Elke formatie faalt

Copyright © 2018 Wimar Bolhuis

Omslagontwerp Claudia Claas/Valetti
Typografie binnenwerk Sander Pinkse Boekproductie

isbn 978 94 92754 09 7

nur 400

www.uitgeverijbrooklyn.nl

1

Dit boek bewijst: partijen doen beloftes die ze niet nakomen

Tijdens de kabinetsformaties direct na de Tweede Kamerverkiezingen maken de betrokken politici afspraken die afwijken van wat ze voor de verkiezingsdatum zo vurig aan u beloofden. Nieuwe regeerakkoorden verschillen steeds opnieuw vele miljarden euro’s van de voorstellen in de verkiezingsprogramma’s. Is dit voor u een verrassing? Waarschijnlijk niet. Veel kiezers zullen zoiets al wel vermoed hebben.

In dit boek lever ik daarvoor het harde bewijs. Uit mijn vergelijking van de verkiezingsprogramma’s van regeringspartijen en de daaropvolgende regeerakkoorden over de periode 1986 tot en met 2017 blijkt dat vrijwel elke kabinetsformatie uitmondt in een aantal keuzes die niet rijmen met de gepubliceerde verkiezingsbeloftes. Omdat de afspraken in Nederlandse regeerakkoorden altijd grotendeels uitgevoerd worden, blijken er structurele afwijkingen te zijn tussen de woorden en de daden van landelijke politici.

Vandaar de titel van dit boek. Hoewel elke formatie sinds 1986 uiteindelijk is geslaagd, omdat er een politiek gedragen regeerakkoord uit voortkwam, kan men niettemin stellen: Elke formatie faalt. Keer op keer worden dezelfde verkiezingsbeloftes gedaan maar ze worden nooit waargemaakt. Dit boek richt zich op die loze beloftes, omdat ze sporen met vaak geuite onderbuikgevoelens bij de bevolking en ze raken aan de ontevredenheid die bestaat over ons politiek-democratisch bestel. Helaas, hoe graag ik het ook wil weten, het blijft gissen in hoeverre de politieke onderhandelaars zich dit ‘falen’ bij het smeden van hun regeerakkoord realiseren of met de kennis van nu betreuren. Voortaan kunnen politici dit boek als handige gids benutten bij het (niet) doen en (niet) nakomen van diezelfde verkiezingsbeloftes.

Mijn analyse is volledig gebaseerd op de objectieve en openbare doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden van het Centraal Planbureau (cpb). Bij het cpb werken de rekenmeesters van de Nederlandse overheid, veelal nuchtere en degelijke economen en econometristen, die een onafhankelijke positie hebben. Deze rekenmeesters worden al ruim dertig jaar door onze toonaangevende politieke partijen gevraagd om de gevolgen van hun politieke ideeën uit te rekenen en te publiceren. Dat doet het cpb op systematische wijze: hun budgettaire en economische berekeningen voor en na de Tweede Kamerverkiezingen zijn helder gestandaardiseerd, over langere tijd goed vergelijkbaar en ze monden uit in duidelijke keuzes die de plannen van de partijen weergeven. Dat alles levert natuurlijk een fijne cijfer-speeltuin ter onderzoek naar politiek gedrag op.

De cpb-economen mogen hun doorrekeningen van de keuzes voor en na de verkiezingsdatum alleen niet met elkaar vergelijken, en zeker niet de meest opvallende uitkomsten expliciet publiceren en becommentariëren. Dit zou immers de reputatie van hun belangrijkste broodheren schaden. De onafhankelijke economenclub die het cpb is heeft als grootste opdrachtgevers de Tweede Kamerpartijen en de regeringspartijen — dus de bewindspersonen op de ministeries — en wordt geacht dienstbaar te zijn. Als rijksambtenaar wordt het cpb’ers niet in dank afgenomen als ze ongevraagd eventueel afwijkende standpunten van hun politieke machthebbers voor en na de verkiezingen openbaren en duiden. Die actie zou druk zetten op de toekomstige werkrelatie tussen de politiek en het cpb. Het is dan ook begrijpelijk dat het cpb sinds 1986 nog nooit zulke publiekelijke vergelijkingen heeft gepubliceerd.

