Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag

© Stichting Beroepseer, 2016

© Gabriël van den Brink & Thijs Jansen

Behoudens de in of krachtens de auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opname of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. besluit van 27 november 2002, Stb 575, dient men contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 161, vijfde lid, Auteurswet 1912.

No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher.

Verzorging omslag: René van der Vooren
Ontwerp binnenwerk:Peter Tychon
Uitvoering binnenwerk:Peter Tychon

isbn 978 94 92458 04 9
nur 805

Als u geïnteresseerd bent in de activiteiten van de Stichting Beroepseer kunt u kijken op www.beroepseer.nl of contact opnemen via info@beroepseer.nl

Wilt u meer weten over hoe uw organisatie kan werken met aandacht voor vakmanschap, morele verantwoordelijkheid en persoonlijke betrokkenheid?
Kijkt u dan op www.goedwerkmaatschappij.nl

Voorwoord Sjaak van der Tak

In dit essay pleiten Thijs Jansen en Gabriël van den Brink voor de invoering van een ambtelijk statuut, waaraan ambtenaren hun opvattingen en gedrag kunnen spiegelen. De inzet van dit statuut is hoog: het moet daadwerkelijk leiden tot beter ambtelijk vakmanschap in de praktijk. Als inhoudelijke basis voor het statuut schetsen Jansen en Van den Brink een set van waarden die verschillende aspecten van het ambtelijk werk kenmerken, zoals het maken van ethische afwegingen en het functioneren binnen een democratischrechtsstatelijke context.

Dit is geen overbodige luxe in een tijd waarin het ambtelijk werk wordt getekend door scherpe dilemma’s. In het kader van de zoektocht naar ambtelijk vakmanschap die door onder meer de vom en ikpob is georganiseerd, werd onlangs nog een verzameling kaarten over deze dilemma’s uitgebracht, waarop topambtenaren laten zien met welke lastige afwegingen ze zoal geconfronteerd worden, zoals de afweging tussen loyaliteit en objectiviteit, of die tussen snelheid en procedurele zorgvuldigheid.

Toch is de schets van de waardenbasis voor zo’n statuut slechts één deel van dit interessante essay. Zeker zo interessant is de beschouwing over wanneer zo’n statuut effect zal hebben. De auteurs geven aan dat hiervoor een breder programma vereist is en vragen zich af hoe ambtelijke vaklui hun professionaliteit kunnen bewaren in de verhouding met het politiek bestuur. Die vraag dringt zich op, omdat de auteurs een verzwakking van de morele dimensie in de politiek signaleren, die volgens hen ook een belangrijke reden is voor de toenemende kritiek op met name politieke gezagsdragers.

Politiek is voor de auteurs dan ook meer dan sturen op macht en orde: het is ook sturen op waarden. De auteurs verwijzen hierbij naar de Canadese politicoloog David Easton, die politiek beschouwt als gezaghebbende toedeling van waarden. Die waardentoedeling kan alleen gezaghebbend plaatsvinden als de gezagsdragers (bestuurders, ambtenaren) zelf waardengebaseerd handelen, en daarbij zullen voortdurend afwegingen nodig zijn. Het essay is zo een interessante voortzetting van het gedachtegoed over hoe waarden onze interactie sturen. In het ikpob-rapport Botsende Rationaliteiten van Roel in ’t Veld en Albert Jan Kruiter uit 2014 werd al duidelijk hoe belangrijk het voor ambtenaren is die eigen waarden te kennen en afwegingen te kunnen maken over hoe ze waardengebaseerd kunnen handelen. In dit essay laten Thijs Jansen en Gabriël van den Brink zien waarom dat waardengebaseerd handelen en afwegen, verankerd in een statuut, het respect voor onze ambtelijke en bestuurlijke gezagsdragers weer kan doen toenemen.

