werd. De Trustmaatschappij probeerde hierover een regeling te treffen met de Britse regering maar moest, in tegenstelling tot eerdere onderhandelingen, nauw, intensief en in het openbaar samenwerken met zowel verschillende ministeries als de scheepvaarteigenaren zelf. Het zou echter noch de regering noch de reders lukken om onderling tot overeenstemming te komen, tot grote frustratie van de UC.

Het zevende en laatste hoofdstuk gaat over de pogingen van de UC gedurende de laatste twee oorlogsjaren om alle Crisisinstellingen en betrokken regeringsdepartementen met één stem (bij voorkeur haar stem) te laten spreken. Deze liepen keer op keer uit op een grote mislukking: de persoonlijke tegenstellingen waren te groot, de belangen van de Crisisinstellingen liepen te ver uiteen en de regering was intern hopeloos verdeeld. Tegelijkertijd met pogingen van de Trustmaatschappij om de touwtjes weer in handen te krijgen werd van alle kanten de aanval op haar geopend: vanuit de volksvertegenwoordiging, verschillende ministeries en vanuit Duitsland. Uiteindelijk lukte het de NOT om het hoofd boven water te houden (met steun van, afwisselend, de Britse en de Amerikaanse regering), maar haar onafhankelijkheid werd uiteindelijk door zowel de Entente als door de nieuwe Nederlandse regering die in september 1918 aantrad aan banden gelegd.

Dit boek sluit af met een epiloog, waarin de opheffing maar vooral ook de nalatenschap van de NOT centraal staan, en een conclusie waarin ik mijn belangrijkste onderzoeksresultaten zal samenvatten.

1. Een kind van drie vaders

Een onbevlekte ontvangenis?

Wie heeft de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij opgericht, en met welk doel? Dat is een vraag waarover zowel tijdgenoten als historici het absoluut niet eens zijn. Charlotte van Manen, de gekortwiekte kroniekschrijfster van de NOT, beschrijft de oprichting van haar broodheer op de voor haar zo typische, welhaast mystieke wijze, bedoeld om met een dichte woordenbrij een (ongemakkelijke?) waarheid te versluieren:

In verschillende breinen was eenzelfde denkbeeld opgekomen. Dat denkbeeld vond vorm. [. . .] Die oplossing, geboren uit de drang der noodzakelijkheid, gerijpt in het brein van kooplieden en fabriekanten, voortgevloeid uit de gebeurtenissen zelf, nam vorm aan door het helder inzicht van één hunner, van A.G. Kröller, die het denkbeeld had gekristalliseerd tot een bruikbaar ontwerp. Dit denkbeeld kwam ter tafel, werd voorgelezen en won aller instemming.1

Haar lezing komt aardig overeen met hetgeen de NOT tijdens de Eerste Wereldoorlog zelf naar buiten bracht: de Trustmaatschappij was een particulier initiatief van de Nederlandse zakenwereld. Als er al een specifieke naam verbonden werd aan de oprichtingsdaad, was dat overigens niet NOT-bestuurslid Kröller, maar NOT-president C.J.K. van Aalst.2 Francis Oppenheimer, het bleek al uit de inleiding, was het met deze voorstelling van zaken absoluut niet eens. Niet Kröller en zeker niet Van Aalst, maar de Britse regering, in Nederland vertegenwoordigd door hemzelf, was verantwoordelijk voor de oprichting van de NOT, zo schreef hij in 1936. ‘If [Van Manen] states [. . .] that various members of [. . .] came forward with similar suggestions, [. . .] such suggestions were made [. . .] because as a Commercial Attaché I had shown the way’.3

Cornelis Smit, bronnenpublicist en historicus van het buitenlands beleid, onthulde in de jaren zeventig bovendien dat ook de Nederlandse regering een woordje meesprak bij de oprichting van de NOT. Eind december 1914, schrijft hij, beloofde minister van Buitenlandse Zaken John Loudon de Britse regering dat hij en zijn collega’s de NOT zouden helpen bij het uitvoeren van haar taak. Zonder deze belofte – en de verbinding die daarmee werd gesmeed tussen particuliere Trustmaatschappij en de regering van P.W.A. Cort van der Linden – hadden de Geallieerdende de NOT nooit geaccepteerd.4

Uit dit hoofdstuk zal blijken dat geen van deze drie verschillende visies onwaar zijn. Maar zelfs gecombineerd vertellen ze maar een deel van het verhaal. Mijn analyse begint eind juni 1914, toen een keten van gebeurtenissen in gang werd gezet die leidde tot het begin van de Eerste Wereldoorlog en, enkele maanden later, tot een gedurfde en bepaald niet neutrale vorm van publiek-private samenwerking: de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij.

Oorlogsgevaar

Op 28 juni 1914 werd de Oostenrijks-Hongaarse troonopvolger Franz Ferdinand door een Bosnisch-Servische nationalist doodgeschoten. In de Nederlandse pers haalde deze moord, die nu bekend staat als het officieuze startschot van de Eerste Wereldoorlog, in de meeste kranten niet eens de bovenste kolommen van de voorpagina.5 Er was die dagen dan ook ogenschijnlijk veel spannender buitenlands nieuws te melden, met name rondom de tragische dood en de staatsbegrafenis van majoor Lodewijk Thomson. Deze Nederlandse militair stond aan het hoofd van een internationale vredesmacht die de rust in roerig Albanië moest bewaren, maar stierf daar op 16 juni een heldendood. De moord op een weinig populaire aartshertog in een stoffig provinciestadje ergens in een achterhoek van de immense Oostenrijks-Hongaarse dubbelmonarchie – voor veel mensen een half barbaars gebied dat alleen geografisch gezien tot Europa gerekend kon worden – werd door dit ogenschijnlijk veel belangrijker nieuws ondergesneeuwd.6

Pas toen de Oostenrijkers exact een maand na de moord op Franz Ferdinand de oorlog verklaarden aan Servië, dat een hand gehad zou hebben in de dood van de troonopvolger, werden de gebeurtenissen op de Balkan voorpaginanieuws.7 Een nieuwe oorlog in de regio, de derde sinds 1912, leek bepaald niet denkbeeldig. Steeds meer landen gingen zich echter met het conflict bemoeien. Duitsland steunde Oostenrijk-Hongarije, zijn enige echt betrouwbare politieke bondgenoot in Europa, tegen Servië, dat op zijn beurt steun vond bij Rusland. En Frankrijk maakte zich op voor de strijd om Rusland te steunen tegen erfvijand Duitsland.8 Ook Koningin Wilhelmina kondigde op 31 juli 1914 af dat besloten was dat op de volgende dag tot mobilisatie van de Nederlandse strijdkrachten zou worden overgegaan.9

Nederland mobiliseerde niet om met één van de machtsblokken ten strijde te trekken, maar juist om de neutraliteit te bewaken. Neutraliteit was de politiek, daarover bestond in Nederland brede concensus, die de beste garantie vormde voor het voortbestaan van het Koninkrijk. Nederland was gelegen op een zeer waardevol stuk grond aan de mondingen van Rijn, Maas en Schelde, Nederlands-Indië was uitgestrekt, vruchtbaar en rijk aan grondstoffen. De rivaliserende grootmachten Groot-Brittannië en Duitsland die het Koninkrijk zowel in Europa als in Azië omringden misgunden elkaar invloed in, laat staan bezit van, één van deze gebieden; aansluiting bij, of toenadering tot de éne partij zou dus vrijwel ogenblikkelijk tot een (gewelddadige) reactie van de andere leiden.10 Bovendien was Nederland ook al aan het begin van de twintigste eeuw een handelsland pur sang, met de landen die nu tot de tanden gewapend tegenover elkaar stonden als belangrijkste handelspartners. Dankzij een hecht netwerk aan scheepvaartverbindingen stond Nederland bovendien in direct contact met de wereldmarkt. Partij kiezen betekende markten verliezen en neutraliteit was dus ook economisch gezien de beste optie.11 Het was echter nog maar de vraag of de oorlogvoerende landen de neutraliteit ook zouden respecteren. Wellicht zou één van hen besluiten om dwars door Nederland hun tegenstander in de rug aan te vallen, of wilden zij juist voorkomen dat hun vijand Nederland of Indië als eerste zou bezetten.

De angst dat de Nederlandse neutraliteit geschonden zou worden, veroorzaakte in de laatste dagen van juli 1914 grote paniek. Winkels werden massaal bestormd omdat iedereen noodvoorraad wilde inslaan “voor het geval dat”. Ingeblikt voedsel en gecondenseerde melk waren al snel nergens meer te krijgen, terwijl bederfelijke waren als groente en fruit onverkoopbaar waren en op straat lagen te rotten.12 Ook voor de banken stonden lange rijen mensen die hun papiergeld wilden inwisselen tegen muntgeld. Een invasie zou de Nederlandse economie namelijk totaal inéén kunnen laten storten, en dan verloren bankbiljetten elke waarde. Voor munten gold dat anno 1914 niet. Deze behielden zelfs in zo’n extreme situatie hun intrinsieke waarde omdat ze een hoeveelheid edelmetaal bevatten die precies evenveel waard was als het bedrag op de munt vermeld. Een munt van 10 gulden bevatte dus voor 10 gulden aan goud. Maar de run op de banken zorgde er voor dat sommige kantoren al na een halve dag door hun voorraad muntgeld heen waren. Toen overal in Nederland de banken hun loketten moesten sluiten, probeerden mensen op andere manieren van hun papiergeld af te komen, bijvoorbeeld door kleine bedragen in winkels, restaurants en postkantoren met papiergeld te betalen, in de hoop wisselgeld in klinkende munt terug te krijgen. In het Haagsch Koffiehuis in Utrecht werd alleen al op 1 augustus, de dag van de mobilisatie, voor Fl. 4000,- gewisseld, en in het Haagse Hotel Central werden de bittertjes, die in de paniek gretig aftrek vonden, maar al te vaak met biljetten van Fl. 10,- betaald.13 Het gebrek aan pasmunt dat zo ontstond, bracht bovendien andere problemen met zich mee. Veel arbeiders in loondienst kregen aan het eind van de week hun salaris in contant muntgeld mee, maar het was maar de vraag of er aan het eind van deze week nog wel genoeg munten over zouden zijn om ze mee te betalen. Ook de overheid zat met de handen in het haar: de mobilisatie van het leger kostte bakken met geld, en de munten die nodig waren om bijvoorbeeld soldij en inkwartiering te betalen waren nauwelijks meer voorhanden.14

