Omslagontwerp: Mijke Wondergem

Ontwerp binnenwerk: Zeno Carpentier Alting

© 2021 Tessel Pollmann

© 2021 Uitgeversmaatschappij WalburgPers, Zutphen

www.walburgpers.nl

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of een enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Er is getracht zoveel mogelijk de eventuele rechthebbenden van de afbeeldingen te achterhalen. Rechthebbenden die zich in verband niet zijn benaderd wordt verzocht zich met de uitgever in verbinding te stellen.

ISBN 9789462495555

E-ISBN: 9789462497931

NUR 680

Voor Juan Seleky

Inhoud

1 ‘U spreekt met de gemeente’

2 Oude doos

3 In het veld

4 Verantwoordelijkheid

5 De participatiewet

6 Burgerparticipatie

7 Het digitale bastion

8 Wet maatschappelijke ondersteuining

9 Harde hoek

10 Ten slotte: de dynamiek van het stadhuis

Verantwoording

De lezende ambtenaar. Portret van J.W. van Hall, geboren 1840, gemeente-ambtenaar en letterkundige te Utrecht. Jan Veth, 1893. Het Utrechts Archief

1

U spreekt met de gemeente

Ik stap in de lift van het Utrechtse Museum Catharijneconvent. De suppoost die naast de lift staat en voor me op het goede knopje drukt, zegt twee keer spottend: ‘Dit is de ambtenarenlift, mevrouw.’

Leuk, leuk, ambtenaren lopen geen trappen. Grappen over ambtenaren zijn er legio: ’Jullie werken zeker aan houten bureaus?’ Waarom? ‘Nou, dan werkt er nog wat.’ En: ‘Wanneer werkt de ambtenaar?’ ‘Hij doet zijn andere oog open.’

Op een verjaardag kan je maar beter niet vertellen dat je ambtenaar bent, zegt de Utrechtse mijnheer De Jong, die nu negentig is. En: ‘Waarom kijkt de ambtenaar ’s morgens niet uit het raam? Anders heeft hij ’s middags niets meer te doen.’

De ambtenaar is dus lui. En daar blijft het niet bij. In de krant De Ommelander van 27 december 1832 schreef een dichter over de ambtenaren van het kadaster als ‘verachtelijk gespuis, uit aderenbloed geboren, door domheid hoog verwaand, door laagheid diep veracht’.

De ambtenaar wordt dus gezien als verwaand en dom. Lui, verwaand, dom – het is van vele, zo niet alle tijden.

Waarom is dat eigenlijk zo? Menigeen zal zeggen: dat komt door de bureaucratie. Maar waar komt de bureaucratie dan vandaan? Regelgeving was er al in de middeleeuwen: op de zolder van een boerderij in de stad mocht geen hooi worden opgetast, vanwege brandgevaar. Later kwamen er rooilijnen waarbinnen gebouwd mocht worden. Het water in het middeleeuwse Helmond moest helder zijn, maar de ververs moesten wel hun spoelwater kwijt. Hoe is dat te rijmen?

Regelgeving is dus niet iets van vandaag of gisteren. Altijd al werd op veel zaken belasting geheven. Dat was de regel. En het maakte producten duur. Denk maar aan de jenever: bij ieder slokje geeft u het Koninkrijk der Nederlanden een cadeautje uitgedrukt in accijns.

Oproer tegen de regels van de overheid is zo oud als de regelgeving zelf. En zeker zo oud als oproer tegen de belasting, om nog maar te zwijgen van de broodprijs. Het stadhuis moet het dan ontgelden. De burger staat op tegen… ja, tegen wie precies? Tegen de bureaucraat? Of zien we dat verkeerd? Want wanneer wordt de regelgeving bureaucratie? Dat is niet zo duidelijk. En wat is de moderne bureaucratie?

Bureaucratie, schreef de grote socioloog Max Weber (1864-1920) rond 1900, zorgt voor regelgeving die langs procedures gaat. Die procedures zeggen wie op het stadhuis waarvoor verantwoordelijk is. Daarom worden er experts aangewezen dan wel opgeleid. De procedure zegt wie de chef is, en dus hoe de hiërarchie eruitziet. De moderne bureaucratie is bovendien onpersoonlijk: het gaat u niet aan wie de ambtenaar is, het gaat hem/haar niet aan wie u bent. Bureaucratie is een juridisch systeem, en is sterk rationeel. In principe werkt ze efficiënt.