Sjaak van der Tak

Voorzitter ikpob

Burgemeester gemeente Westland

Voorwoord auteurs

De staat is ‘een overheersingsrelatie van mensen over mensen die gebaseerd is op de legitieme (dat wil zeggen als legitiem beschouwde) toepassing van geweld’, aldus de socioloog Max Weber in zijn klassieke in 1919 verschenen essay Politiek als beroep (Weber 2012:45). En de beroepseer van de ambtenaar die daarbij past is ‘de bereidheid en het vermogen om, indien een boven hem staande overheid een naar zijn mening verkeerd bevel geeft, dat op verantwoording van de bevelgevende gewetensvol en precies zo uit te voeren alsof het zou stroken met zijn eigen overtuigingen. Zonder deze discipline en zonder deze zelfverloochening zou het hele apparaat ineenstorten’ (ibidem). Deze hiërarchische opvattingen over de staat en de ambtenaar zijn bijna een eeuw oud en lijken lichtjaren verwijderd van de huidige in en rondom overheidskringen populaire opvatting van ‘co-creatie in de netwerksamenleving’. Is dat echter wel zo? Is Webers beschrijving werkelijk achterhaald? Volgens de populaire filosofie van co-creatie moeten politici en ambtenaren zoveel mogelijk naast de burger gaan staan en de doe-democratie faciliteren. De werkelijkheid is echter vaak anders: de macht van de overheid blijft aanwezig, maar wordt ‘de olifant in de kamer’. Alle betrokkenen merken dat de politiek onverminderd macht uitoefent, maar dat past niet in het ‘frame’. Weber had een realistischer opvatting over politiek : ‘Wie politiek bedrijft, streeft naar macht: macht als middel omwille van andere – ideële of egoïstische – doeleinden of macht om de macht zelf, om te genieten van het prestigegevoel dat er aan wordt ontleend’ (ibidem). Ook de Weberiaanse visie op ambtenaren – volstrekte gehoorzaamheid aan de politieke bestuurder – lijkt binnen de hedendaagse Nederlandse overheid nog onverminderd in zwang te zijn.

In dezelfde geest interpreteert men in Den Haag de ‘wil van het volk’ als een vrijbrief voor ‘doorzettingsmacht’, waarbij de doelen uit regeerakkoorden de middelen heiligen. Van beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren wordt daarbij loyale medewerking verwacht. Rechtsstatelijke tegenwichten worden genegeerd, verzwakt of handig omzeild. Uitvoerende organisaties worden opgezadeld met onuitvoerbaar beleid. Uit affaires, parlementaire enquêtes en rapporten van onder andere de Nationale Ombudsman rijst bepaald niet een beeld op van een overheid die behoorlijk bestuurt en leert van fouten.

Dit essay betoogt dat de overheid anders dient om te springen met haar macht. Noblesse oblige: van degenen die veel macht hebben over afhankelijke anderen, mag verlangd worden dat zij daarmee uitermate zorgvuldig en fatsoenlijk omspringen. Weber betoogde tevens dat de legitimiteit van machtsuitoefening cruciaal is. In moderne samenlevingen is die legitimiteit van karakter veranderd: burgers hebben inmiddels hoge normatieve verwachtingen over voorbeeldgedrag en moraliteit van de overheid. Het gaat daarbij in toenemende mate om geloofwaardigheid en moreel gezag. Om een tegenwicht te bieden aan het ‘doorzetten’ van politieke korte termijn belangen is het ons inziens nodig ambtenaren een belangrijkere positie te geven bij het ontwikkelen en behouden van dat gezag. Daarvoor is de invoering van een ‘levend’ en rijk ambtelijk statuut noodzakelijk waarin de waarden te vinden zijn die in onderlinge samenhang afgewogen moeten worden bij beleid en uitvoering. We pleiten voor invoering van een dergelijk kompas dat helpt de weg te wijzen naar gezaghebbender optreden van de overheid.

Dit essay bouwt voort op eerder werk van onszelf en anderen. We danken gepensioneerd bzk-ambtenaar Hans Wilmink voor zijn grote bijdrage aan het meedenken en meeschrijven over de morele kanten van ambtelijk vakmanschap en het ambtelijk statuut als vrijwilliger bij de Stichting Beroepseer. Het essay bouwt verder voort op twee onderzoeksprogramma’s van de School voor Politiek en Bestuur aan de Universiteit van Tilburg: het afgesloten programma ‘Geloofwaardigheid in politiek en bestuur’ en het lopende programma ‘Innovatie in de democratische rechtsstaat’. We danken onze collega’s die met hun werk ons denken hebben gestimuleerd. We danken verder Stefan Veelenturf voor het analyseren van literatuur. Het bestuur van de Stichting ikpob, en de Vereniging voor Overheidsmanagement zijn we erkentelijk voor de opdracht om dit essay te schrijven. Tenslotte danken we ikpob-directeur Henk Wesseling voor het vertrouwen in dit project.

