Verdeeld koninkrijk

Pleidooi voor nieuw elan
in Koninkrijksrelaties

Paul Comenencia

ISBN: 978-94-6301-290-4 (paperback)
ISBN: 978-94-6301-294-2 (ebook)

Uitgeverij Eburon
info@eburon.nl / www.eburon.nl

Foto omslag: Nadia Comenencia
Omslagontwerp: Textcetera, Den Haag
Grafisch ontwerp: Studio Iris, Leende

© 2020. P.R.J. Comenencia. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende.

“The United Nations has not closed its door.
Yet if every ethnic, religious or linguistic group claimed statehood,
there would be no limit to fragmentation,
and peace, security and well-being for all
would become ever more difficult to achieve.”

Boutros Boutros-Ghali (1922-2016)
VN-Secretaris Generaal 1992-1997

Ten geleide

Begin 2017 benaderde mr. Germaine Rekwest mij om, in een gastcollege voor masterstudenten van haar keuzevak ‘Capita Selecta Caribisch Fiscaal Recht’, aan de Erasmus School of Law mijn inzichten te komen delen over de politiek-staatkundige ontwikkeling van de voormalige Nederlandse Antillen.

Uit de gastcolleges ontstond — door Germaine aangemoedigd — een persoonlijke beschouwing, als het ware mijn eigen capita selecta over het onderwerp: een globale schets van de totstandkoming van de autonomie van de voormalige Nederlandse Antillen en van de ontwikkelingen die geleid hebben tot de in 2010 van kracht geworden nieuwe rechtsorde, eindigend in een pleidooi voor nieuw elan in de Koninkrijksrelaties met enkele, uit de literatuur verzamelde suggesties voor hoe hier vorm aan te geven.

De drie kaders (intermezzo’s genoemd) bespreken kort de vroege geschiedenis van de Arubaanse afscheidingswensen, de hobbelige weg naar een rijksgeschillenregeling en de Europese dimensie van de Koninkrijksrelaties.

Multidisciplinair als het thema van de Koninkrijksrelaties is, steunt deze publicatie op zowel het werk van juristen als op dat van historici en sociologen. Hoe essentieel het constitutionele kader ook is, de ontwikkeling van de Koninkrijksrelaties is en wordt minstens evenzeer bepaald door (geo)politieke en sociaal-culturele factoren. Graag haal ik, in dit verband, stelling VI aan bij het proefschrift van Hoetink over de Curaçaose samenleving vóór de industrialisatie: “Het bevredigend functioneren van een westers-democratische bestuursinrichting wordt in hoge mate door factoren van sociologische aard bepaald.”¹ En een uitspraak van staatsraad Luc Verhey: “Als er iets is wat wij in het Koninkrijk gemeenschappelijk hebben, dan is het de hang naar juridische structuren en regels. Net als in Europa geldt echter ook in het Caribische gebied dat structuren en regels de oplossing van maatschappelijke problemen niet altijd dichterbij brengen. Wij zullen daarom de verleiding moeten weerstaan om de problemen uitsluitend met een juridische bril te benaderen.”²

Dit is, zoals gezegd, naast een cri de coeur, vooral een persoonlijke samenvatting van een lange en boeiende geschiedenis. Voor een volledige studie van de sociale en politiek-staatkundige ontwikkeling van de Caribisch rijksdelen, zij verwezen naar de lijst van geraadpleegde bronnen. Speciale aandacht verdienen daarbij het — uitvoerig geciteerde — werk van Reinders, R.A. Römer, Verton, Oostindie & Klinkers, Croes, Van Beetz en J.M. Saleh alsook het in 2019 verschenen proefschrift van Karapetian en diverse adviezen en voorlichtingen van de Raad van State van het Koninkrijk.

Voor liefhebbers: de voetnoten bevatten, naast bronvermeldingen, ook voorbeelden van en aanvullingen op in de hoofdtekst behandelde onderwerpen.

Dank voor uw interesse in het thema van de Koninkrijksrelaties en veel leesplezier!

P.C.