De moderne gemeente is sterk bureaucratisch, net als de rijksoverheid. Beide zijn ook veel bureaucratischer dan honderdvijftig jaar geleden. De moderne bureaucratie is een langzaam gegroeide aangelegenheid. Was de staat ooit de nachtwaker die alleen ingreep als er gevaar of oproer dreigde, in de negentiende eeuw werden staat en stad steeds machtiger. Rond 1900 resulteerde de groeiende zorg om vooral de arme burgerij in de woningwet, de leerplicht, de eerste sociale wetgeving, wetten die te maken hebben met hygiëne wat betreft water, slachten, afval, de wc’tjes op de basisschool en het zwembad. Veiligheid wordt bevorderd door straatverlichting, de oversteekzebra en het rijbewijs. Omwille van het stadsschoon mag het hek om de voortuin niet hoger zijn dan anderhalve meter, de kliko mag niet voor halftien ’s avonds buitengezet worden, parkeren is aan regels gebonden, een monumentaal pand schilderen mag niet zonder toestemming van de overheid, de waterhuishouding wordt geregeld door gemeente en waterschap samen, en zo zijn er talloze regels in een wettelijk kader vastgelegd. Per gemeente kan de uitvoering van de wet verschillen: in Utrecht geeft de Wet maatschappelijke ondersteuning makkelijker een traplift dan een gemeente verderop.

Gemopper

De bureaucratie zorgt voor veel gemopper in de samenleving. Maar als er iets niet functioneert is de burger de eerste die zegt: daar moet de overheid wat aan doen, en snel graag!

Wat ons niet meer opvalt omdat we het zo gewoon vinden, is dat de regels voor iedereen gelden. Of je nu een plantsoenarbeider bent, of mr. dr. Karel baron Van Hoogstraten, je moet allemaal de goede pasfoto meenemen voor op je ID-kaart, en niemand mag door rood licht rijden. ‘Een vriendje op het stadhuis’ zorgt misschien wel voor meer tempo in de afhandeling van je zaak, en een leuk netwerk idem dito, maar de regel is onpersoonlijk. Die verander je niet met een kistje wijn. Tenzij – het komt voor – de ambtenaar bijvoorbeeld een verblijfsvergunning verkoopt aan een buitenlander die illegaal in Nederland is. Of steekpenningen krijgt van de aannemer plus een Daihatsu bij zijn pensioen.

Dat is ooit anders geweest. Ooit bepaalde de vorst de regels – onze koning is onderworpen aan dezelfde regels als zijn lakei. Paternalisme, charisma, feodalisme, de standenmaatschappij en een machtige monarchie stroken niet met de moderne bureaucratie. Gunsten, geld, belangen, titels en connecties zorgden ooit voor een ongelijke behandeling van de burgers, en mensen vonden dat ooit gewoon. Ook toen kon je wel van bureaucratie spreken, maar niet van ons soort bureaucratie.

Die zorgt behalve voor regels en vakmanschap (de ambtenaar die alles weet van riolen of van corona) voor de organisatie van de overheid op grond van bepaalde waarden. We verwachten eerlijkheid, voorspelbaarheid en onpartijdigheid als vanzelfsprekende kenmerken bij iedere interactie. Dat is wat Max Weber ons geleerd heeft. Daarom heeft de narigheid van de bureaucratie ook een goede kant: we worden democratisch bestuurd, we zijn voor de wet en regelgeving allen gelijk. Iedereen die Nederlands kan lezen kan opzoeken of de wet wel zegt wat de overheid beweert dat ze zegt.

De overheid is verantwoordelijk voor de eerlijke, voorspelbare en onpartijdige werking van de bureaucratie. De moderne bureaucratie werkt met vaste procedures. De aankomende ambtenaar op het stadhuis leert: zo doen wij de dingen, in processen en/of projecten, en dat leggen we vast vanaf de eerste tot en met de laatste handeling. En als je denkt dat je het werk beter anders kunt indelen, moet je vroeg opstaan.

Wanneer werden eerlijkheid, onvoorspelbaarheid en onpartijdigheid zo algemeen aanvaard als de voorwaarden voor behoorlijk bestuur? Waarom veranderden staat, stad en platteland zo ingrijpend tussen, laten ons we zeggen, 1870 en nu? De regenteske overheid waar de elite de toon zette, werd in anderhalve eeuw tot een apparaat waarin je van arbeidersdochter kunt opklimmen tot president van de Nederlandsche Bank.