De paniek op straat was ook voelbaar op de beursvloer. Toen de algehele desinteresse voor het gedonder op de Balkan omsloeg in angst voor een grote Europese oorlog, daalden de aandelen- en obligatiekoersen sterk.15 Daarom werd op 29 juli besloten de beurzen van Amsterdam en Rotterdam te sluiten.16 Dat leverde echter een uniek probleem op. In Nederland was de aandelenbeurs namelijk dé plek om geld te lenen via het prolongatiestelsel. Daarin stelden geldschieters (bijv. bankiers) fondsen beschikbaar op de beurs door deze uit te lenen voor een bepaalde termijn met effecten als onderpand. De waarde van die effecten was een vastgesteld percentage hoger dan het geleende bedrag. De lening werd stilzwijgend verlengd, totdat de totale waarde van het effectenpakket dat als onderpand diende onder de vastgestelde meerwaarde viel. Nu was het effectenpakket zo samengesteld, dat het haast ondenkbaar was dat álle daarin vertegenwoordigde fondsen tegelijkertijd sterk zouden dalen. Toen in de aanloop naar de Europese crisis het ondenkbare wél gebeurde, was beurssluiting onvermijdelijk om te voorkomen dat geldschieters massaal hun geld zouden terugvragen. De keerzijde hiervan was dat de geldschieters voorlopig niet konden beschikken over hun geld, en dat het vrijwel onmogelijk werd om geld te lenen: grote financieringsbanken bestonden er in Nederland nog niet. Hierdoor kwamen veel bedrijven in grote problemen: zij hadden geld geleend dat zij niet terug konden krijgen, of hadden juist behoefte aan geld maar konden nergens lenen.17

De kredietcrisis van 1914

De algemene financiële crisis dreigde het hele openbare leven te verlammen, de economie te ondermijnen en de mobilisatie in gevaar te brengen. Er waren dringend maatregelen vereist om een einde aan de paniek te maken, en de geldmarkt te stabiliseren. Het parlement eiste een moratorium op alle schuldenbetalingen om leners te beschermen tegen geldschieters, maar de Nederlandse grootbankiers, sinds de beurssluiting in permanente vergadering bijeen, smeekten om die stap nog niet te nemen: aangezien er geen alternatief was voor het prolongatiestelsel zou een moratorium elke vorm van geldverschaffing onmogelijk maken en een einde maken aan de Nederlandse kredietwaardigheid in het buitenland.18

De regering was bereid om dit uitstel te verlenen, als bankiers zélf met een alternatief voor een moratorium kwamen. Daarop besloot de bankiersvergadering, die onder leiding stond van C.J.K. van Aalst, de directeur van de Nederlandsche Handel-Maatschappij, om een gezamenlijk garantiefonds op te zetten dat in afwachting van een heropening van de beurs en een herstel van het prolongatiesysteem de ergste financiële noden van bedrijfsleven en industrie kon lenigen.19 Het krediet van Fl. 200 miljoen, indertijd een immens bedrag, dat de banken ineens beschikbaar wilden stellen aan bedrijven, zou voor veel van hen de enige mogelijkheid zijn om nog aan geld te komen. Deze kapitaalinjectie zou er echter voor zorgen dat De Nederlandsche Bank niet meer kon voldoen aan de wettelijk vastgestelde “gouddekking”. Er was namelijk wettelijk vastgelegd dat dnb altijd minimaal veertig procent van de totale geldhoeveelheid in baar goud in haar kluizen moest hebben, juist om een plotselinge expansie van die geldhoeveelheid (en daarmee inflatie) te voorkomen.20

Maar nood breekt wet en dus belden de bankiers naar Den Haag voor overleg met de ministers van Landbouw, Nijverheid en Handel M.W.F Treub en van Financiën, A.E.J. Bertling. Nadat zij hun fiat aan het plan hadden verleend toog de hele haute finance naar Den Haag, waar zij om 10 uur ’s avonds bij de Ministerraad aanschoof. Van Aalst deed het woord en wist met steun van Treub alle ministers over te halen met het noodplan in te stemmen.21 Treub brouwde er vervolgens een wetsvoorstel van dat nog diezelfde avond aan de Raad van State voorgelegd. De leden van dit eerbiedwaardige staatsorgaan lagen inmiddels al op één oor, maar Treub haalde de éminences grises zonder pardon uit bed en liet ze daar pas weer naar terugkeren als zij de wet hadden goedgekeurd. Koningin Wilhelmina, die bijzonder bevattelijk bleek voor Treubs dadendrang, tekende de ontwerpen alvast zodat, wanneer de Kamers de wetsvoorstellen hadden goedgekeurd, er verder geen tijd verloren zou gaan.22 Mede dankzij dit onconstitutionele optreden van de vorstin konden de voorstellen, die op maandag 3 augustus in sneltreinvaart door de beide Kamers gejaagd werden, al die avond in het Staatsblad worden gepubliceerd.23

Daarmee was men er nog niet: er was nu geld beschikbaar voor grote bedrijven en industrieën, maar er was nog altijd een groot gebrek aan muntgeld. De meeste bedrijven waren er nog wel in geslaagd om op zaterdag 1 augustus de weeklonen in muntgeld uit te betalen, maar de vraag was of dat de week daarop ook nog zou lukken. Op 3 augustus 1914 kwam daarom opnieuw een vertegenwoordiging van de Nederlandse financiële wereld naar Den Haag. Ditmaal ging het om Gerard Vissering, de president van dnb, begeleid door een agent van Financiën en (opnieuw) Van Aalst. Dit gezelschap was in de vroege avond per auto uit Amsterdam vertrokken, maar kwam, dankzij een lekke band, pas diep in de nacht in Den Haag aan.24 Op de kamer van thesaurier-generaal A. van Gijn werden zij ontvangen door de ministers Ort, Bertling en Treub. Dit zestal bedacht gezamenlijk de zilverbons, een bijzonder soort papiergeld dat in tegenstelling tot het traditionele bankbiljet expliciet aan de waarde van zilver was gekoppeld, hetgeen in het in de ogen van het grote publiek betrouwbaarder zou moeten maken. Het experiment werd een succes: op vrijdag 7 augustus was er al bijna Fl. 1,75 miljoen aan zilverbons in omloop, zodat de meeste lonen gewoon, zoals destijds gebruikelijk was, op zaterdag konden worden uitbetaald.25 Van 7 augustus tot 19 september 1914 zou in totaal ruim Fl. 18.650.000,- aan bons in het betaalverkeer worden opgenomen.26

C.J.K. van Aalst, redder in nood tijdens de Kredietcrisis van 1914.

[Stadsarchief Amsterdam]

Bij het oplossen van de dubbele financiële crisis die Nederland volstrekt dreigde te verlammen, speelden Treub en Van Aalst een hoofdrol. Waar anderen toekeken, grepen zij in, en daarmee overvleugelden zij hun medespelers totaal. De ‘kleurloze’ Bertling was naast ‘de onvermoeibare Superman Treub’ volstrekt onzichtbaar.27 En toen de plannen voor de zilverbons gereed waren, vloog Van Aalst, en niet bankpresident Vissering, naar de telefoon om het benodigde papier te bestellen. Vissering, bepaald niet Van Aalsts grootste vriend, kon niets anders doen dan tandenknarsend blijven zitten en constateren dat Van Aalst een oud ontwerp van zijn eigen bedrijf gebruikte voor de zilverbons, niet één van De Nederlandsche Bank.28

Op 10 augustus 1914 mocht het Nederlandse volk haar redders in financiële nood toejuichen. Bij de oprichting van het Koninklijk Nationaal Steuncomité 1914 – een geesteskind van Treub, opgezet om alle particuliere steunoperaties om het economisch leed ontstaan uit mobilisatie en oorlogsdreiging, te ledigen – namen hij en Van Aalst plaats aan weerszijden van de koningin.29 De minister en de bankdirecteur, in de roerige augustusdagen goede vrienden geworden, waren zo levend symbool voor de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven die deze eerste Nederlandse oorlogscrisis had opgelost.30 Het zou bepaald niet de laatste keer zijn dat de twee voor augustus 1914 goeddeels gescheiden werelden tot intensieve samenwerking gedwongen zouden worden.

Nederland als ‘Luftrohre’

Tegelijk met de financiële crisis leek ook het oorlogsgevaar, althans voor Nederland, voorlopig bezworen: hoewel de Duitse legers op doortocht richting Frankrijk door neutraal Belgisch grondgebied was getrokken, hadden zij daarbij de Nederlandse grenspalen zorgvuldig rechts laten liggen.31 Op 2 augustus had Berlijn bovendien officieel verklaard de Nederlandse neutraliteit te zullen respecteren.32 Ook van de andere zijde kwamen geruststellende berichten: Groot-Brittannië, dat zich na de Duitse inval in België definitief in het Frans-Russische kamp had geplaatst, verklaarde mede namens zijn bondgenoten niet van plan te zijn om via Nederland de opstomende Duitsers in de rug aan te vallen.33

Maar de geruststellende verklaringen van beide partijen gingen vergezeld van openingssalvo’s op een nieuw front. Want Groot-Brittannië stuurde om haar bondgenoten te helpen niet alleen een klein leger naar Frankrijk, het liet ook haar immense oorlogsvloot de zeeën opstomen om elk Duits handelsschip dat het kon vinden op te brengen. Binnen enkele dagen na de Britse oorlogsverklaring was de Duitse vlag van de zeven zeeën – met uitzondering van de door de Duitse marine goed te verdedigen Oostzee – verdwenen.34 In theorie hadden de Geallieerden hiermee een fraaie slag geslagen. De Duitse economie was namelijk, net als de Nederlandse, sterk afhankelijk van buitenlandse handel. In vredestijd werd zestig procent van de export en zeventig procent van de import door zeeschepen vervoerd, die nu voor een groot deel aan de ketting gelegd waren.35 De Britse maatregelen ter zee kwamen voor de Duitse regering niet echt als een verrassing. Een speciale commissie die zich bezighield met de economische voorbereiding voor een oorlog met Groot-Brittannië had eind 1912 al geconcludeerd dat de oorlogsindustrie het zonder overzeese importen zo’n drie tot tien maanden uit zouden kunnen houden. Dat was waarschijnlijk genoeg, concludeerden zij, omdat de oorlog toch niet al te lang zou duren. Mochten de troepen onverhoopt tóch niet voor de kerst thuis zijn, dan was de belangrijkste levenslijn de haven van Rotterdam, van waaruit neutrale schepen de handel met de VS in stand konden houden.36