1Uit stellingen bij proefschrift Hoetink (1958)

2Verhey (2016), p. 6

Hoe het zo gekomen is

Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat, sinds 10 oktober 2010, uit vier autonome landen, elk met een eigen parlement, regering en eigen beleid op gebied van belastingheffing, financieel beheer, economische ontwikkeling, onderwijs, gezondheidszorg, sociale zorg, rechtshandhaving, enzovoorts. Nederland is per dezelfde datum uitgebreid met de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius, terwijl Curaçao en Sint Maarten, evenals sinds 1986 Aruba, de status hebben van autonoom land binnen het Koninkrijk.

Het in 1998, onder 2500 inwoners van de toenmalige Nederlandse Antillen en Aruba, uitgevoerde onderzoek Ki sorto di Reino (NL: wat voor Koninkrijk), van Gert Oostindie en Peter Verton, liet zien dat de staatkundige relatie tussen Nederland en de eilanden door de Antillianen en Arubanen buitengewoon belangrijk wordt geacht, de optie van staatkundige onafhankelijkheid weinig wordt gezocht en dat er vooralsnog geen reden is te verwachten dat dit binnen afzienbare tijd wel het geval zal zijn. De motieven van de ondervraagden zijn overwegend pragmatisch van aard, schreven de onderzoekers: paspoort, vrije migratie, economische ondersteuning, bescherming van territoir, democratie en rechtsstaat.

In 1998 werd ook een ruim Koninkrijksgevoel geconstateerd: een zekere verbondenheid met Nederland en een interesse voor de Nederlandse taal en cultuur, niettegenstaande de taal- en cultuurverschillen.³ Uit een, in 2016-2017, onder leiding van Oostindie en Veenendaal, uitgevoerd vervolgonderzoek blijkt weliswaar een verschuiving van meningen maar met nog steeds een sterke voorkeur voor een toekomst binnen het Koninkrijk der Nederlanden, ook weer uit pragmatische overwegingen. Ten aanzien van de Nederlandse Antillen als staatsverband heeft de, uit pragmatische overwegingen gegroeide sterke binding van de bevolking van de eilanden met het Koninkrijk, nooit echt gegolden. Eilandbewoners zijn zich altijd in de eerste plaats met hun eiland blijven identificeren en pas in de tweede plaats met de Antillen als land.

“Nederland en de Antillen”, verklaarde Piet Hein Donner in 2016, “zijn door de loop van de geschiedenis met elkaar verbonden. Het had ook anders kunnen lopen. Maar zo is het niet gegaan… De eilanden zijn voor het eerst door de Spanjaarden ontdekt, door Nederlanders afgepakt, door Fransen bezet. Tijdens de Napoleontische oorlogen veroverden de Britten Curaçao en de andere eilanden en bezetten deze negen jaar lang. Als Nederland na 1814 niet op teruggave had aangedrongen, waren de Britten misschien gebleven en waren de eilanden nu onderdeel van het British Commonwealth”⁴ (of van Venezuela, zou, met de kennis van nu, daaraan kunnen worden toegevoegd).

“De band tussen Nederland en de eilanden van de voormalige Nederlandse Antillen is, kortom, de uitkomst van een historische ontwikkeling. Het had anders gekund, maar het is niet anders gegaan; omdat Nederland dat zo wilde”⁵, en, zoals hierboven uiteengezet, omdat gaandeweg ook de bevolking van de eilanden een sterke voorkeur ontwikkelde voor een toekomst binnen het Koninkrijk der Nederlanden.

In 2004 (kort na mijn aantreden in Den Haag als gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen en rond het begin van het proces ter ontmanteling van het Antilliaanse staatsverband) confronteerde ik de Antilliaanse minister-president, Etienne Ys, met de haast waarmee de ontmanteling van de Nederlandse Antillen plaatsvond. Ik vroeg hem of, ter mitigering van de ongewenste gevolgen van verdere schaalverkleining, geen behoud van een uitgekleed Antilliaans staatsverband mogelijk was, een “lichte Antillen”, zoals ooit geopperd door D66-senator Hoefnagels.⁶ Het antwoord van Ys was: “Ta lat kaba” (NL: het is te laat).