Dergelijke vergelijkingen en duidingen lijken eerder een taak voor de journalistiek. Journalisten zijn immers de ‘waakhonden van de democratie’ die het gedrag van politici controleren en hun observaties rapporteren aan de bevolking. Maar ons parlementair journaille heeft een dergelijk breed opgezette uitzoekklus in de geschiedenis nooit gedaan.

Vanuit mijn aanstelling als buitenpromovendus aan de Universiteit Leiden heb ik deze taak op me genomen. Ik heb de afgelopen jaren alle openbare cpb-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden sinds 1986 uitgeplozen en alle cijfermatige keuzes van politieke partijen op een rij gezet. Uit pure nieuwsgierigheid. Het was een tijdrovend, moeizaam proces met vele kleine stapjes vooruit, een paar grote stappen terug, vele zijpaden en omzwervingen, geregeld op een onvoorziene blokkade stuiten en dan moeten omkeren.

Er bleken negen setjes van doorgerekende programma’s en regeerakkoorden te zijn: 1986 (Lubbers II), 1989 (Lubbers II), 1994 (Kok I), 1998 (Kok II), 2002 (Balkende I), 2006 (Balkenede IV), 2010 (Rutte I), 2012 (Rutte II) en 2017 (Rutte II). Eén kabinetsformatie ontbreekt: Balkenende II in 2003. Dit komt doordat het cpb uit tijdnood geen doorrekening van de programma’s kon maken in de aanloop naar de vervroegd uitgeschreven verkiezingsdatum, nadat zo snel en onvoorzien de stekker uit het cda-vvd-lpf-kabinet was getrokken.

Achteraf vind ik alles de moeite waard geweest. In januari 2017 publiceerde ik over de cpb-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s De rekenmeesters van de politiek. Dit boek ging alleen over de unieke Nederlandse traditie dat veel partijen hun programma’s vrijwillig door het cpb laten doorrekenen in aanloop naar de verkiezingsdatum. Tot mijn verrassing kwam er uit verschillende Europese landen serieuze aandacht voor deze sterke informatieverschaffingsrol voor onafhankelijke economen over verkiezingsbeloftes in campagnetijd. Ik raakte daardoor in gesprek met buitenlandse vertegenwoordigers die voor hun eigen land de mogelijkheden voor eenzelfde soort opzet onderzochten, en ik leerde hoe sterk politieke, ambtelijke en wetenschappelijke verhoudingen per land kunnen verschillen.

Vanaf juni 2017 tot februari 2018 ben ik aan de slag geweest om alle doorgerekende regeerakkoorden toe te voegen aan mijn eigen digitale dataset met verkiezingsprogramma’s, mijn theoretisch kader te bouwen, de empirische analyses uit te voeren, en het totaal uit te schrijven in een proefschrift van ongeveer 250 pagina’s. Het was niet de meest sociale tijd van mijn leven, maar zeker wel een intellectueel uitdagende periode. Daarna schreef ik in 2018 het boek dat u nu in handen hebt, wat een veel kortere, niet wetenschappelijke, zeg maar publieksversie is van mijn proefschrift Van Woord tot Akkoord. Een analyse van de partijkeuzes in cpb-doorrekeningen van verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden, 1986–2017.

Interessant genoeg werd mijn onderzoek plots hoogst actueel, door de dividendbelasting-soap die zich na de presentatie van het regeerakkoord Rutte iii door vvd, cda, d66 en ChristenUnie ontwikkelde. Toen ik de eerste letters van dit boek op papier zette, begon op mijn livestream de eerste termijn van de regering in het Tweede Kamerdebat over de opgedoken formatiememo’s over het afschaffen van de dividendbelasting. Dat was op 25 april 2018, premier Mark Rutte moest zich verdedigen tegen een laaiende oppositie. Minister Eric Wiebes van Economische Zaken was even later aan de beurt. Onder de Kamerfracties van de oppositie heerste woede dat de onderhandelaars in de kabinetsformatie van 2017, ondanks eerdere ontkenningen, toch meerdere memo’s over het nut en de noodzaak van de dividendbelasting bleken te hebben ontvangen.