De Duitse verwachtingen ten opzichte van de rol van Nederland als distributieland waren dus hooggespannen. Het land, zo had de Duitse legerleiding al in 1906 bedacht, moest dienen als de ‘Luftröhre’ (luchtpijp) voor de door Groot-Brittannië met verstikking bedreigde Duitse economie.37 In zekere zin verlangde de Duitse regering niets anders dan dat Nederland de functie bleef vervullen die het in de decennia voor de oorlog ook al had gekregen: die van doorvoerland. Vooral Rotterdam had zich ontwikkeld tot een transitohaven van formaat. In het laatste vredesjaar, 1913, passeerde in totaal 11,2 miljoen ton goederen de Nederlands-Duitse grens in stroomopwaartse richting, waarvan ongeveer 62,5 procent afkomstig was uit Rotterdam. In omgekeerde richting (vanuit Duitsland richting zee) werd ongeveer 17 miljoen ton ladinggewicht geregistreerd, waarvan 3,3% op weg was naar Amsterdam en maar liefst 94,2% naar Rotterdam!38 Dit bloeiende transitoverkeer was deels mogelijk gemaakt doordat al in 1868 de Akte van Mannheim was gesloten tussen Nederland en de Duitse Bond, de economische voorganger van het in 1871 gestichte Duitse Keizerrijk. Deze Akte bepaalde dat al het verkeer op de Rijn, zowel stroomop- als afwaarts, vrij zou zijn van kunstmatige beperkingen.39 Daarmee had men destijds vooral op het oog om de transportkosten zo laag mogelijk te houden door een verbod op het heffen van allerlei soorten belastingen en tarieven. Maar, zo herinnerde de Duitse regering Den Haag op 3 augustus 1914 fijntjes, Berlijn rekende er op dat ook in oorlogstijd de Akte strikt zou worden nageleefd en het transitoverkeer dus zonder enige belemmering vanuit de Nederlandse overheid zou kunnen plaatsvinden.40

Al snel bleek dat de Nederlandse regering niet helemaal kon voldoen aan de Duitse eis van welwillendheid. Om het gemobiliseerde leger zo goed mogelijk van dienst te kunnen zijn, had de Nederlandse regering namelijk een oud wetsvoorstel van stal gehaald waarmee ze de uit- en doorvoer van specifieke goederen kon verbieden, als de situatie daarom vroeg. Hoewel dit strikt genomen in strijd was met de Akte van Mannheim, leek het belangrijker om de soldaten van het nodige te kunnen voorzien mocht het alsnog tot een oorlog komen. Met behulp van deze wet verbood de Nederlandse regering op 3 augustus 1914 de uitvoer van paarden, hooi, stro, haver, steenkolen, cokes, machine- en smeeroliën (zodat het leger zich ongestoord van vervoermiddelen en brandstof kon voorzien), tarwe, rogge, gerst, peulen en zout (voor de rats, kuch en bonen van de dienstplichtigen) en leer ‘bruikbaar voor militaire doeleinden’.41

Maar de Nederlandse regering bleek al snel nóg verder inbreuk te moeten maken op de Akte van Mannheim. Want nu de Duitse vlag van de zeven zeeën was verdwenen, moesten Duitse handelaars gebruik maken van neutrale tussenpersonen. Zo betaalden zij Nederlandse kapiteins grof geld om hen over te halen naar de VS te varen en daar voor Duitse rekening goederen in te slaan. Daarnaast zetten Duitse regeringsfunctionarissen inkoopbureaus op in Rotterdam om de invoer van goederen in Nederland en hun doorvoer naar Duitsland te vergemakkelijken. Zij maakten daarbij graag gebruik van de diensten van mensen als de Rotterdamse zakenman en scheepsmagnaat A.G. Kröller, die hen had aangeboden 100.000 ton Amerikaans tarwe aan het Duitse Rijk te leveren.42 Ook Nederlandse voorraden graan werden in rap tempo aan de oosterburen, die er hoge prijzen voor boden, verkocht. Daardoor stegen de Nederlandse graanprijzen en daalden de voorraden. Tot overmaat van ramp verliep de Nederlandse graanoogst (in vredestijd overigens al vrij gering) bijzonder traag, omdat veel boeren gemobiliseerd waren.43 Opnieuw dreigde massale paniek: zonder graan kon er immers geen brood worden gebakken. Daarom besloot Den Haag om beslag te leggen op binnenlandse voorraden graan. De situatie was zo ernstig, dat zelfs enkele rijnlichters, geladen met nog vóór het uitbreken van de oorlog gekocht Amerikaans graan op hun weg naar Duitsland bij de grensovergang Lobith werden tegengehouden. Een grove schending van de Akte van Mannheim, vond ook de Duitse gezant in Den Haag. Berlijn wilde best accepteren dat enkele binnenlandse voorraden werden achtergehouden voor het leger, maar niet dat de vrije doorvoer over de Rijn in het gedrang kwam.44

De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, John Loudon, vond de nood zo hoog dat hij de met graan geladen rijnlichters niet zomaar de grens wilde laten oversteken en verzon daarom een list. Hij vroeg het Nederlandse gezantschap in Berlijn aan de Duitse regering door te geven dat de in beslag genomen goederen Nederland binnen waren gekomen als ‘invoer tot verbruik’; pas bij de Nederlandse douane in Rotterdam was de graanlading omgeklaard als ‘invoer uit het vrije verkeer’, oftewel: goederen bestemd voor doorvoer. Daarom had hij het volste recht, zei hij, de schepen tegen te houden. Dat was nogal flauw van Loudon, want in de jaren voor de oorlog werd namelijk nauwelijks onderscheid gemaakt tussen uit- en doorvoer. Sinds de jaren 1870 hoefden handelaars (vrijwel) geen in- en uitvoertarieven meer te betalen. Daarmee was het onderscheid tussen goederen bij de Nederlandse douane inklaren voor in- of doorvoer in financieel opzicht vrijwel nihil, zij het dat in het laatste geval een tijdrovende procedure moest worden doorlopen. Veel doorvoerhandelaren lieten hun goederen daarom eerst administratief in Nederland invoeren om diezelfde goederen vervolgens weer uit te voeren: zo bespaarden zij zichzelf een lange zit op het douanekantoor.45

Loudon speelde dus een gevaarlijk spelletje: Duitsland zou zijn staaltje blufpoker kunnen opvatten als een eenzijdige schending van de Akte van Mannheim, met alle gevolgen van dien.46 Zodra de Nederlandse gezant in Berlijn, W.A.F. baron Gevers, zijn opdracht van de minister ontving, snelde hij per auto naar de Nederlandse grens om zijn superieur persoonlijk over te halen toch alsjeblieft geen overhaaste beslissingen te nemen; de relaties tussen Nederland en Duitsland, en misschien zelfs de lieve vrede, stonden op het spel.47 Loudon krabbelde daarop snel terug en vertelde Gevers aan Berlijn te melden dat Nederland de Akte van Mannheim zou eerbiedigen.48

De nauw verbonden kwesties van het nijpende graangebrek en de doorvoer ervan in oorlogstijd werden op 17 augustus in de ministerraad besproken. De ministers besloten om het uitvoerverbod voor graan gewoon te handhaven – Treub meldde dat er nog maar voor twintig dagen voorraad beschikbaar was – maar de rijnlichters weer hun weg naar Duitsland te laten vervolgen.49 In het verlengde hiervan publiceerde de regering op 21 augustus in een speciaal nummer van de Staatscourant, hoogstwaarschijnlijk vooral voor Duitse consumptie bedoeld, een ‘definitie’ van doorvoer die volstrekt aansloot bij de wensen van de Duitse regering. Daarin liet Den Haag weten dat zij inzake doorvoer dezelfde regels zou hanteren als voor 1914, hetgeen betekende dat scheepsladingen op weg naar Duitsland pas ín Nederland hoefden te worden aangegeven bij de douane als ‘invoer uit het vrije verkeer’: voor hun reis overzee naar de overslaghaven volstond het om “Nederland” als eindbestemming in de scheepspapieren op te nemen.50

De Nederlandse regering hoopte met deze ‘definitie’ de Duitse zorgen weg te nemen dat zij nogmaals, zoals in het geval van de graanlichters, doorvoer op weg naar het oosten zou tegenhouden. Overzeese invoer op weg naar Nederland zouden daardoor, net als voor de oorlog, administratief niet meer te onderscheiden zijn van doorvoer op weg naar Duitsland.

Internationaal recht in oorlogstijd

De Akte van Mannheim was voor Duitsland een belangrijke voorwaarde voor het ongestoord gebruik van Rotterdam en de Rijn als Duitse ‘Luftröhre’. Een tweede, wellicht even belangrijke, voorwaarde was strikte naleving van vlak voor de oorlog overeengekomen regels betreffende handel in oorlogstijd. Deze regels waren bedoeld om twee probleem op te lossen. Allereerst bestond er spanning tussen recht van neutralen om handel te drijven met wie zij wilden en dat van oorlogvoerenden om hun tegenstanders ook op het economisch vlak te bevechten. Dat een neutraal schip geladen met goederen voor een neutrale haven niet door oorlogvoerenden mocht worden lastig gevallen was iedereen duidelijk, maar hoe zat dat met een neutraal schip met een kanon aan boord dat voor één van de oorlogvoerende partijen bestemd was? En ten tweede moest ook in oorlogstijd onderscheid worden gemaakt tussen militaire en civiele doelwitten: handelswaren bestemd voor een vijandelijk leger mochten op zee worden tegengehouden, maar die voor de burgerbevolking in principe niet. Maar was het in een moderne, geïndustrialiseerde samenleving nog wel mogelijk om zo’n scherp onderscheid te hanteren? Want hoe zat het bijvoorbeeld met industriële grondstoffen als kolen en staal, die immers zowel in de burgersamenleving als in de oorlogsindustrie werden gebruikt?

Tijdens een grote internationale conferentie in Londen in 1908-09 was geprobeerd om voor eens en altijd duidelijkheid te scheppen. Daar werd afgesproken dat staten het recht hadden een handelsoorlog te voeren tegen schepen die de vlag van een vijandelijk land voerden. Neutrale vrachtschepen werden behandeld naar gelang de goederen die zij aan boord hadden. Deze werden voortaan in drie categorieën ingedeeld: absolute contrabande (goederen die alleen maar een militair doel konden hebben zoals wapens en munitie), relatieve contrabande (goederen die eventueel een militair doel zouden kunnen hebben) en vrije goederen (die bedoeld waren voor de burgerbevolking). De eerste categorie mocht door een oorlogvoerend land in beslag worden genomen mits er bewijs was dat de goederen onderweg waren naar de vijand. Ook de tweede categorie liep risico in beslag genomen te worden, maar hier was de bewijslast die daarvoor geleverd moest worden zwaarder. Er moest namelijk sluitend bewijs zijn, dat gepresenteerd moest worden aan een internationaal prijshof, dat de goederen in kwestie bedoeld waren voor de vijandelijke strijdkrachten of regering. De vrije goederen mochten onder geen enkele omstandigheid in beslag worden genomen. Verder werden voor elk van de drie categorieën lijsten opgesteld waarop precies stond welke grondstoffen of producten tot contrabande dan wel tot “vrij goed” werden gerekend.51