In de daaropvolgende maanden werd mij, tijdens contacten met Antilliaanse politici, snel duidelijk hoe zinloos het inderdaad geworden was om op dat moment nog te hopen op voortzetting van zelfs een afgeslankte versie van de Antillen. Dat het zo lang had standgehouden, was mede te danken aan de rigide constructie van het Statuut voor het Koninkrijk, waar vooral Den Haag (bang indertijd om, na Nederlands Indië, ook de rest van het Koninkrijk kwijt te raken) voor geijverd had. ’10-10-10’ was, met andere woorden, een lang uitgestelde executie. In een brief van juli 2011 aan de Tweede Kamer, over de toekomst van het Koninkrijk, schreef de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (en de latere vicepresident van de Raad van State), Piet Hein Donner, dat de rondetafelconferentie van 1948 — achteraf bezien — “een proces van voortgaande ontbinding”⁷ startte.

Niet dat het idee van de Antillen als land helemaal niet deugt. De ABC- en SSS-eilanden van de voormalige Nederlandse Antillen zouden veel baat hebben bij een hechtere band gericht op schaalvergroting en versterking van hun geopolitieke positie. En, anders aangepakt, met het zwaartepunt op de eilanden in plaats van bij de centrale regering in Willemstad en een serieuze investering in vergroting van de onderlinge cohesie, was het mogelijk wel een succes geworden. Maar de start was een foute en de opeenstapeling van onhandige zetten en ontkenning van constructiefouten was te lang doorgegaan, waardoor de schaduw waar de verantwoordelijke politici over zouden moeten springen zo groot was geworden, dat het in 2004 inderdaad laat was.

Verton formuleert het in zijn beschouwing uit 2017 als volgt: de eilanden “vormden vanaf het begin een kunstmatige eenheid waarin van een nationale identiteit nauwelijks sprake was. In dat bij voorbaat op insulaire belangen gerichte land zou alleen een nationale identiteit kunnen groeien als die generatie op generatie werd beleefd, aangeleerd en gekoesterd. Niets daarvan evenwel, pogingen om een nationaal saamhorigheidsbesef te kweken zijn niet ondernomen.”⁸

“De voor de toekomst essentiële vraag”, om met Ten Berge te spreken, “is of men de conflicten tussen de Nederlandse en Caribische politici kan beperken en recht kan doen aan de gerechtvaardigde belangen van de verschillende bevolkingsgroepen.”⁹ Want dat Nederland en de eilanden van voormalige Nederlandse Antillen, linksom of rechtsom, de komende vele jaren samen vooruit moeten zien te komen, staat wel vast.

3Oostindie en Verton (1998), p. 7-8

4Donner (2016)

5idem

6Oostindie en Klinkers (2001b), deel III, p. 186: “Eerste-Kamer-woordvoerder Hoefnagels: “Zes keer status aparte is toch weer de Antillen, maar dan zonder die enorme optuiging van hoge ambten. […] een lichte Antillen.”

7Tweede Kamerstuk 32 850 nr. 1, vergaderjaar 2010-2011

8Verton (2017), p. 84

9Ten Berge (2015)

De eerste roep om autonomie

Tot de jaren vóór de Tweede Wereldoorlog was er op de eilanden nauwelijks sprake van enig politiek leven van betekenis, laat staan van een actief streven naar autonomie. De afschaffing van de slavernij in 1863 droeg wel de naam ‘emancipatie’ maar in werkelijke zin was daar geen sprake van. Het bestuur van de eilanden bleef in handen van een koloniale gouverneur, ondersteund door een op Curaçao zetelende Koloniale Raad bestaande uit vertegenwoordigers van een dunne, overwegend – Curaçaose — blanke Protestantse bovenlaag. “Vertegenwoordiging van de onderhorige eilanden in dit orgaan ontbrak”¹⁰, schrijft Alofs in zijn proefschrift over koloniaal bestuur en lokale politiek op Aruba. Zoals in veel andere gemeenschappen die slavernij hadden gekend, gingen ook hier de betere kansen naar blanke en andere lichter gekleurde inwoners terwijl de donkere meerderheid van voormalige slaven en hun nakomelingen, de ‘achterban’, zoals Verton die noemt in zijn proefschrift uit 1977, lang veroordeeld bleven tot een leven aan de onderkant van de samenleving, in het onderwijs, het sociale en politieke leven en op de arbeidsmarkt. Zij die, vanuit die onderkant naar boven wisten door te breken, vormden de uitzondering die de regel bevestigt.¹¹