Gabriël van den Brink en Thijs Jansen

Gabriël van den Brink en Thijs Jansen

Ambtelijk vakmanschap
en moreel gezag

Inleiding

In dit essay beantwoorden we de vraag hoe ambtelijk vakmanschap kan worden gewaarborgd op basis van de functie die het vervult: het zo veel mogelijk creëren en in stand houden van het overheidsgezag. We maken daarvoor gebruik van een theorie over gezagsbronnen die we eerder hebben omschreven¹ en van de sociaal-culturele analyses zoals onder andere uiteengezet in verschillende publicaties van Van den Brink.² We beschrijven politieke bestuurders en uitvoerende ambtenaren beiden als dragers van het gezag van de overheid. Beide groepen zijn daarin weer mede afhankelijk van het werk van beleidsambtenaren. We richten de aandacht in dit essay speciaal op de onderbenutting van morele gezagsbronnen voor overheidsgezag. Deze zijn in deze tijd veel belangrijker dan veel bestuurders en ambtenaren denken. Om ervoor te zorgen dat ambtenaren werkelijk structureel gebruik (kunnen) gaan maken van deze morele gezagsbronnen, is volgens ons een stevig ambtelijk statuut nodig. Inmiddels heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) toegezegd om in een ambtenarenstatuut een aantal belangrijke kernwaarden op te nemen. Dit statuut is nu in voorbereiding, maar de invulling ervan is nog onduidelijk.

Wij willen in het laatste deel van ons essay de instelling van een dergelijk ambtelijk statuut ondersteunen met de eerder gegeven redenering dat in de moderne samenleving volop morele gezagsbronnen aanwezig zijn, maar dat deze door de overheid stelselmatig onderbenut worden. De politiek- bestuurlijke wereld is zozeer gericht op partijpolitiek en machtsuitoefening dat de morele gezagsbronnen daar onvoldoende gedijen. Beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren worden niet gesteund om zich daarmee actief bezig te houden, of worden zelfs tegengewerkt. Een ambtelijk statuut kan ambtenaren helpen om binnen overheden een betere plaats af te dwingen voor de morele bronnen voor publiek gezag. Dit is overigens ook in het belang van het gezag van politiek-bestuurlijke gezagsdragers, omdat burgers in deze tijden juist een grote behoefte hebben aan moreel politiek-bestuurlijk en ambtelijk-uitvoerend gezag. We geven een voorzet voor een rijk ambtelijk statuut dat de functie van ambtelijk vakmanschap – het creëren van overheidsgezag – institutioneel kan borgen.

Dit essay bestaat uit drie delen:

De gezagscrisis van de overheid en het lot van ambtelijk vakmanschap (diagnose)

Wat voor gezag heeft de overheid nodig? Het toenemend belang van moreel gezag (remedie)

Hoe beleidsambtenaren kunnen bijdragen aan het morele gezag van de overheid. Een pleidooi voor een ambtelijk statuut (realisatie)

deel 1

De gezagscrisis van de overheid en
het lot van ambtelijk vakmanschap
(diagnose)