Deze internationale afspraken (de “Declaratie van Londen”) werden in februari 1909 door de regeringsleiders van de landen die aan de conferentie deelnamen (waaronder Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk-Hongarije en Nederland) getekend, maar moesten vervolgens door hun nationale parlementen worden geratificeerd. Dat leverde onverwacht grote problemen op, want in Groot-Brittannië werd het betreffende wetsvoorstel namelijk door de Conservatieve oppositie gebruikt om het zittende (Liberale) kabinet aan te vallen. De oppositie had in het Lagerhuis geen, maar in het Hogerhuis – dat in die tijd nog een vetorecht bezat – wél een meerderheid: op 11 juli 1911 blokkeerden de Conservatieve Lords de ratificatie.52 Maar de Britse regering liet het er niet bij zitten, nam bij wet de Lords hun vetorecht af en bereidde voor de zomer van 1914 een nieuwe stemming voor.53

Het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog stak daar een stokje voor, waardoor de juridische status van de Declaratie van Londen (wel ondertekend, maar niet geratificeerd) onduidelijk was. Desondanks leek het er in de begindagen van de oorlog op alsof zowel Geallieerden als Centralen zich wel degelijk aan de regels van de Declaratie wilden houden. Op 4 augustus publiceerde de Britse regering een Order in Council (Koninklijk Besluit) waarin zij een overzicht gaf van de goederen die zij als absolute dan wel relatieve contrabande beschouwde. Deze lijsten kwamen vrijwel exact overeen met de afspraken die hierover waren vastgelegd in de Declaratie van Londen.54 Dat was een flinke stap in de goede richting, vond de Amerikaanse regering. Deze vroeg vervolgens aan alle oorlogvoerenden of zij nog een stap verder wilden gaan, en voor het oog van de wereld wilden beloven zich voor de duur van de oorlog aan de regels en voorschriften van de Declaratie te houden: dat zou voor zowel neutralen als oorlogvoerenden duidelijkheid scheppen.55 De Duitse en Oostenrijks-Hongaarse regeringen reageerden vrijwel onmiddellijk dat zij graag akkoord gingen met het Amerikaanse voorstel, mits hun tegenstanders hetzelfde zouden doen.56

Aanvankelijk leek het een uitgemaakte zaak dat de Geallieerden de Ameri-kaanse lijn zouden volgen. Op 11 augustus had de Britse marine voorgesteld om de Naval Prize Manual, de al enige jaren van tevoren opgestelde “handleiding” voor marine-personeel over de te volgen regels inzake vijandelijke en neutrale handelsschepen, contrabande en blokkade, voor de duur van de oorlog als leidraad aan te nemen. Deze Naval Prize Manual bevatte een soort verkorte, praktische handleiding tot de regels van de Declaratie van Londen, waarvan de Admiraliteit had verwacht dat deze uiteindelijk toch wel geratificeerd zou worden.57 De Franse regering leek er hetzelfde over te denken, en stuurde, eveneens op 11 augustus, een voorstel naar de Britse hoofdstad voor een Frans Décret waarin de regels van de Declaratie onverkort en zonder voorbehoud werden overgenomen.58

Maar terwijl de Britse regering een regeringsverklaring voorbereidde waarin het Franse voorbeeld werd gevolgd, rukten de Duitse troepen in België en Noordwest-Frankrijk steeds verder op en werden de Geallieerden in het defensief gedrongen.59 Maar er was een lichtpuntje. In Londen ging namelijk het gerucht dat het Duitse leger, schijnbaar onverslaanbaar, ernstig in de problemen was gebracht door het opbrengen van de Duitse handelsvloot. De Duitse legerleiding zou namelijk geen voorraden hebben aangelegd en daar nu een hoge prijs voor moeten betalen. The Times meldde bijvoorbeeld op 11 augustus dat Duitse troepen, die door de Fransen gevangen waren genomen, al drie dagen niet hadden gegeten.60 Tegelijkertijd bereikten rapporten de Britse regering over de immense hoeveelheden graan die in Rotterdam werden verhandeld.61 Minister van Financiën David Lloyd George waarschuwde zijn collega’s dat hier de hand van de Duitse regering achter moest worden gezocht: Berlijn probeerde de fout van de legerleiding te herstellen door in Amerika grote hoeveelheiden graan aan te kopen en die via Rotterdam naar Duitsland te laten verschepen.62 Op 13 augustus stelde Sir Edward Grey, de minister van Buitenlandse Zaken, daarom een radicale stap voor om de Duitsers de pas af te snijden: een ‘formele’ blokkade (d.w.z.: volgens de regels van de Declaratie van Londen) van alle zeehavens van Duitsland en de neutrale landen die aan Duitsland grensden, zodat de graanhandel via Rotterdam kon worden tegengehouden.63

Zo’n ‘formele’ blokkade had echter een praktisch bezwaar. De Declaratie van Londen schreef namelijk voor dat de ene oorlogvoerende het recht had andere landen te blokkeren, mits alle zeehavens fysiek werden afgesloten door een cordon oorlogsschepen. Dat was zo goed als onmogelijk: de Duitse Oostzeehavens waren bijvoorbeeld te goed beschermd door de Kriegsmarine. Daarom verzon het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken een alternatief plan. Zij stelde een concept van een nieuwe Order in Council op, waarin de regering beloofde te handelen niet naar, maar in de geest van de Declaratie, hetgeen in de praktijk zou betekenen dat de Britse marine op enkele punten zou kunnen afwijken van de tijdens de Zeerechtconferentie van 1908-1909 gemaakte afspraken. Graan, dat volgens de Declaratie “vrij” goed was, zou verhuizen naar de categorie “relatieve contrabande”, evenals alle andere voedingsmiddelen voor menselijke consumptie. Dit was op het randje van wat de Declaratie toestond. Er was inderdaad een clausule die het mogelijk maakte om vrije goederen tot relatieve contrabande te bestempelen als deze voor het vijandelijke leger bestemd waren. Om te voorkomen dat hiervan unilateraal gebruik gemaakt kon worden, kon de vijand in kwestie hiertegen bezwaar maken bij het internationale prijshof. Maar omdat de Declaratie nooit was geratificeerd en dit prijshof dus ook nog niet was opgericht, was dit in de praktijk onmogelijk. Een tweede wijziging was juridisch gezien nog schimmiger. In de Declaratie van Londen was afgesproken dat een oorlogvoerend land het recht had neutrale schepen met relatieve contrabandelading aan te houden en in beslag te nemen, als deze glasharde bewijzen had dat de lading in kwestie een militaire, en geen civiele bestemming had. De Britse marine, aldus de concept-Order in Council, zou daarentegen genoegen nemen met ‘any sufficient evidence’ dat relatieve contrabande voor de vijand bestemd was. Vrij vertaald: als de kapitein van een Brits oorlogsschip vermoedde dat een lading aan boord van een neutraal schip eigenlijk voor de vijand bestemd was, mocht hij deze aanhouden en naar Groot-Brittannië opbrengen.64

De Britse Admiraliteit had, bij monde van vice-admiraal E. Slade, grote bezwaren tegen de plannen van Grey’s ministerie. Slade merkte namelijk (terecht) op dat de eis dat er hard bewijs moest zijn voordat relatieve contrabande in beslag kon worden genomen niet alleen vermeld stond in de niet-geratificeerde Declaratie van Londen, maar ook in de Britse nationale wetgeving betreffende contrabande. De kans dat de inbeslagname door neutrale handelaren en reders voor een Britse “prijsrechter” met succes zou worden aangevochten, was dus heel groot, evenals de kans dat de Britse regering miljoenen in compensatie zou moeten betalen en ernstig in verlegenheid zou worden gebracht ten opzichte van de regeringen van neutrale landen.65

De bezwaren van Slade wogen zo zwaar dat deze besproken werden in een speciaal ingelaste vergadering op het Foreign Office waarbij, naast de leden van het kabinet, ook vertegenwoordigers van de Admiraliteit en juridisch adviseur C.J.B. Hurst aanwezig waren. Tijdens deze vergadering, die op 19 augustus gehouden werd, kwam minister van Binnenlandse Zaken Reginald McKenna met de oplossing. Hij had namelijk uit ‘reliable reports’ vernomen dat de Duitse regering de opdracht had gegeven tot de graanaankopen. Daarmee, zo verklaarden ook de andere aanwezigen opgelucht, was er voldoende stevig bewijs dat het graan niet bedoeld was voor Duitse burgers, maar voor het leger. Bovendien liet McKenna weten dat de Nederlandse regering uitvoer van diverse goederen, waaronder graan, naar Duitsland verboden had en zelfs rijnlichters volgeladen met voor de oorlog gekocht Amerikaans graan op weg naar Duitsland aangehouden.66 McKenna kon op 19 augustus natuurlijk nog niet weten van de moeilijkheden die de Nederlandse regering met Duitsland had gehad, die uiteindelijk zouden leiden tot de publicatie van de doorvoerdefinitie op 21 augustus.

McKenna’s suggesties werden verwerkt in een nieuwe Order in Council, die de Britse regering op 20 augustus wereldkundig maakte. Daarin viel te lezen dat de Britse regering zich zou gedragen naar de Declaratie van Londen, ‘subject to certain additions and modifications therein [. . .] rendered necessary by the special conditions of the present war’. Maar na deze geruststellende inleiding werd met enkele pennenstreken de bodem onder diezelfde Declaratie van Londen weggeslagen. De Britse regering zou zich namelijk voortaan het recht voorbehouden om elke vorm van contrabande die volgens ‘reliable reports’ een vijandige eindbestemming hadden, op elk punt van de reis op te brengen en in beslag te nemen. Een neutrale kapitein zou dit alleen kunnen voorkomen als hij glasharde bewijzen bij zich had dat de lading geen vijandige eindbestemming had. Zodoende werd dus het onderscheid tussen absolute en relatieve contrabande de facto opgeheven, en de bewijslast verplaatst van de belligerente naar de neutrale kapitein.67 De Franse en Russische regeringen lieten bovendien weten de Britse “interpretatie” van de Declaratie van Londen te delen, en stelden hun vloten beschikbaar om alle toegangspoorten van Duitsland onbereikbaar te maken voor alle vormen van contrabande, in het bijzonder levensmiddelen voor het leger.68

Sommige historici zien in de Order in Council van 20 augustus het bewijs dat de Britse regering nooit van plan was geweest zich aan de Declaratie van Londen te houden, en dat de economische oorlog die er uit voortsproot onderdeel was van een soort “samenzwering” die al gaande was vanaf de vroege jaren 1910.69 Het lijkt inderdaad nogal vreemd dat de Britse regering zich eerst inzet voor de ratificatie van de Declaratie om haar vervolgens, zestien dagen na de oorlogsverklaring aan Duitsland, al weer overboord te zetten. John W. Coogan en Avner Offer hebben echter op basis van uitgebreid archiefonderzoek aangetoond dat de Order in Council van 20 augustus 1914 voortkwam uit de specifieke gebeurtenissen van begin augustus 1914, en dus niet het resultaat is van een bewuste misleiding.70 Mijn interpretatie sluit bij die van hen aan, maar voegt daar een, naar mijn mening, zeer belangrijk element aan toe. De Order in Council was expliciet bedoeld om te voorkomen dat graan via Rotterdam bij de Duitse legers zou belanden, en de besluitvorming over eventuele “wijzigingen” in de Declaratie van Londen werd zeer vergemakkelijkt – wellicht zelfs mogelijk gemaakt – doordat de Britten dachten dat Nederland alle doorvoer van granen en andere voedingsmiddelen had verboden.71 Immers: de Nederlandse regering zou daartoe graag meewerken aan de Britse maatregelen, die immers alleen gericht waren tegen doorvoer, en niet tegen invoer van graan in Nederland.