De Arubaanse ontwikkeling verschilde van die op Curaçao en andere Caribische samenlevingen, schrijft Alofs, want daar was de rol van de slavernij gering: “In 1863 verkregen 496 Arubaanse slaven de vrijheid; minder dan 20 procent van de bevolking” [ten opzichte van bijna 6751 slaven op Curaçao, dat op dat moment een totale bevolking telde van 19.127¹²]. Op Aruba pasten de vrijgelatenen zich, volgens Alofs, “snel in in de vrije samenleving”,¹³ in tegenstelling tot Curaçao, waar hun integratie en vooruitgang in de samenleving nog lang is tegengehouden.

Een blik op de situatie in Nederland rond dezelfde tijd – de industrialisatie was er eerder in de 19e eeuw al op gang gekomen — helpt verklaren waarom er weinig actie tot verbetering te verwachten was. Het voorbeeld dat de lokale elite van zijn Europees-Nederlandse soortgenoten kreeg, was niet bepaald lichtend. Van den Berg en Vis beschrijven in deel 1 van hun standaardwerk over de parlementaire geschiedenis van Nederland de omstandigheden in Nederland tijdens de overgang van de 19e naar de 20ste eeuw:

“Al vrij snel kwam het tot sociale verschijnselen die het voorstellingsvermogen van de deftige burgerij te boven gingen. Uit de door Goeman Borgesius in 1886 geëntameerde parlementaire enquête bleek overduidelijk dat in veel bedrijfstakken mannen, vrouwen en kinderen langdurig arbeid verrichtten onder ongezonde en gevaarlijke omstandigheden.”¹⁴ En verder: “Er was vaak sprake van grote verdeeldheid. Geschoolde werklieden voelden zich heel wat beter dan de ongeschoolden. Iedere beroepsgroep had zijn eigen cultuur en omgangsvormen en daarbij kwamen dan nog de verschillen naar kerkelijke oriëntatie en regio van herkomst.”¹⁵ Pas na de vestiging van de olie-industrie op Curaçao en Aruba, met een enorme behoefte aan arbeidskrachten, ontstonden ook voor de onderklasse bescheiden nieuwe kansen op sociaaleconomische mobiliteit en persoonlijke ontwikkeling. Alleen moest men toen concurreren met geïmporteerde arbeid van de naburige eilanden.¹⁶

Maar ook de bovenlaag zag zijn positie bedreigd, door de komst van de Shell, de uitbreiding van overheidstaken en de import van een nieuwe elite: professionals uit Nederland om functies te bekleden waar onvoldoende lokale expertise voor beschikbaar was. En men was niet blij. Römer: “Er groeide... ook bij deze oude ambtenaren-elite een ‘anti-makamba’ stemming, terwijl het begrip ‘yu-di-tera’ (landskind) steeds meer naar voren kwam en, gevoed door ressentimenten, vooral een emotionele inhoud kreeg…
…In de jaren veertig en vijftig zou een groep hieruit, in samenwerking met enige sociaal gestegen kleurlingen, op basis van het landskindschap, een succesvolle poging ondernemen om via de politiek hun positie te herwinnen.”¹⁷