Organiseren, organiseren

De historicus Jan Romein wijst ons de weg naar een verklaring. De opkomende industrialisatie in de 19de eeuw, schrijft Romein, had in zich de impuls tot organisatie. ‘De onweerstaanbare drang tot rationele organisatie’ ging hand in hand met de mechanisering van de arbeid. Dat is begrijpelijk. De fabrikant van rond 1870 liet dure machines bouwen en dat loonde niet als de arbeiders tussendoor een potje bier gingen drinken en een kaartje legden. Die arbeiders, of beter gezegd hun gemechaniseerde arbeid, diende beter georganiseerd te worden.

Die organisatie moest ook vastgelegd worden in regels op papier die uitmondden in procedures; daarzonder geen industrialisatie. Waren in een ambachtelijk bedrijf leerling, gezel en meester aan hetzelfde stuk werk bezig, in de fabriek was er hiërarchie. Voorlieden, opzichters, blauwe boorden, witte boorden en aan de top de directeur doen allemaal iets anders. Daarnaast kwam de uitgifte van aandelen, die de basis vormen van de nv, de naamloze vennootschap. Naamloos, onpersoonlijk is typerend voor de bureaucratie van zowel fabrikant als overheid. De ene ambtenaar kan de andere vervangen, op papier dan.

Hoe groter het bedrijf of het stadhuis, hoe meer rationeel organiseren van node werd. In het laatste kwart van de 19de eeuw groeien de bedrijven. De fabrikant mechaniseert en er ontstaat massaproductie: arme plattelanders ondernemen de trek naar de stad. De massificatie van de samenleving komt op gang, met nieuwe zorgen als gevolg.

Het wonen, werken, vervoer, onderwijs, hygiëne en het voeden van al die mensen moet gereguleerd worden. Zo ontstaat naast de regulering van de arbeid in de fabriek ook de regulering op het stadhuis. Anders gezegd, in de woorden van Jan Romein: de grote verschuivingen rond 1900 zijn terug te brengen tot dat ene begrip: organisatie, ‘als het bewust scheppen van organismen op alle levensgebieden, op dat van de productie, distributie en consumptie, op dat van arbeid, kapitaal en financiën, in handel, industrie en landbouw, bij vervoer en verkeer, bij opvoeding en kunst, maar bovenal in de staat, die bindt, coördineert en controleert, die plichten oplegt en plannen opstelt, en zich buiten nauwelijks een bedrijvigheid meer houdt. […] Organisatie die om meer organisatie vraagt, omdat hoe meer ervan is, hoe meer chaos er zou zijn zonder.’

Democratisering

De nieuwe samenleving werd democratisch. Want de massa’s in de stad werden zich ervan bewust dat ze onderdrukt werden: zo ontstonden socialisme en sociaaldemocratie, en die leidden weer tot partijvorming. Katholieken en gereformeerden organiseerden zich ook in partijen. Al die partijen wierven kiezers; het kies- en stemrecht werd uitgebreid. De ongelijkheid moest uit de wet- en de regelgeving. Dat ging niet zomaar. De armenzorg bleef lang in handen van de kerk en de semiambtelijke instelling Maatschappelijk Hulpbetoon. De functionarissen van deze instellingen beslisten wie er geld kreeg: slingerde de lege bierfles in de woning van de arme nog rond, dan werd de steun verminderd of ingetrokken.

Tot in de 20ste eeuw was er nog een ziekenfonds voor de minvermogenden en de particuliere zorgverzekering voor de welgestelden. In mijn kinderjaren stonden bij de huisarts de fondspatiënten ook bij regen en wind in de rij op straat, alleen de particuliere patiënt mocht de wachtkamer gebruiken. Mijn kinderen zijn nog geboren op de ziekenfondsafdeling van het ziekenhuis; we lagen met twaalf dames op zaal. Ook dat verschil is in het begin van deze eeuw afgeschaft – iedereen heeft om te beginnen dezelfde basiszorgverzekering. En de overheid heeft veel invloed op wat er dan wel of niet verzekerd is. De zorg is dus gedemocratiseerd.