Opvallend genoeg waren alle drie de vooronderstellingen waarop de Britse regering haar besluitvorming baseerde (het Duitse leger lijdt aan ernstig voedselgebrek, de Duitse regering heeft alle aanvoer van graan overgenomen en de Nederlandse regering heeft de doorvoer van voedsel verboden) niet juist. De voedselproblemen van het Duitse leger te velde hadden veel meer te maken met transportmoeilijkheden en de door de snelle opmars te lang geworden aanvoerlijnen dan met gebrekkige voorraden.72 De Duitse regering zou zich daarom pas vanaf 1915 intensief gaan bemoeien met de voedselvoorziening: tot die tijd liet zij importzaken aan privépersonen over.73 McKenna’s aanname over de houding die de Nederlandse regering zou aannemen klopte ook van geen kanten, zoals de doorvoer-“definitie” van 21 augustus zou bewijzen. Deze laatste misrekening zou verstrekkende gevolgen hebben, niet alleen voor Nederland, Groot-Brittannië en Duitsland, maar ook (zij het indirect) voor de Verenigde Staten. Zij zou uiteindelijk ook leiden tot de oprichting van de Nederlandsche Overzee Trustmaatschappij.

Tussen wal en schip

Meteen na het uitvaardigen van de Order in Council op 20 augustus 1914 kreeg de Britse marine orders zich vooral te concentreren op schepen met bestemming Nederland.74 Nu waren die Nederlandse koopvaardijschepen, die in de eerste oorlogsweken het ruime sop durfden te kiezen, al enigszins gewend geraakt aan de meer dan gewone interesse die de Geallieerde oorlogsschepen hadden in hun bestemming én hun lading. Want ook neutrale schepen die naar Duitsland voeren of goederen aan boord hadden voor bedoeld waren voor Duitsland, mochten volgens de Declaratie van Londen worden tegengehouden, respectievelijk in beslag genomen. Maar na 20 augustus ging het niet alleen maar om goederen met bestemming Duitsland: alle contrabandelading met bestemming Nederland was vanaf die datum automatisch verdacht.75

Zo kreeg de “Prins der Nederlanden”, op haar terugreis vanuit Indië door het uitbreken van de oorlog overvallen, op 22 augustus ook bezoek van de “Surcouf”. Toen bleek dat het schip geladen was met onder andere rijst, koffie, thee, cacao en maïs (allemaal voedingswaren, die volgens de Britse interpretatie van de Declaratie van Londen dus hoogstwaarschijnlijk via Rotterdam in de magen van het oprukkende Duitse soldaten zouden verdwijnen), kreeg de kapitein bevel op te stomen naar Brest voor onderzoek van de scheepspapieren. In de uren die volgden werd het schip nog vier keer (!) gevisiteerd door verschillende Britse en Franse oorlogsbodems, tot het op 23 augustus in de Franse haven aankwam. Daar hield de kapitein, kennelijk een amateur-diplomaat, onder zijn bemanning een collecte voor het Franse en Belgische Rode Kruis en presenteerde de Franse inspecteurs de opbrengst. Of dat de doorslag gaf is niet zeker, maar wel dat het schip na inspectie, weer mocht vertrekken richting Amsterdam, inclusief lading.76 Andere schepen hadden minder geluk. De “Tambora” werd door de Britse kruiser “Sutley” aangehouden, en moest op 31 augustus haar hele lading aan cacao, rijst en andere etenswaren lossen. Pas op 10 september kreeg de kapitein toestemming om naar huis te varen, waarna het nog een keer door een Frans én ook nog een keer door een Brits schip werd geïnspecteerd.77 In totaal wisten de Fransen en Britten gedurende de maand augustus 52 Nederlandse schepen te “vangen” en te inspecteren, wat vaak met grote vertragingen en dito ergernis en geldelijke verliezen gepaard ging.78

De vertragingen zorgden voor een onregelmatige bezorging van goederen in Nederland, en daarmee voor sterke prijsschommelingen. Daarbij kwamen lang niet alle ladingen intact door de Franco-Britse inspecties in de Noordzee: contrabandegoederen waarvan vermoed werd dat deze wel eens via de Rijn in Duitsland zouden kunnen belanden, werden aangehouden en voor een Britse prijsrechter gebracht, die moest beoordelen er voldoende gronden waren voor onteigening.79 De Rotterdamse vakbondsleider Johan Brautigam schetste in zijn memoires een treurig beeld van het effect dat dit alles had op zijn thuisstad:

In de eerste oorlogsweek van 2-8 augustus kwamen er maar 103 schepen. Des zondags waren het er nog 33 geweest, maar op vrijdag en zaterdag van die week was het aantal al gedaald tot 7 en 9 schepen. Het aanzien van de haven was bedroevend. De Boompjes, destijds de aanlegplaats van weekboten en de Batavierlijn, vertoonde een sombere stilte. Er was niets te doen. Het verkeer van sleperswagens langs Leuvehaven, Boompjes en de bruggen was bijna geheel verdwenen.80

Alle aanhoudingen verergerden het gebrek aan graan. Daarom had de ministerraad op 21 augustus besloten als noodmaatregel om zelf graan te gaan kopen. Om moeilijkheden met de Geallieerden te voorkomen, besloot Loudon om het graan, dat in Londen gekocht zou worden, door de regering te laten distribueren. Zo kon hij de Britse regering garanderen dat het ingevoerde graan echt alleen maar voor Nederlandse bakkerijen (en niet voor het Duitse leger) bestemd was.81 Kröller, de graanmagnaat die nog geen twee weken eerder Amerikaans tarwe aan Duitsland had verkocht, werd nu als agent van de regering naar Engeland gestuurd om de zaak in orde te maken.82 Maar de Britse gezant in Den Haag, Sir Alan Johnstone, gooide roet in het eten. Op 22 augustus wees hij zijn regering op de inmiddels in de Staatscourant gepubliceerde ‘definitie’ van doorvoer, die de Haagse regeringsgarantie en de missie-Kröller in een wel heel apart daglicht plaatst: aan de ene kant zou de Nederlandse regering door nood gedwongen zelf de graanhandel over nemen, maar aan de andere kant kregen rijnlichters vol graan van diezelfde regering alle ruimte om hun reis naar Duitsland te vervolgen.83

Tekening van J. Loudon, de minister van Buitenlandse Zaken.

[Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie]

Ook in Groot-Brittannië werd verbaasd, maar vooral teleurgesteld gereageerd op de publicatie van de doorvoerdefinitie. Hoewel de Order in Council nu juist was uitgevaardigd in de veronderstelling dat Nederland de doorvoer van voedsel naar Duitsland had verboden, was de Britse regering niet van plan deze nu weer in te trekken: de Geallieerde troepen in België en Noord-Frankrijk hadden immers deze economische steun in de rug hard nodig. Grey liet zijn gezant daarom aan Loudon doorgeven dat het, wat de Britten betrof, kiezen of delen was:

[Y]ou should inform [the] Dutch Government that unless they can with-draw [. . .] the recent pronouncement [. . .] we must treat as suspect and capture all foodstuffs consigned to Rotterdam unless accompanied by a definite guarantee from the Dutch Government not only that they will be consumed in the country, but that they will not release for Germany equivalent supplies of foodstuffs in Holland at the time.84

Loudon kon in beide gevallen de Britten niet ter wille zijn. Zijn aanvaring met de Duitse regering had hem gewezen op het belang dat Berlijn stelde bij een voor hen gunstige doorvoerregeling, en door deze (opnieuw) in te trekken zou hij een zeer ernstig diplomatiek incident riskeren. Daarbij zou het intrekken van de doorvoerdefinitie betekenen dat Nederland de Britse “interpretatie” van de Declaratie van Londen zou accepteren. Loudon was daartoe absoluut niet bereid, want door toe te geven aan de Britten zou de Nederlandse regering impliciet accepteren dat internationale verdragen door de oorlogvoerenden naar believen gewijzigd konden worden, en dat zo’n wijziging zelfs kon leiden tot het aanpassen van Nederlandse wetten. Nederland zou daarmee feitelijk de Akte van Mannheim op instigatie van de Geallieerden buiten werking stellen. Het zou bovendien de Britse regering kunnen uitnodigingen nóg meer “wijzigingen” voor te stellen, niet alleen in de Declaratie van Londen maar bijvoorbeeld ook in andere internationale rechtsstukken betreffende de rechten en plichten van neutralen in oorlogstijd. Duitsland zou in het beste geval een gelijksoortige compensatie van Nederlands recht ten gunste van hem en zijn bondgenoten eisen. Nederland zou in een negatieve spiraal van compensaties naar beide zijden belanden, totdat één van de oorlogvoerenden besloot dat Nederland de grens tussen onzijdig en partijdig had overtreden. In het slechtste geval zou Duitsland Nederland botweg de oorlog verklaren wegens schending van de neutraliteit ten gunste van de Geallieerden. Loudon liet dan ook aan de Britten weten dat er geen wijzigingen in de doorvoerdefinitie konden worden aangebracht.85 De andere Britse optie, het geven van regeringsgaranties, was ook geen oplossing. Alleen met heel veel pijn en moeite had de Nederlandse regering de Duitsers zover gekregen dat zij de opschorting van het Akte van Mannheim voor granen hadden geaccepteerd, hoewel de regering wel ruime compensaties moest betalen voor in beslag genomen ladingen en alle vóór het uitbreken van de oorlog ingevoerde granen wel moest doorlaten. De Duitse regering was gezwicht voor het argument “levensbelang”, maar dat kon Loudon niet blijven gebruiken. Bovendien was de regering niet bereid, of in staat, om voor alle goederen die de Britten tot contrabande hadden verklaard een eigen distributiesysteem op te zetten.86 Ten slotte dreigde nog het gevaar dat de Duitse regering zou vinden dat regeringsgaranties de Akte van Mannheim zouden uithollen, wat natuurlijk ook zo was.