Uit het proefschrift uit 1956 van Annemarie Kasteel (dochter van de in de periode 1942-1948 dienende gouverneur) kan worden opgemaakt dat reeds in de aanloop naar een nieuwe staatsregeling in 1936, even is gespeeld met de gedachte om het algemeen kiesrecht in te voeren, zoals dat in Nederland in 1917 voor mannen en in 1919 voor vrouwen was ingevoerd. Maar de door de lokale elite gecontroleerde Koloniale Raad moest daar niets van hebben. Vlak na de invoering van het algemeen kiesrecht in Nederland, had zij, via de Koloniale Raad, al duidelijk haar afschuw laten blijken van overname van het idee voor Curaçao.¹⁸ De welvaart en relatieve vrijheid die de eilanden in de Tweede Wereldoorlog genoten, stimuleerde de drang naar meer zelfbestuur en ontwikkeling van de eerste politieke partijen. De Caribische tijdgeest was er ook naar.¹⁹ Met de invoering – mede onder Haagse druk — van het algemeen kiesrecht in 1948 kreeg ook de onderlaag van de samenleving een electorale stem en werden de lokale politieke verhoudingen een stuk complexer. Langzaam begon deze onderlaag, deels gefaciliteerd door roomskatholieke organisaties, zich bewust te worden van zijn potentieel.

Groenewoud schrijft in haar proefschrift dat de instandhouding van sociale orde meer belang kreeg naarmate de samenleving complexer werd en de economische belangen groter. De positie van dezelfde katholieke kerk die, met onderwijs en ondersteuning van maatschappelijke organisaties, de emancipatie van de onderlaag faciliteerde, bleek ook van groot belang voor de instandhouding van de sociale orde, met, volgens Groenewoud, overwegend een remmend effect op de ontwikkeling van de achtergestelde groep van Afro-Curaçaoënaars. De onderlaag mocht zich wel ontwikkelen, maar het moest niet te gek worden.²⁰

10Alofs (2012), p. 173

11Römer (1979), p. 40: “vrijgemaakten, die als vrije mensen een bestaan moesten zien op te bouwen in een samenleving met weinig economische mogelijkheden en een geringe bereidheid de nieuwe burgers als gelijkgerechtigden te aanvaarden.” en Donk (2019), p. 64: “De koloniale overheid toonde pas met het Slavenreglement van februari 1857 meer belangstelling voor het schoolonderricht van slavenkinderen.” Maar, blijkt op p. 71 van ditzelfde boek, er gebeurde toen ook ineens veel meer dan voorheen: “De koloniale overheid zorgde met vier belangrijke verordeningen, namelijk in 1873, 1884, 1897 en 1907 voor meer uniformiteit in het onderwijs… …De koloniale overheid streefde onder druk van het Nederlandse parlement en regering uiteindelijk naar een bevredigende oplossing voor het zeer omstreden vraagstuk van de subsidieverlening aan bijzondere armenscholen. De overheid droeg tot zeker 1907 financieel weinig bij aan het onderwijs van de arme katholieke schoolpopulatie… Auteurs die de Nederlandse geschiedenis kennen spreken van een ‘schoolstrijd’, omdat een deel van de Curaçaose elite in de Koloniale Raad heel lang de financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs tegenhield.”

12Verton 1977, p. 31

13Alofs (2012), p. 285

14Van den Berg en Vis (2013), p. 452

15idem, p. 455

16Meer over dit onderwerp in o.a.:Van Soest (1976), p. 243-247 en Römer (1979): Een volk op weg/Un pueblo na kaminda

17Römer (1979), p. 90: “De toegenomen verantwoordelijkheid en de nieuwe taken, die de overheid op zich moest nemen, stelden zwaardere eisen, waar de gebrekkig opgeleide Curaçaoënaars -hoewel loyaal en plichtsgetrouw- niet aan konden voldoen. Deze uitgekomen ‘makambas’ gingen, zowel bij de overheid als bij het particuliere bedrijfsleven, steeds hogere posities innemen, en stootten de oude protestantse elite uit haar bevoorrechte plaats in het ambtenarenkorps. Deze groep ging zich op den duur niet alleen in economische zin, maar ook in haar sociale positie bedreigd voelen door deze import-elite en ontwikkelde ernstige reserves ten opzichte van het Koloniaal bestuur, dat zij, niet steeds ten onrechte, bevoorrechting van de Hollanders verweet.”