Het bestaan van deze memo’s bleek uit een openbare afwijzing door het ministerie van Financiën op een verzoek van UvA-onderzoekers Jan van de Streek en Martijn Nouwen, die een beroep deden op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). In de afwijzing stelt Financiën dat er ‘documenten [zijn] aangetroffen die door ambtenaren van mijn ministerie ten behoeve van de Kabinetsinformatie op verzoek van aan de informatie onderhandelingen deelnemende partijen zijn opgesteld. (…) De stukken bieden inzicht in de voorstellen die de deelnemende partijen hebben overwogen en de gezichtspunten, argumenten en feitelijke gegevens die daarin wel of niet zijn betrokken.’ Maar in het eerder openbaar gemaakte formatiedossier, waarin alle documenten moeten zitten die door de onderhandelaars benut zijn, waren geen stukken te vinden over het afschaffen van de dividendbelasting. Nul.

Het ‘jokken’ werd ontdekt, en dit werkte als een rode lap op een stier. Bij het aantreden van kabinet- Rutte III in oktober 2017 was er immers meteen grote verontwaardiging over deze maatregel, die ons in eerste instantie netto 1,4 miljard euro zou kosten (het bedrag is nu bijgesteld naar 1,9 miljard euro) die volledig ten goede zou komen aan het bedrijfsleven. De afschaffing van de dividendbelasting kwam uit de lucht vallen. Geen enkel verkiezingsprogramma van de formatiepartijen vvd, cda, d66 en cu had hierover gesproken, maar het stond opeens wel in het regeerakkoord van informateur Zalm.

Het was koren op de molen van de oppositie, vooral de linkse partijen GroenLinks, sp en PvdA. De nieuwe regering kon worden beschuldigd van onbetrouwbaarheid, van haar oren laten hangen naar het bedrijfsleven in plaats van naar de burger. Een voor de oppositie fijne bijkomstigheid was dat dit stempel rechtstreeks op premier Rutte kon worden gedrukt.

Vervolgens kwam er een bredere maatschappelijke discussie op gang, mede door de journalistieke aandacht. Wat was de invloed van de lobby van het bedrijfsleven op de kabinetsformatie geweest? Welke belangen dienen partijen vóór de verkiezingen en welke belangen dienen ze na de verkiezingsdatum? Is er meer openbaarheid gewenst over de black box — een complex proces met onduidelijke werking of uitkomst — die het landelijke formatieproces elke keer weer blijkt te zijn? Want we weten in de verste verte niet wat er in een kabinetsformatie allemaal gebeurt. We weten niet hoe we ongewenste ontwikkelingen kunnen controleren. We weten alleen zeker dat we worden geconfronteerd met de uitkomsten.

Tot mijn verrassing is één vraag nooit eerder gesteld: is een verrassing als de afschaffing van de dividendbelasting een incident uit de kabinetsformatie van 2017 of een teken van een wetmatigheid in formaties? Uit mijn promotieonderzoek was voor mij duidelijk geworden dat dit soort dingen elke formatie opnieuw gebeuren, in ieder geval sinds 1986. Het frustrerende was dat ik mijn resultaten nog niet openbaar kon maken, omdat mijn proefschrift nog verdedigd moest worden. Nu kan dat wel, via dit publieksboek. De kern is: Nederlandse politici vertellen, bewust of onbewust, structureel dezelfde soort ‘leugentjes’ in hun (door het cpb doorgerekende) verkiezingsprogramma’s. De keuzes in regeerakkoorden, gemaakt aan de formatietafel door de onderhandelaars om draagvlak te creëren, vertonen altijd dezelfde soort afwijkingen van een aantal grote beloftes die regeringspartijen voor de verkiezingsdatum maakten.