Opkomst van het begrip ambtelijk vakmanschap

Het thema ambtelijk vakmanschap werd bijna vijftien jaar geleden geagendeerd door Bram Peper, die in 2002 pleitte voor de bevordering hiervan.³ In de afgelopen jaren heeft het thema steeds meer serieuze aandacht gekregen. In 2008 bracht de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid het Advies Professioneel handelen in het publieke domein⁴ uit. In 2010 publiceerde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het boekje Beroep: Rijksambtenaar. Over ambtelijk besef en professioneel lef, geschreven door Hans Wilmink en Guido Rijnja. In juni 2012 kondigde toenmalig minister Spies van bzk aan dat ze voornemens was om ‘met de professionals, werkgevers en andere betrokkenen in gesprek [te gaan] om te komen tot nadere duiding van de waarden en normen van ambtelijk vakmanschap. Als ankerpunt voor het handelen van de moderne ambtenaar, maar ook om daarmee uiting te geven aan het gewicht van en de waardering voor het vak.’⁵ En begin 2014 deed haar opvolger Ronald Plasterk in het debat over de normalisering van de ambtenarenstatus in de Tweede Kamer de toezegging een ambtenarenstatuut te ontwikkelen, waarin de ‘aspecten van het ambtelijk vakmanschap’ zullen worden vastgelegd. In 2014 zijn er ook andere initiatieven geweest om het ambtelijk vakmanschap onder de aandacht te brengen: ‘Een portrettengalerij van Nederlandse ambtenaren’⁶, ‘24 uur lang aandacht voor vakmanschap van ambtenaren in vier verschillende gemeenten’⁷ en ‘Ambtenaren leren filmen van Frans Bromet’. Doel van het laatste initiatief was het vakmanschap van de ambtenaar in beeld te brengen. Verder kan gewezen worden op het essay van Paul ’t Hart, Ambtelijk Vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager.⁸ In december 2014 verscheen een themanummer van het tijdschrift Bestuurskunde over ambtelijk vakmanschap.⁹

De grote vlucht die het begrip de laatste jaren heeft genomen is fascinerend. Soms wordt het begrip in heel vage zin gebruikt, terwijl het andere keren preciezer wordt uitgewerkt (bijvoorbeeld in ’t Hart, 2014). Er zijn allerlei aanzetten tot uitwerking, maar over de vraag welke concrete vormen ambtelijk vakmanschap in de praktijk aanneemt en hoe ‘haalbaar’ het is in een ambtelijke omgeving weten we nog relatief weinig. Zo stelt ’t Hart (2014) dat er sprake is van sedimentatie: ambtelijke professionaliteit bestaat uit verschillende lagen, te weten de professional 1.0, 2.0 en 3.0. Of en hoe deze verschillende lagen in de praktijk van het ambtelijk werk gecombineerd worden en kunnen worden, weten we niet.

Wij willen in dit essay een invalshoek toevoegen aan het debat: ambtelijk vakmanschap moet vormgegeven worden in de context van een overheid die macht heeft, maar voor de uitoefening hiervan – gegeven de democratische rechtsstaat – in sterke mate is aangewezen op haar ‘gezag’. Gezag betekent gebruik van machtsmiddelen dat erkend of aanvaard wordt. Deze overheid kan haar macht alleen op een goede en effectieve manier aanwenden als de burgers haar gezag toekennen, en dat gezag is afhankelijk van hoe ‘gezagsdragers’ die de overheid representeren, omgaan met hun macht. Ambtelijk vakmanschap is daarmee niet los te zien van machtsuitoefening en de toenemende noodzaak voor de overheid om gezag op te bouwen. Wij werken in dit essay uit wat dit voor het ‘vakmanschap’ van ambtenaren betekent.

De functie van de ambtenaar

Om na te gaan wat het vakmanschap van de ambtenaar dient in te houden, moeten we eerst weten wat de specifieke functie van de ambtenaar inhoudt. De ambtenaar werkt in de staat. Wat kan de verhouding zijn tussen vakmanschap en de staat?

In ons moderne tijdperk is er een ander soort overheid noodzakelijk dan in traditionele samenlevingen: in die standenmaatschappijen heerste – vanuit modern standpunt – willekeur en waren persoonlijke privileges en persoonlijke banden dominant, met als gevolg nepotisme en coöptatie. Daarvoor in de plaats kwam de rationeel-legale bureaucratie, waar het gezag van de overheid nauw verbonden is met democratie en rechtsstatelijkheid. De staat wordt geleid door gekozen politieke bestuurders, die tijdelijk het gezag krijgen als zij op basis van verkiezingen een politieke meerderheid hebben verkregen. Daarnaast is het gezag van de overheid afhankelijk van haar rechtsstatelijkheid. Dit houdt onder andere in dat regels voor iedereen gelijkelijk gelden en dat er een scheiding van machten is (trias politica). De legitimiteit van het overheidsoptreden ontstaat mede door de legaliteit daarvan.

We hanteren een functionalistische opvatting van de ambtelijke professie: de functie van ambtenaren is het mede realiseren en/of waarborgen van een gezaghebbende overheid. De persoon van de ambtenaar is aan die maatschappelijke ‘functie’ ondergeschikt. Zijn¹⁰ ‘vakmanschap’ moet in dienst van deze functie staan. Een land met een overheid die gezag heeft, functioneert beter, en daarvan zal iedereen profijt hebben.