18Uit Kasteel (1956), p. 37 en 39-40: “Want, wie onze bevolking kent, weet, dat zij zeer licht ontvlambaar is en beseft, dat er maar een paar heethoofden zonder verantwoordelijkheidsgevoel noodig zullen zijn om het volk in beweging te brengen voor doeleinden, waarvan de meesten niet de minste notie hebben.” Met de invoering van de staatsregeling van 1936 was die opvatting van de elite niet veranderd dus de democratie die werd ingevoerd was dan ook een heel beperkte, met actief kiesrecht voor ongeveer 5% van de bevolking. Maar ook binnen de elite was men hierover niet eensgezind, schrijft Kasteel: “In de Koloniale Raad was het slechts de katholieke Arubaan Van der Veen Zeppenveldt, die van oordeel was dat ook analfabeten eventueel in dit recht zouden kunnen delen. En in Nederland verdedigde de aldaar opgeleide en eveneens katholieke jonge Curaçaoenaar, mr. M.F. da Costa Gomez, in zijn in 1935 verschenen proefschrift eveneens de mening, dat alle ingezetenen van de Antillen op dit recht aanspraak konden maken.
Vooral in niet-katholieke kringen deelde men echter deze overtuiging niet, gedeeltelijk omdat katholieke overheersing in de volksvertegenwoordiging gevreesd werd, maar ook omdat de brede lagen van de bevolking nog niet geacht werden voldoende ontwikkeling te bezitten om het stemrecht met overleg te kunnen uitoefenen.”

19Neptune: “For the Caribbean, the period between the onset of World War II and the triumph of the Cuban Revolution marked the high age of decolonization. In these two decades the issues that inspired the region’s people to collective public action were framed as part of the larger struggle over their subjection to imperialism. Their mobilization, no doubt, had local variations. Aims, strategies, and personalities differed across a region of republics, commonwealths, and crown colonies with diverse geographic and social character.”

20Groenewoud (2017), p. 221-223 en, ter aanvulling, Donk, p 69, over de decennia voorafgaand aan de door Groenewoud bestudeerde periode: “Dat Niewindt alleen eenvoudig onderwijs voor de lagere volksklassen en slaven nastreefde, kwam overeen met de opvattingen in die tijd. Niet alleen op de Curaçaose landsscholen, maar ook in Nederland bestond het aanbod voor de volkskinderen alleen maar uit de elementaire vakken lezen, schrijven en rekenen. Wie meer uitgebreid onderwijs voor zijn kinderen verlangde, moest extra betalen.
…Dat Niewindt van grote betekenis was voor het schoolonderwijs staat vast. Zijn plannen voor het volksonderwijs warden bewaarheid met de hulp van de Zusters van Roosendaal, lokale hulpkrachten en de financiële ondersteuning van Nederlandse katholieken. Door dit onderwijs leerden honderden arme katholieke meisjes en jongens lezen, schrijven en rekenen. Voor een deel van deze katholieke leerlingen is door dit onderwijs een basis gelegd voor een beginnende bewustwording en sociale verheffing.”

Inventaris van wensen en opvattingen

Op 13 oktober 1945 installeerde gouverneur Kasteel de “Commissie tot onderzoek en bestudering van de in het Staatsdeel Curaçao levende politieke opvattingen en wenschen”. Het werk van de commissie was onderdeel van een algehele inventarisatie die, op initiatief van Den Haag, ook in de andere rijksdelen plaatsvond.

De commissie kreeg van de gouverneur een ogenschijnlijk ruime opdracht mee. Maar tegelijkertijd stelde Kasteel grenzen. Hij uitte zijn twijfel over het vermogen van kleinere eilanden om de last te dragen van representatieve democratie en decentralisatie van bevoegdheden (diverse Engelse eilanden in het Caribisch gebied zouden de Britse regering gevraagd hebben om “het hun geschonken vertegenwoordigend stelsel maar terug te nemen”). En wat Den Haag betreft, meende hij dat de Rijksinmenging in wat men ‘eigen zaken’ noemen kan, veel minder was dan men gewoonlijk dacht. Aan voorzitter De la Try Ellis de taak om de commissieleden te behoeden voor “bespiegelingen, welke geen staatkunde zijn, maar fantasie”.²¹

Het — op 18 mei 1946 opgeleverde — onderzoeksverslag werd een bloemlezing van ingewonnen voorstellen en adviezen, uitgebreid becommentarieerd door de commissie.