Deze afwijkingen vinden we in alles wat het cpb uitrekent: de belasting- en premiedruk, bovenal de verdeling hiervan tussen burgers en bedrijven, de overheidsuitgaven, de koopkracht en de overheidsfinanciën. Helaas zorgen die afwijkende politieke beslissingen niet voor meer economische groei, voor minder werkloosheid of voor betere overheidsfinanciën ten opzichte van de verkiezingsbeloftes. Sterker nog, het bewijs zegt dat deze zaken eerder verslechteren. Dit maakt die keuzes extra opmerkelijk. In Nederlandse kabinetsformaties worden blijkbaar geen politieke beslissingen genomen die de economische koek voor ons allen groter maken dan beloofd in de verkiezingscampagne, maar beslissingen die de economische koek anders verdelen.

De analyses in dit boek leveren het harde bewijs. En een vervolgvraag is: gaan we deze wetmatigheden bij toekomstige kabinetsformaties weer terugzien? Mijn voorspelling: jazeker.

Dit boek is interessant voor journalisten, economen, politicologen, bestuurskundigen, wetenschappers en lobbyisten, omdat ze met de analyse regeerakkoorden uit het verleden kunnen begrijpen en uitkomsten van komende formaties kunnen voorspellen. Het boek is vooral geschreven voor de vele Nederlandse kiezers die zich afvragen wat er van de verkiezingsbeloftes terechtkomt in een regeerakkoord. Om de leesbaarheid van dit boek te vergroten heb ik zware theoretische beschouwingen of economische berekeningen uit mijn proefschrift niet opgenomen. Ook vermijd ik referenties of voetnoten. Voor de zekerheid is een verklarende woordenlijst opgenomen achterin in dit boek.

Ik zal proberen zo simpel mogelijk te laten zien waarom burgers er in kabinetsformaties steeds opnieuw bekaaid van afkomen en bedrijven er juist op vooruitgaan. Waarom de beloofde lastenverlichtingen in de doorgerekende verkiezingsprogramma’s grotendeels loze woorden blijken. Waarom de overheid, en daarmee ook het aantal ambtenaren, altijd sterker groeit dan beloofd in de verkiezingscampagne. Waarom de koopkracht van de middenklasse inderdaad in vrijwel elk regeerakkoord achterblijft bij de gewekte verwachtingen. Bij al deze situaties gaat het om verschillen van miljarden euro’s. Dit zijn heftige beweringen, maar ik zal ze onderbouwen.

Enerzijds kan het boek worden ontvangen als nieuwe klap voor de geloofwaardigheid van landelijke politici. De analyse kan verklaren waarom er in Nederland blije bedrijven en boze burgers zijn, en waarom kiezers zich steeds meer afwenden van onze democratische politiek. Dat zou een meer populistische opvatting zijn. Anderzijds kan het boek worden gezien als een analyse van politieke wetmatigheden rond Nederlandse kabinetsformaties. Dit presenteren gaat het makkelijkst aan de hand van één goede grafiek per onderwerp: een beeld zegt soms meer dan duizend woorden. Dat zou een meer wetenschappelijke benadering zijn, waarmee iemand meer uit is op kennisdeling.

Ik wil bij aanvang van dit boek benadrukken dat er op zichzelf goede verklaringen te bedenken zijn voor vrijwel alle afwijkingen van verkiezingsbeloftes die u zult tegenkomen. Politici zijn geen slechte mensen. Tenminste, ik ben er in mijn politieke werk nog nooit eentje tegengekomen. Bedenk ook dat Nederlandse politici in een ratrace zitten om uw stem en om regeringsdeelname. Politieke partijen willen vanzelfsprekend macht en invloed om de door hen gewenste samenleving dichterbij te kunnen brengen, elke Tweede Kamerverkiezing opnieuw.

Het is bovendien mensen eigen om na verloop van tijd andere standpunten in te nemen of om beslissingen te herzien. Zeker als ze samen met andere mensen een akkoord (moeten) sluiten. Dat kan niet zonder ‘geven en nemen’ of ‘elkaar wat gunnen’. Over politieke partijen hebben politicologen, economen, bestuurskundigen en psychologen talloze boeken volgeschreven met daarin logische theorieën waarom partijen na verkiezingen van mening veranderen. In het afsluitende hoofdstuk zal ik hierop terugkomen en een bredere context en andere invalshoeken bieden om de resultaten mee te kunnen evalueren.