De dubbele betekenis van gezag: met of zonder macht

Woorden als ‘gezag’ en ‘autoriteit’ hebben in het dagelijks gebruik een zekere dubbelzinnigheid. Die hangt samen met de aanwezigheid of afwezigheid van macht. Gezag kan betekenen dat iemand geen macht, maar wel invloed heeft. Hiervan is de Nationale Ombudsman bij optimaal functioneren een goed voorbeeld. Deze heeft geen macht om iets bij partijen af te dwingen; hij kan alleen maar rapport uitbrengen over wat er zijns inziens ergens is misgegaan en wat er vervolgens moet gebeuren. Partijen kunnen dat rapport naast zich neerleggen, en de ombudsman moet het daarom uitsluitend hebben van zijn gezag. Dit stelt hoge eisen aan zijn optreden en rapporten: in de acceptatie van zijn adviezen en het daaraan verbinden van gevolgen is de Ombudsman namelijk volstrekt van anderen afhankelijk. Hij is afhankelijk van de steun van zowel burgers als politici.

In dit essay verstaan we onder gezag, het gebruik van machtsmiddelen dat erkend of aanvaard wordt. Het is immers net zo goed voor een partij met macht mogelijk om ‘gezag’ te ontwikkelen. Dat is in de democratische rechtsstaat ook zeer gewenst. De combinatie van macht en gezag duiden we vaak aan met het woord ‘autoriteit’. Zo kennen we bijvoorbeeld de Autoriteit Consument en Markt (acm). Hier wordt met ‘autoriteit’ bedoeld dat deze organisatie met stevige machtsmiddelen mag handhaven. De acm kan zware boetes opleggen aan partijen die zich niet houden aan de regels inzake marktwerking en vrije concurrentie. Zo legde de acm bijvoorbeeld de Landelijke Huisartsenvereniging (lhv) eind 2011 een boete van maar liefst 7,7 miljoen euro op, wegens een advies van de vereniging aan haar leden over de toetreding van nieuwe huisartsen.¹¹ ‘Autoriteit’ krijgt hier meer de betekenis van ‘handhaver’, iets wat van de ombudsman niet gezegd kan worden. Het is echter ook gewenst dat zo’n Autoriteit gezag heeft. Dat gezag liep averij op toen de acm die enorme boete voor de lhv na allerlei rechtszaken heeft moeten terugdraaien.

Zo is gezag in dit essay een begrip met twee kanten. Veruit de meeste gezagsdragers hebben de beschikking over formele machtsmiddelen, van zeer uiteenlopende aard. Zo kan de politieagent niet alleen boetes uitdelen, maar indien noodzakelijk ook geweld gebruiken. De reclasseringsambtenaar kan ervoor zorgen dat de justitiabele weer achter de tralies verdwijnt. De gezinsvoogd kan zorgen dat een kind uit huis geplaatst wordt. Dit betekent dat het gezag van deze gezagsdragers nooit geheel los kan worden gezien van de plichtssituatie waarin de interactie met de burger zich afspeelt en de daarmee gepaard gaande ongelijke machtsverdeling. Aan zuivere machtsuitoefening moet iets worden toegevoegd om er gezag van te maken, namelijk de erkenning van degene die de machtsuitoefening ondergaat. Gezag betekent namelijk gebruik van machtsmiddelen dat erkend of aanvaard wordt. Zo kan een wijkagent (mede) gezag opbouwen doordat hij bijvoorbeeld de wijkbewoners goed kent, bij hen betrokken is en een groot netwerk heeft. Als een dergelijk gezag bestaat, dan zal het toepassen van de formele machtsmiddelen ook eerder worden geaccepteerd. Men stemt ermee in dat de gezagsdrager in het uiterste geval dwangmiddelen gebruikt. Een gezagsdrager functioneert idealiter zo dat hij de dwangmiddelen niet hoeft in te zetten: burgers doen dan vanzelf wat de gezagsdrager vraagt: ze gehoorzamen aan zijn gezag, omdat ze het onder andere eens zijn met de maatschappelijke opdracht van de gezagsdrager en de manier waarop hij deze ten uitvoer brengt.

Waarom gezag in plaats van macht?