Maar aan de andere kant dreigde zonder regerings-graanaankopen in Londen een acute hongersnood. Loudon besloot daarom voor Kröllers graantransacties wél een regeringsgarantie af te geven tegen doorvoer. Bovendien werd op 26 augustus een Rijksbureau voor de Distributie van Graan en Meel opgericht, dat moest waken tegen doorvoer van ofwel het graan of daarvan gebakken producten naar het buitenland.87 Dit alles werd door Berlijn geaccepteerd omdat Loudon had gewezen op de uiterst penibele toestand. Maar, dreigde Berlijn, de goede relaties tussen Duitsland en Nederland waren afhankelijk van het feit dat het bij deze laatste schending van de Akte van Mannheim zou blijven.88

Loudon was niet van plan de zaak verder op de spits te drijven. Dat betekende dat Geallieerde oorlogsschepen alleen Kröllers graanaankopen doorlieten: voor alle overige contrabandeaanvoer was het risico levensgroot, zo redeneerde de Britse regering, dat deze via de Rijn zouden worden doorgevoerd naar Duitsland. De Geallieerde vloten kregen dan ook de opdracht ‘special steps’ te ondernemen om alle schepen op weg naar Nederland extra goed in de gaten te houden.89 Pas als de Nederlandse regering voor alle contrabandegoederen een verklaring zou afgeven dat deze niet zouden worden doorgevoerd, zouden de Britten het net laten vieren. Maar dat zou wel eens op een groot conflict, misschien zelfs oorlog, met Duitsland kunnen uitdraaien. Aan de andere kant beschadigde de voortdurende ruzie over de aanvoer van contrabande de goede verstandhouding tussen Nederland en de Geallieerden, en was het maar de vraag hoe lang de Nederlandse bevolking het zonder overzeese invoer van belangrijke levensmiddelen en andere tot contrabande verklaarde goederen zou uithouden. Dit duivelse dilemma waarvoor het neutrale Nederland geplaatst werd, kwam terecht op de borden van twee ministers: Treub en Loudon.

Officieel en officieus

Wim Treub, die tijdens de financiële crisis van augustus 1914 een hoofdrol speelde, wordt door biografen neergezet als een briljante, zij het nogal grillige, bewindsman, die tijdens de Eerste Wereldoorlog zijn finest hour beleefde. Zijn bijnaam, ‘Minister Voorwaarts’, dankte hij aan het feit dat hij maar één versnelling leek te hebben: volle kracht vooruit.90 Daarbij wilde hij anderen, maar ook zichzelf, nog wel eens voorbij galopperen.91 Over John Loudon, de in volkenrecht geschoolde diplomaat, lopen de meningen echter ver uiteen. Eerste Wereldoorlogspecialist Paul Moeyes kenschetst hem, in navolging van diplomatiek historicus C. Smit, als iemand die zich blindstaarde op de regeltjes die de Nederlandse neutraliteit vormgaven, en daarom politieke flexibiliteit miste.92 Zijn vasthouden aan wat wel ‘academische neutraliteit’ is genoemd, zou zich in deze visie slecht hebben verdragen met de realiteit van de oorlog, waardoor hij dan eens onnodig rechtlijnig, en dan weer onvergefelijk zwak zou hebben opgetreden.93 De Amerikaanse historicus Van Tuyll van Serooskerken is juist bijzonder positief over de rol van de minister.94 Buitenlandse Zaken-kenner Rob van Vuurde en Johan den Hertog, de biograaf van oorlogspremier Cort van der Linde, zijn het met hem eens; zij zien Loudon niet als starre, ouderwetse diplomaat, maar prijzen juist de plooibaarheid die de minister tentoonspreidde binnen de kaders van het internationaal recht en de Nederlandse neutraliteit.95 Wat voor historici wél als een paal boven water staat is dat zowel Loudon als Treub pro-Geallieerd waren.96

Treubs reactie op het hierboven omschreven duivelse dilemma laat inderdaad weinig te raden over aan welke kant van de loopgraaf zijn sympathieën lagen. Mocht de neutraliteit dan toch onverhoopt opgegeven moeten worden, raadde Treub zijn collega-ministers op 3 oktober 1914 aan ‘dat zooveel mogelijk gezorgd moet worden de omstandigheden zoodanig te leiden, dat indien het noodig mocht worden [. . .] actief deel te nemen aan den strijd, Nederland zeker zijn kan te staan aan de zijde waar het wegens zijn politiek en economisch belang behoort.’ Daarmee doelde hij op de democratieën Frankrijk en Groot-Brittannië, en niet de half-autocratische keizerrijken Duitsland en Oostenrijk-Hongarije.97 Treub was namelijk erg bang dat het broeiende Nederlands-Britse conflict over contrabande de Geallieerden een verkeerd signaal afgaf, namelijk dat de Nederlandse neutraliteit meer in het belang was van Duitsland dan van Nederland zelf.98 Als enige minister had hij dan ook sterk geprotesteerd tegen de “definitie” van doorvoer; liever had hij gezien dat er streng onderscheid gemaakt zou worden tussen “Duitse” doorvoer en “Nederlandse” invoer.99

Loudons opstelling laat zich minder gemakkelijk duiden. Aanvankelijk leek hij het wat doorvoer betreft geheel met Treub eens te zijn, maar zodra Duitsland met sabelgekletter dreigde was hij vrijwel onmiddellijk teruggekrabbeld. Sindsdien baseerde hij al zijn officiële communicatie over doorvoer met zowel Duitsers als Britten op de letter van het internationaal recht, in casu de Akte van Mannheim en de Declaratie van London. Maar officieus liet hij aan de Britse regering een heel ander geluid horen. Nog voordat hij namens de Nederlandse regering per brief op de Order in Council van 20 augustus 1914 reageerde, liet hij de Britse gezant onderhands weten dat doorvoer primair een Duits en geen Nederlands belang was en dat hij ‘would wash his hands of the matter’.100 En zelfs nadat hij officieel aan de Britse regering had verklaard geen concessies te kunnen doen in de vorm van regeringsgaranties voor invoer of een wijziging van de doorvoerdefinitie, liet hij tussen neus en lippen ook een heel ander geluid horen, zo liet Johnstone bijvoorbeeld op 5 september aan zijn superieuren in Londen weten.

His Excellency dislikes the idea of a guarantee and evidently dreads any arrangement, which may offend Germans. He said he would welcome any sort of arrangement, which could be kept secret between Great Britain and the Netherlands, but on further consideration admitted this seemed impossible.101

Maar Treub was níet van deze onmogelijkheid overtuigd en besloot daarom het heft in eigen handen te nemen. Hij greep de aankomst van een Britse handelsexpert in Nederland aan om – via het hoofd van de Afdeling Handel van zijn ministerie J.C.A. Everwijn – hem te vragen aan Londen door te geven dat hij een oplossing zocht voor het contrabandeconflict en daarbij de Britten ‘a long way’ tegemoet wilde komen.102 De handelsexpert in kwestie was Sir Francis Oppenheimer, een markante Britse diplomaat en Duitsland-kenner die in de NOT-geschiedenis een zeer grote rol zou gaan spelen. Oppenheimer, een kind van Duits-Joodse ouders die Engels sprak met een zwaar Duits accent, was vanaf 1900 consul-generaal in Frankfurt geweest en in die capaciteit verantwoordelijk voor enkele van de meest gedetailleerde rapportages die de Britse regering bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog had over de Duitse economie.103 Hij had in augustus 1914 hals over kop zijn post moeten verlaten en was via Nederland naar Groot-Brittannië gevaren, waar hij opnieuw zijn diensten aan zijn adoptieve vaderland aanbood.104 Het Foreign Office stuurde hem daarop terug naar Nederland met de opdracht te voorkomen dat Duitse agenten de Nederlandse oogst zouden opkopen ten behoeve van het leger, maar hij vond de mededeling van Treub zo belangwekkend dat hij ogenblikkelijk de boot pakte om in Londen verslag uit te brengen. Grey gaf hem daarop opdracht om in Nederland onderhandelingen te voeren over een mogelijke diplomatieke oplossing van het handelsconflict.105 De Britse regering was namelijk bang voor een conflict met neutrale staten over hun “gewijzigde” Declaratie van Londen, in het bijzonder voor de Verenigde Staten. Maar als Groot-Brittannië er in zou slagen met de Europese neutralen, in het bijzonder doorvoerland Nederland, een akkoord te bereiken over contrabande, zou de “blokkade” van neutrale havens wellicht weer opgeheven kunnen worden en hadden de Amerikanen weinig tot geen reden tot klagen meer.106

Het eerste onderonsje tussen Treub en Oppenheimer gaf in ieder geval reden om optimistisch te zijn. Nadat de laatste de eerste had laten weten dat de Britse regering zich ernstige zorgen maakte over de grootschalige verkoop van Indisch rubber aan Duitsers (die het zouden gebruikten om er stootkussens voor hun kanonnen van te maken), liet Treub – na advies bij zijn nieuwe beste vriend Van Aalst te hebben ingewonnen – doorschemeren dat de Britten rubber maar het beste ook tot contrabande konden verklaren. Treub had dan een legitiem excuus om scheepvaartlijnen te waarschuwen geen rubber aan te voeren, omdat de Geallieerde schepen in de Noordzee het bij controle toch in beslag zouden nemen. Tegenover Duitsland kon hij de Britten de schuld geven.107

Ook op andere terreinen probeerde Treub de Britse regering officieus tegemoet te komen, steeds geholpen door Van Aalst. Deze meldde hem op 12 september dat de Rotterdamse firma Wambersie en Zonen, een charter- en cargadoormaatschappij, in samenwerking met Duitse entrepreneurs een nieuw bedrijf wilde oprichten en daaronder 36 van haar sleepboten onderbrengen. Die sleepboten zouden vervolgens, onder Nederlandse vlag en met een Nederlandse bemanning, voor Duitse bedrijven of zelfs de Duitse regering gaan varen. De actie van Wambersie was overduidelijk een juridische truc om Nederlandse schepen plus bemanning zonder enige uit neutraliteitsoverwegingen voortspruitende beperkingen aan Duitsland over te dragen, maar het was in principe volstrekt geoorloofd. De regering kon er niets tegen doen, ook al waarschuwde Van Aalst dat, vooral in Rotterdam, nepbedrijven die alleen in naam Nederlands waren als paddenstoelen uit de grond schoten. Treub was het met Van Aalst eens dat deze nepbedrijen formeel ‘geene schending van neutraliteit vormde, doch goede Hollanders mochten toch niet doen, wat zij hadden gedaan’. Treub zou Treub niet zijn, als hij niet allang zijn gedachten over een mogelijke oplossing voor dit probleem had laten gaan. Daarom vertelde hij Van Aalst meteen ‘dat hij het zeer zou toejuichen, indien een Commissie van Advies van particulieren ontstond buiten de Regeering om, doch geheim toch voeling houdende met haar, die op deze wijze dergelijke en andere verkeerde zakendoenerij ontraden kon’.108 Treub stelde het zich zo voor dat Van Aalst en Kröller, de twee Nederlandse zakenlieden die sinds het begin van de oorlog het meest intensieve contact met de regering gehad hadden, de kern van deze commissie zouden vormen. Verder werden volkenrechtexpert professor Cornelis van Vollenhoven, de Amsterdamse oud-reder L.P.D. Op ten Noort, en het Rotterdamse Tweede Kamerlid Joost van Vollenhoven – die zélf tegenover Treub had aangegeven zeer geïnteresseerd te zijn in het lidmaatschap – aan de commissie toegevoegd.109