Max Weber en de ijzeren kooi

De bureaucratie is een groot goed en tegelijk een ijzeren kooi voor zowel ambtenaar als burger, schreef Max Weber. (In Utrecht staat een beeld van een man die in zo’n kooi zit te lezen – nooit geweten wie of wat dat beeld voorstelde. Tot ik De IJzeren Kooi las, het boek van de Kafkabrigade.) Weber pleit voor de moderne bureaucratie maar zag ook de tegenkant. De bureaucratie is een enorme machtsfactor die kan gaan disfunctioneren. Wanneer en waarom kan het heel erg fout gaan?

Daarover schrijven Arjan Widlak en Rik Peeters in hun boekje De digitale kooi, (On)behoorlijk bestuur door informatiearchitectuur: ‘De bureaucratie legt die machtsfactor in handen van de top. Ze is niet per se makkelijk bij te sturen, zeker niet zonder kennis, door de democratie. En omdat de bureaucratie als controlemechanisme zo succesvol is, is het ook niet makkelijk de bureaucratie te beheersen of te begrenzen. Het organiseren van tegenkrachten wordt meer en meer onmogelijk.’ Niet alleen de burger is machteloos. In het stadhuis weet de top niet wat er op de werkvloer gebeurt en omgekeerd is dat net zo. ‘De bureaucratie raakt zo het zicht kwijt op de werkelijkheid.’ De bureaucratie leert niet, het is een gesloten systeem met een sterke interne controle. Wat daarbuiten gebeurt, raakt het stadhuis niet echt, aldus Widlak en Peeters in De digitale kooi. Ze zijn de woordvoerders van De Kafkabrigade – ik zal later nog over hen schrijven – die vrijwel onoplosbare problemen van de burger met de bureaucratie oplost.

Hoe onpersoonlijk de ambtenaar ook is, achter de toepassing van de regel schuilt een mens. Dat is soms fijn, en soms heel vervelend, ook voor de ambtenaar zelf. Bij ons op het stadhuis, vertelt me een ambtenaar, betast een expert-boekhouder telkens de dames. Die gaan klagen en krijgen gelijk. Maar de leidinggevende kan juist deze boekhouder niet missen. De dames kunnen naar een commissie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en zelfs naar de rechter, maar de procedures daar zijn voor de betrokken vrouwen zo ontluisterend dat ze uiteindelijk met ontslag gaan. Met een prettige regeling, dat wel. Maar niks geen MeToo. ‘MeToo is leuk voor de media.’

De leidinggevende of zelfs de gemeentesecretaris die de beslissing neemt de dames aan de kant te zetten, overtreedt de regel dat het recht moet zijn ‘als een kristallen paleis’, zoals ooit de bekwame bestuurder Ivo Samkalden (1912-1995) zei. Wat er met de betrokken vrouwen gebeurde, kan niet door de beugel. Of zoals dat in ambtenarenjargon heet: hier werd wel erg buiten de lijntjes gekleurd. Gevolg was niet dat het paleis weer van kristal werd, maar dat er wat regeltjes bij kwamen. Dat doet de topambtenaar graag, nog weer een regeltje verzinnen, zoals de minister De Beaufort (1845-1918) rond 1900 al klaagde. En het publiek wenst, zoals A. Alberts zo beeldend beschreef in zijn Inleiding tot de kennis van de ambtenaar, de helft van de ambtenaren naar de maan. Tot er drie stoeptegels losliggen die mórgen weer op rij moeten worden hersteld. Morgen, zei ik, niet gisteren.

Maar morgen kan niet, want de overheid moet inkrimpen, en breidt toch alsmaar uit. Ondertussen privatiseert de overheid, en besteedt ze uit, en kan ze moeilijk overzien of de burger goed geholpen wordt. En de overheid digitaliseert, maar hoe buigen zowel ambtenaar als burger de tralies van de kooi wat om als er miljoenen aan uit zijn gegeven? En hoe komen burger en overheid nader tot elkaar nu onbereikbaarheid van de mens uitgangspunt is van de digitalisering van de overheid?

Over deze vragen gaat dit boekje. We beperken ons tot de gemeentelijke overheid, om het een tikje overzichtelijk te houden. En ieder soort ambtenaar mag zijn zegje doen.

2

Oude doos

Alles verandert, ook in de ambtenarij. Er waren gemeenten met vier ambtenaren, zoals in Loosdrecht, er waren gemeenten waar de bode nog iedereen in en om het raadhuis kende. Sommige gemeenten waren zo klein dat de gemeenteontvanger die de belastingen inde, erbij moest klussen. Er was een gemeentelijke kredietbank waar de jongste ambtenaar nauwelijks wist waar het over ging. We doen een kleine steekproef in de geschiedenis.