Officieel zou de Commissie voor den Nederlandschen Handel (cnh), zoals deze gedoopt werd, dienen als een vraagbaak voor de Nederlandse handelswereld, en namens hen informatie inwinnen bij de strijdende partijen over bijvoorbeeld uitvoerverboden die in Duitsland of Groot-Brittannië waren uitgevaardigd, of wetgeving in oorlogvoerende landen over handel met hen vijandige onderdanen.110 Ook zou de cnh, die op 19 september 1914 formeel werd opgericht, de Nederlandse handelswereld op de hoogte houden van het laatste nieuws rond contrabande.111 Officieus diende de cnh als een denktank voor minister Treub, en zou deze hem (en andere ministeries) op de hoogte houden van nieuwe nepbedrijven en andere transacties die ostentatief voor Nederland, maar eigenlijk voor Duitsland bedoeld waren.112 Ze hadden zelfs Treubs toestemming om aan de Britse regering informatie door te geven over bedrijven die goederen op ‘sworn declaration’ wilden invoeren!113 Als tijdelijk hoofdkwartier betrok de cnh een pand van Kröllers bedrijf Wm.H. Müller & Co aan de Lange Voorhout in Den Haag.114

J.C.A. Everwijn, de Directeur van de Afdeling Handel van Treubs ministerie van Landbouw, Handel en Nijverheid wees op 19 september de Britse commercieel attaché Oppenheimer op het bestaan en het doel van de Commissie: wellicht, stelde hij voor, zou de officieuze afgezant van de Britse regering eens kunnen overleggen met het officieuze adviesorgaan van de Nederlandse?115 De ontmoeting tussen beide partijen leverde geen concrete resultaten, maar wel een interessante uitwisseling van standpunten op. Oppenheimer stelde voorop dat de Britse regering naar een manier zocht om de Nederlandse handel zoveel mogelijk ongedeerd te laten, maar niet kon toestaan dat diezelfde Nederlandse handel haar vijanden Duitsland en Oostenrijk-Hongarije steunde. De Nederlandse zakenlieden lieten Oppenheimer op hun beurt weten dat zij in principe met het idee dat Groot-Brittannië neutrale tussenhandel in contrabande verbood, niet zo’n probleem hadden, maar wel met de manier waarop Londen dat principe ten opzichte van Nederland in de praktijk bracht. Een groot struikelblok daarbij was dat de Order in Council van 20 augustus 1914, waarmee de Britse regering de Declaratie van Londen had herschreven, nogal vaag was waar het ging om welke artikelen nu precies tot relatieve contrabande waren verklaard. Daaronder vielen bijvoorbeeld foodstuffs, maar dat was nogal een containerbegrip. Dat graan daaronder viel, was iedereen wel duidelijk, maar hoe zat dat bijvoorbeeld met zaken als koffie, fruit en tabak? Elke kapitein van de blokkadevloot kon er zodoende zijn eigen invulling aan geven, waarbij de meesten er voor kozen om alles wat ook maar enigszins eetbaar was van boord te halen.116

De cnh had graag dat de Britse regering aangaf welke eetbaarheden zij allemaal onder foodstuffs verstond, daarbij hopende dat luxeproducten daarvan zouden worden uitgezonderd. Zo wisten Nederlandse handelaren en scheepvaartmaatschappijen precies waar ze aan toe waren als ze levensmiddelen importeerden of naar Nederland vervoerden. Bovendien hoopte de cnh dat de Britse regering een definitieve lijst van contrabande zou willen opstellen. Groot-Brittannië had namelijk op 21 september zelfstandig besloten de contrabandelijst uitgebreid met een aantal industriële grondstoffen als ijzererts, koper, lood en rubber en het gevaar was levensgroot dat zij deze truc om de paar weken zou herhalen totdat er helemaal geen vrije goederen meer over zouden zijn.117 Omdat Nederlandse verschepers en vervoerders in grote problemen konden komen als ze een goed vervoerden dat opeens tot contrabande werd verklaard, wilde de cnh duidelijkheid hebben. Zij stelde daarom voor dat Groot-Brittannië de contrabandelijsten in één keer uitbreidde met alle goederen waarvan zij de doorvoer door Nederland gestopt wilde zien. De Nederlandse regering zou dan uit pure noodzaak gedwongen zijn maatregelen te treffen om die doorvoer te stoppen (omdat ze anders zelf van de aanvoer van die goederen verstoken zou worden). Het zou tegenover die maatregelen luidruchtig protesteren, en ten slotte tegenover Duitsland kunnen beweren dat ze door Britse maatregelen gedwongen écht niet anders kon.118

Het plan-Oppenheimer

Terwijl Oppenheimer en de Commissie voor den Nederlandschen Handel achter de schermen onderhandelden over een regeling voor de toekomst, was de Nederlandse regering in alle openheid bezig met noodmaatregelen voor het hier en nu. Loudon bleef officieel bij zijn standpunt dat de regering geen inbreuk kon maken op zijn verdragsbepalingen, maar liet wel op 19 september weten bij zeer acute nood eventueel bereid te zijn de regeling die voor de graanaankopen via Kröller was bekokstoofd, namelijk aanschaf en distributie in Nederland door de regering, te willen uitbreiden.119 Maar er moest wel duidelijk en aanwijsbaar sprake zijn van onmiddellijk gevaar voor de voedselvoorziening of de economie: alleen dan kon hij het uitvaardigen van een uitvoerverbod en een de facto schending van de Akte van Mannheim aan Duitsland uitleggen. In alle andere gevallen kon de regering geen garanties tegen doorvoer afgeven, en moesten de Britten zich tevreden stellen met beloften van Nederlandse importeurs, handelshuizen en eindgebruikers zélf dat het ingevoerde contrabandegoed écht niet naar Duitsland zou worden uitgevoerd.120 De Britten gingen hier in bepaalde gevallen inderdaad mee akkoord en en wisten via Oppenheimer ook de weg naar de cnh te vinden om daar informatie in te winnen over de betrouwbaarheid van Nederlandse importeurs.121 Dit verlichtte de importmoeilijkheden iets, maar de situatie bleef kritiek. De oorlog dreigde namelijk allerlei handelsverbindingen af te snijden: bepaalde markten waren onbereikbaar geworden, anderen deels ontoegankelijk doordat oorlogvoerende regeringen bepaalde handelsgoederen niet meer uit wilden voeren of de schepen die ze normaliter vervoerden hadden gevorderd om deze als munitie- of troepentransport te gebruiken. Om al deze redenen was het voor Nederland van levensbelang dat de handels- en scheepvaartverbinding met het machtigste neutrale land, de Verenigde Staten, open bleef.

Tekening van M.W.F. Treub door C.L. Dake I, Treub was van 1913-1914 minister van Landbouw, Nijverheid en Handel en vervolgens van Financiën. Hij is in zowel foto’s als spotprenten altijd te herkennen aan zijn typische, blauw met wit gestipte flapdas.

[Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie]

Dat bleek al snel een lastige klus. Er was namelijk maar één Nederlandse scheepvaartmaatschappij die regelmatige verbindingen onderhield met de Verenigde Staten: de Holland-Amerika Lijn (HAL). En met deze maatschappij was ook nog iets bijzonders aan de hand: zij was, voor het uitbreken van de oorlog, voor een groot deel in Duitse handen gekomen, en elke lading die zij richting Nederland vervoerde was voor de Britten en Fransen dus dubbel verdacht.122 In een poging om de onvermijdelijke aanhoudingen en inbeslagnemingen op de Noordzee te voorkomen, liet de directie van de hal weten dat zij alleen nog maar goederen zou aannemen die bestemd waren voor en zouden worden gedistribueerd door de Nederlandse regering, waardoor doorvoer naar Duitsland zou zijn uitgesloten.123 Helemaal waterdicht was dit systeem niet: hoeveel was het woord van een “Duitse” maatschappij als de hal voor de Britten en Fransen waard? En welke garantie was er dat particuliere importeurs hun via de halvervoerde goederen inderdaad zouden afgeven aan de regering? Treub had daar iets op bedacht.124 Hij stelde voor om twee contracten op te stellen: één waarin een importeur tegenover de hal beloofde dat de door hem ingevoerde goederen na aankomst in Nederland alleen bestemd waren voor regeringsdistributie, en één waarin de hal op haar beurt tegenover de Nederlandse overheid beloofde alleen maar goederen aan boord te nemen die waren gedekt door het eerstgenoemde contract. Waren aan die voorwaarden voldaan, dan werden de goederen aan boord van het schip aan de regering geconsigneerd, die vervolgens streng toezicht hield op de uitgifte ervan.125

Treubs collega Loudon vond het een prachtig plan, mits duidelijk was dat het hier ging om een tijdelijke noodmaatregel. Maar daarvan wilde Treub niets weten. Sterker nog, hij hoopte dat zijn contractsysteem zou worden uitgebreid tot alle Nederlandse rederijen en alle contrabandegoederen die van overzee – via de door de Britten beheerste Noordzee – moesten worden aangevoerd. Dit beviel Loudon helemaal niet. Niet alleen ontstond zo een ‘Regeeringstoko’, waarbij de overheid verantwoordelijk werd voor de distributie van alle overzeese contrabande-import (aan alleen de distributie van graan had ze al haar handen vol). Hij vreesde bovendien dat zo’n openlijke knieval voor de Brits-Franse “interpretatie” van het internationaal recht volstrekt onverdedigbaar was tegenover Duitsland.126 Loudon wilde de regeling daarom juist beperken tot het per hal aanvoeren van goederen waarop in Nederland een uitvoerverbod rustte. De redenatie was dat een uitvoerverbod alleen uitgevaardigd werd bij binnenlands gebrek en dat de regering alleen het recht had handelend op te treden bij goederen als er sprake was van een per wet uitgevaardigd verbod op export.127