Pero Swinkels moet erbij klussen

Tijdens de Eerste Wereldoorlog waren allerlei goederen op rantsoen; Pero (Petrus) Swinkels (1877) deed in het dorp Lieshout als gemeenteambtenaar de administratie van de distributiebescheiden. In 1918 werd hij de gemeenteontvanger, de ambtenaar die de belastingen inde. Kon je daarmee de kost verdienen?

De dochter van Pero: ‘Nee, beslist niet. Lieshout telde toen misschien drieduizend inwoners of minder en het salaris van een ambtenaar werd bepaald door het aantal inwoners. Dat is nu waarschijnlijk nog steeds zo.

Hij had er dus allerlei baantjes bij. Zo was hij onder andere in 1919 als agent aangesteld van de Vrijwillige Ouderdoms Verzekering. Dat werk werd gedaan via de Raad van Arbeid, een semi-overheidsinstelling.

Een aardig verhaal daarover vertelde mijn vader later: “Ciske Verkuilen sloot bij de oprichting in 1919 een verzekering af. Dat was drie weken voordat Ciske 65 jaar werd, dus betaalde hij drie weken premie en kreeg daarvoor vervolgens 22 jaar lang ƒ 3,00 per week uitbetaald. Ciske is 86 jaar oud geworden.”

Mijn vader was verder secretaris-penningmeester van het Armbestuur en ambtenaar van de burgerlijke stand. En hij was ook secretaris-penningmeester in het bestuur van de plaatselijke boerenbond. Ook de verzekeringsportefeuille van de boerenbond (nu Interpolis), inhoudende brandverzekering, ongevallenverzekering, hagelschade en molestverzekering, heeft mijn vader vanaf het begin af aan opgebouwd. Verder had hij kantoor aan huis, wat niet ongewoon was. Het gemeentehuis was klein.

Alles ging echt dorps en gemoedelijk, iedereen kon op alle tijden terecht, achterom net zo goed als via de kantoor- of voordeur. De een kwam hondenbelasting of baatbelasting betalen, de ander kwam schade opgeven voor een hagel- of andere verzekering. Het was thuis een komen en gaan. Was vader soms niet thuis, dan hielp ook ik de mensen vaak.’*

‘Mijnheer Van Walderveen kan alles’

Jan Edel: ‘Laat ik meteen maar duidelijk stellen: ik ben niet in Loosdrecht geboren en ik heb er zelfs nooit gewoond, maar ik heb een aantal jaren in Loosdrecht op het gemeentehuis gewerkt in de tijd dat mijnheer Van Walderveen gemeentesecretaris was en ik denk dat veel mensen het wel leuk vinden te horen hoe het er toen aan toeging.

Ik ben in 1927 geboren in Boxtel, Brabant. Mijn vader werkte bij de post en werd veelvuldig overgeplaatst, zodat hij een zwervend bestaan leidde. Voor mij was het een geluk dat hij pas laat getrouwd is, want anders had ik ook steeds moeten verhuizen. Nu heb ik alleen de laatste vier jaar van die nomadische levenswijze meegemaakt: van Boxtel naar Hulst in Zeeuws-Vlaanderen en vandaar naar Vlaardingen. Toen mijn vader met pensioen ging was ik twaalf en woonden we in Hilversum. Na de lagere school heb ik de middelbare school gedaan en nog wat rechten gestudeerd, maar veel heeft dat me niet opgeleverd. Toen ik werk moest zoeken dacht ik aan iets op het gemeentehuis, want ik hield wel van gemeenterecht: bestuurs-, woningen- en drankrecht, enz. Ik had me een beetje die kant op ontwikkeld. Dus stapte ik naar het gemeentehuis in Hilversum op zoek naar een baan. Daar hadden ze niets voor me, maar de man met wie ik sprak gaf me de raad in Loosdrecht te solliciteren. En warempel, daar konden ze me gebruiken. Nu vond je in die tijd – het was 1950 – niet zo makkelijk een baan, dus ik pakte de eerste de beste baan die me werd aangeboden en ik begon als aspirant zonder salaris, maar gelukkig werd ik al snel volwaardig medewerker.