Het verschil van mening tussen beide ministers zorgde er voor dat er bij de Britse regering – voor de tweede keer binnen een maand – ernstige verwarring ontstond over wat de Nederlandse regering nu precies wilde. In augustus ging het om de doorvoerdefinitie, in september over de vraag wat nu precies de bedoeling was van de HAL-garantie. Het misverstand ontstond uit een gesprek tussen Everwijn en Oppenheimer, gehouden op 3 oktober 1914. Daarin vertelde Everwijn Oppenheimer eerlijk en openhartig over de op handen zijnde plannen betreffende de regeringsgarantie voor HAL-aanvoer, de door Treub geuitte wens het contractensysteem uit te breiden tot alle overzeese contrabande-aanvoer met Nederlandse schepen, en de problemen die dat voor de Nederlandse neutraliteit kon opleveren.128 Op basis van Everwijns informatie bedacht Oppenheimer een plan. Hij was er namelijk, ook uit eerdere gesprekken met de cnh en Everwijn, van overtuigd geraakt dat het onwaarschijnlijk was dat de Nederlandse regering de Geallieerden ooit de regeringsgaranties tegen doorvoer zou geven die zij eisten. Maar het hal-systeem van garanties en contracten bood wellicht, dacht hij, de kans om tot een oplossing voor de doorvoerproblematiek te komen die verenigbaar was met zowel de Nederlandse neutraliteit als de economische eisen van de Geallieerden. Het mooie van het hal-systeem was namelijk, zo had Everwijn hem verteld, dat het bedrijfsleven zélf de controle op de doorvoer zou uitvoeren: zij zouden zelf verantwoordelijk worden voor naleving van de contracten. De taak van de Nederlandse regering zou dan beperkt worden tot het sluiten van de grenzen voor uitvoer van via de Noordzee ingevoerde contrabande. En als de Nederlandse regering nou, speculeerde Oppenheimer verder, bekend zou maken dat voor alle goederen die door één van beide oorlogvoerende partijen tot contrabande zou worden verklaard een uitvoerverbod zou worden afgekondigd, was de regeling – die naar Treubs wens zou moeten worden uitgebreid – wellicht “neutraal” genoeg voor Loudon.129

Oppenheimer presenteerde zijn ideeën in de vorm van het zogenaamde ‘Everwijn-memorandum’ aan het Foreign Office als een samenvatting van in Nederland bestaande opvattingen en ideeën over contrabande en de mogelijkheid om de belangen van de Nederlandse economie en die van de Britse economische oorlogvoering met elkaar in overeenstemming te brengen. Zij gingen echter véél verder dan Loudon ooit zou willen gaan, iets wat Oppenheimer naliet aan zijn superieuren door te geven. Maar door zijn eigen plannen te presenteren als een uitgewerkte versie van ideeën van een invloedrijke Nederlandse ambtenaar, bewees hij tegenover zijn superieuren dat hij, en hij alleen, hun vertrouwen gewonnen had, maar ook dat hij, en hij alleen, de persoon was om het “Nederlandse probleem” op te lossen. Het zou, zoals uit dit boek zal blijken, zeker niet de laatste keer zijn dat Oppenheimer op haast dwangmatige wijze zijn eigen onmisbaarheid meende te moeten aantonen. Hij kreeg in dit geval overigens meteen gelegenheid zijn ideeën persoonlijk aan zijn superieuren voor te leggen; hij had bericht ontvangen dat hij zich als de wiedeweerga in Londen moest melden. Er was nieuws dat hij maar beter persoonlijk kon horen.130

Veranderende koers

In de Britse hoofdstad aangekomen werd hij meteen apart genomen door de Britse minister van Buitenlandse Zaken Grey en zijn juridisch adviseur. Enkele dagen geleden had de Britse regering namelijk melding gekregen van de Amerikaanse, dat deze niet akkoord kon gaan met de Britse “wijzigingen” in de Declaratie van Londen.131 Dit bericht veroorzaakte groot alarm in de Britse hoofdstad. De Geallieerden waren namelijk sterk afhankelijk van leveringen van grondstoffen, levensmiddelen en munitie uit de VS en een breuk tussen Londen en Washington zou dus rampzalige gevolgen kunnen hebben voor de Geallieerde krijgskansen.132 Dus besloot Grey dat de Britse blokkadepolitiek, die voor wrijving tussen de Angelsaksische landen dreigde te zorgen, een koerscorrectie moest ondergaan. Helemaal terug kon de Britse regering niet: de Britse pers had de economische maatregelen tegen Duitsland en zijn bondgenoten van harte toegejuicht en enkele kranten hadden al luidkeels nog strengere sancties geëist.133 Desondanks paste een halve stap terug wel in het veranderende karakter van de oorlog. De Order in Council van 20 augustus 1914 was immers niet veel meer dan een ad-hocmaatregel geweest om te voorkomen dat levensmiddelen Duitsland bereikten. De fabel dat de Duitse legers in België en Noord-Frankrijk sterk ondervoed ten strijde waren getrokken was inmiddels definitief ontkracht. Bovendien was na de Slag aan de Marne (6-9 september 1914) de Duitse opmars door België en Noord-Frankrijk, wonder boven wonder, tot staan gebracht, en de oorlog was daarmee ingrijpend van karakter veranderd. Beide partijen probeerden met omtrekkende bewegingen de tegenstander zijdelings te passeren, waardoor het front uitwaaierde van de Duits-Frans-Zwitserse grens tot de Noordzeekust van zuidwest-Vlaanderen. Maar geen van beide legers slaagden in hun opzet, waardoor zij zich genoodzaakt zagen zichzelf in een verdedigende positie in te graven. De oorlog, die na één beslissende slag afgelopen had moeten zijn, dreigde nu veel langer te duren dan menigeen verwacht had.134

Daarmee veranderde de Britse economische oorlogsstrategie, gedurende de hele oorlog maatgevend voor alle Geallieerden, noodzakelijkerwijs van karakter. Het ging nu om de lange termijn, waardoor het bovendien nóg belangrijker geworden was om de VS, die een steeds belangrijker aandeel leverde van de ontzagwekkende hoeveelheid bommen en granaten die elke dag naar de tegenstander werden afgeschoten, te vriend te houden. De Britse regering besloot daarom dat het van het allergrootste belang was te komen tot een interpretatie van de Declaratie van Londen die aan de ene kant de Geallieerden zo vrij mogelijk liet de Duitse legers te dwarsbomen, en aan de andere kant de neutrale Amerikanen niet voor het hoofd stootte.135 Om Washington te laten zien dat de Britten zeer veel waarde hechtten aan de Amerikaanse opinie, besloot de Britse regering, in overleg met de Amerikanen, een voor beide partijen acceptabele “interpretatie” van de Declaratie van Londen op te stellen.136

In de tussentijd besloot Londen de scherpe randjes van de blokkade af te halen:137 de Britse regering liet dan ook op 30 september officieus aan de Nederlandse gezant in Londen weten, dat neutrale schepen met levensmiddelen aan boord bestemd voor Nederland per 1 oktober ongestoord de Brits-Franse blokkade mochten passeren, mits die levensmiddelen geadresseerd waren aan een Nederlandse firma, en de Nederlandse regering de bestaande exportverboden, zelfs als er weer voldoende voorraad zou zijn, zou handhaven. Wel moesten de Nederlanders goed in hun oren knopen dat de economische strijd bepaald niet werd opgegeven, maar slechts een koersverandering zou ondergaan en zich vooral zou richten op industriële grondstoffen die de Duitsers konden gebruiken om munitie en ander oorlogstuig te produceren.138 Wat Nederland betreft ging het de Britten vooral om de doorvoer van koper en petroleum naar Duitsland: de Nederlandse regering had voor deze grondstoffen nog geen uitvoerverboden hoeven af te kondigen (want de grote voorraad gaf daartoe nog geen aanleiding), maar de Britten wisten dat er grote bestellingen voor deze producten waren geplaatst, vermoedelijk voor Duitse rekening.139

Oppenheimer, die bij zijn bezoek aan Londen al deze informatie voor zijn kiezen kreeg, werd daarop aangesteld om op basis van het (deels door hem bij elkaar gelogen) ‘Everwijn-memorandum’ verder met de Nederlanders te onderhandelen. Aan zijn schijnbare eerste succes dankte hij bovendien een promotie: zijn tijdelijke functie als officieuze afgezant werd omgezet in een permanente betrekking als handelsattaché. De opdracht die Oppenheimer uit Londen meekreeg was tweeledig. Allereerst moest hij in de meest stringente termen bij de Nederlandse regering aandringen een einde te maken aan de doorvoer van koper en petroleum ten bate van de vijanden van het Britse Rijk: door het Duitse leger deze twee grondstoffen te ontzeggen hoopte de Britse regering het Duitse leger op een belangrijke strategische achterstand te zetten. Verder moest hij, gebruikmakend van de contacten die hij in Den Haag had gelegd met Everwijn, Treub en de Commissie voor den Nederlandschen Handel, onderzoeken of er een permanent einde kon worden gemaakt aan de doorvoer van alle contrabande door Nederland. De plannen van “Everwijn” konden dienst doen als onderhandelingsbasis. Juist in het kader van de aanstaande onderhandelingen met Washington was het voor Londen van het grootste belang om een akkoord met Nederland te bereiken: als de Nederlandse regering op de één of andere manier zou beloven de doorvoerhandel in contrabande aan te pakken, zou dat een belangrijk neutraal signaal aan de Amerikanen zijn. Sir Edward Grey schudde Oppenheimer bij zijn afscheid krachtig de hand, en drukte hem plechtig op het hart dat zijn Nederlandse opdracht van het grootste belang was voor het winnen van de oorlog.140

Maar het leek er als snel op dat Oppenheimers onderhandelingsopdracht tot mislukken gedoemd was. Want Loudon, die bericht had gekregen dat Oppenheimer op de boot zat met opdracht om op basis van het ‘Everwijn-memorandum’, had Treub in strenge bewoordingen laten weten dat daarvan geen sprake kon zijn. Op hun officiële verzoek onderhandelingen te openen op basis van het genoemde memorandum kreeg het Britse gezantschap van Loudon dan ook, voor de zoveelste keer, nul op het rekest: de Nederlandse regering kon niet akkoord gaan met een officiële, algemene garantie tegen de doorvoer van álle contrabande.141 Oppenheimers leugentje-om-bestwil zou echter nog een zeer lange staart krijgen, al was het maar omdat Loudon, uiteraard onofficieel en in het diepste geheim, tegenover gezant Johnstone de hoop uitsprak dat Oppenheimer zijn pogingen niet zou opgeven.142

Varen onder contract

Tegelijkertijd met Oppenheimer kwam in Nederland ook het bericht binnen dat alle levensmiddelen met bestemming Nederland de Geallieerde blokkade mochten passeren. Dat bericht trof Loudon als een donderslag bij heldere hemel. Hij vermoedde dat het hier ging om een Britse truc: Nederlanders zouden de hoge prijzen niet kunnen weerstaan en alle ingevoerde levensmiddelen direct doorvoeren, waardoor de Geallieerden keihard bewijs hadden dat er alle reden voor een blokkade van neutraal Nederland bestond!143 Daarbij bestond het risico dat Duitse agenten misbruik zouden maken van de situatie door in Nederland zulke grote voorraden aan levensmiddelen aan te leggen, dat het argument dat Den Haag gebruikte om uitvoerverboden voor bepaalde goederen uit te vaardigen (dreigende tekorten) niet meer vol te houden zou zijn.144