NAVO

Hersendood of klaar voor de toekomst?

Redactie door

Theo Francken

Peter Buysrogge

Hendrik Bogaert

Inleiding

‘We beleven de hersendood van de NAVO.’ Deze bom dropte de Franse president Emmanuel Macron op 21 oktober 2019 in een interview met het gerenommeerde Angelsaksische weekblad The Economist. Aanleiding was het gebrek aan consultatie over de beslissing van president Trump om de Amerikaanse troepen uit Noord-Syrië terug te trekken. Hiermee zag de Turkse president Erdogan zijn kans schoon om een aanval te lanceren op de Koerdische gebieden in Noord-Syrië. President Macron pikte deze eenzijdige beslissing niet. Dat NAVO-bondgenoot Turkije de Koerdische bondgenoten in de strijd tegen IS dan ook nog eens brutaal aanviel, zonder dat de NAVO coördinerend optrad, maakte de Franse president furieus. ‘Zullen we bereid zijn om Turkije te hulp te komen als het zou worden aangevallen door Syrië? Dat is een cruciale vraag die we ons moeten stellen.’

De Franse president gooide de stok in het hoenderhok. Of dergelijke publieke uithaal wijs was, is maar de vraag. Gelet op de vele kapers op de kust blijven interne spanningen best intern. En natuurlijk mag je deze uithaal niet los zien van de decennialange gebrouilleerde relatie van de Fransen met de NAVO en zeker met het presidentschap van Donald Trump. De Franse, pro-Europese Defensieagenda klinkt almaar luider. Toch raakte hij een gevoelige snaar. Brengt het gebrek aan politieke dialoog en een bepaald niveau van collegialiteit ons Westers bondgenootschap niet te vaak in moeilijk vaarwater? En nemen dergelijke interne opstootjes toe of hebben we die altijd gekend? Wat kunnen we doen om deze te vermijden?

Is de NAVO hersendood of springlevend en klaar voor de toekomst? Het is de centrale vraag die we met dit boek proberen te beantwoorden. Hiervoor verzamelden we een select gezelschap van experts in hun vakdomein. Stuk voor stuk gerenommeerde auteurs, academici en politici.

In dit boek keren we terug naar het ontstaan van het meest succesvolle militaire bondgenootschap in de geschiedenis en richten we onze blik op de toekomst. We kijken naar de technologische ontwikkelingen die elke vorm van toekomstige oorlogvoering zullen herdefiniëren. Met de publicaties over de delicate kwesties Afghanistan en Turkije gaan we geen enkel taboe uit de weg. Zelfkritiek is noodzakelijk. Het NAVO 2030-proces is volop bezig. Het nieuw Strategisch Concept van de NAVO wordt in het voorjaar van 2022 voorgesteld. Wat moet daar juist instaan? Welke focus willen we leggen in deze steeds dreigendere wereld? Hoe kijken de Verenigde Staten naar ons? Wat na het Trump-tijdperk?

We gaan dieper in op de panoplie aan NAVO-partnerschappen, analyseren onze eigen zwaktes en bekijken onze afschrikkingskracht en -strategie van dichterbij. We focussen op de strijd tegen terrorisme met als ‘kern van het kwaad’ de Islamitische Republiek van Iran. Door de klimaatopwarming smelten de ijskappen massaal, dit heeft grote geopolitieke gevolgen voor het Hoge Noorden en onze NAVO-aanpak. Tot slot houden we onszelf een spiegel voor door te kijken naar onze eigen zwaktes en inconsequenties ten aanzien van China en Rusland en tackelen we de kwestie van de EU, Europees leger versus NAVO.

Er bestaat een overvloed aan literatuur over internationale veiligheidsaangelegenheden en defensie, maar het aantal publicaties over de NAVO is beperkt, zeker in het Nederlandse taalgebied. Dat wekt verbazing. Al 72 jaar zorgt de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie immers voor vrede, vrijheid en stabiliteit in het Westen. Van de ‘vijf kale kikkertjes die wel kwaakten maar weinig konden doen’ die op 17 maart 1948 het Verdrag van Brussel ondertekenden en de historische ‘Nous avons peur!’-toespraak van Paul-Henri Spaak in datzelfde jaar naar een machtig militair bondgenootschap van maar liefst dertig leden, dat op zich is een bibliotheek of twee waard.

Daarnaast is de rol van ons land in de oprichting en uitbouw van de NAVO niet te onderschatten. Van Spaak over Harmel, maar ook de aanwezigheid van het NAVO-hoofdkwartier en het militair SHAPE-commando in Bergen maken de band tussen België en de NAVO innig en uniek.

De publicatie vormt ons bescheiden eerbetoon aan allen die hiertoe sinds het einde van WO II hebben bijgedragen.

Veel leesplezier,

Theo, Peter en Hendrik

Voorwoord

Rose Gottemoeller

Payne Distinguished Lecturer aan Stanford University en voormalig plaatsvervangend Secretaris-Generaal van de NAVO

Dit waardevolle boek verschijnt op het moment dat de NAVO eindelijk inziet dat de wereldpolitiek is veranderd. Tegen deze achtergrond geven de auteurs, vooraanstaande politici en ervaren praktijkmensen, gedegen advies over de koers die het bondgenootschap moet varen. Hun standpunten komen op het juiste moment, omdat ze de tekortkomingen van de NAVO in het afgelopen decennium weerspiegelen en aangeven wat beter moet.

In 2014 nam het bondgenootschap snel defensieve maatregelen als antwoord op de militaire agressie van het Kremlin tegen Oekraïne en de inname van de Krim. De NAVO bereidde zich voor op versterkingen en een versterkte aanwezigheid in de Baltische staten, Polen, Roemenië en Bulgarije. Elk NAVO-lid leverde militaire troepen voor het geval het Russische optreden om een snelle reactie zou vragen.

Deze tijdige en krachtdadige beslissingen, genomen tijdens de topbijeenkomsten in Wales en Warschau in 2014 en 2016, waren iets waar de NAVO trots op kon zijn. Ze stonden haaks op de reputatie van de NAVO: traag als urgente besluitvaardigheid nodig is en verlamd in geval van nood.

Een jaar na Warschau, juli 2017, werden de militairen in Letland, Litouwen, Estland en Polen in gereedheid gebracht voor actie. Eenheden uit de hele NAVO, van Albanië in het zuiden tot Noorwegen in het noorden, stonden klaar om samen te vechten. Mocht Moskou een aanval overwegen, dan zou de complete NAVO reageren – een krachtig afschrikmiddel voor een potentiële agressor.

De politieke houding van de NAVO liet echter geen daadkracht zien. Het bondgenootschap zat nog vast in een strategisch concept dat dateerde uit 2010. De visie op het militaire landschap was volledig losgezongen van de realiteit: ‘Het Euro-Atlantisch gebied is vredig en de dreiging van een conventionele aanval tegen NAVO-grondgebied is verwaarloosbaar.’

Deze karakterisering stond in schril contrast met de snelle, efficiënte militaire stappen die de NAVO ondernam. Maar sommige bondgenoten deinsden ervoor terug om het strategisch concept te herzien. Te veel NAVO-leden hadden uiteenlopende ideeën over wat de hoogste veiligheidsprioriteiten moesten zijn. En ze vreesden dat een debat over een nieuw concept te veel verdeeldheid zou zaaien. Zo boekte de NAVO aan het militaire front vooruitgang, maar schitterde de politieke onderbouwing door afwezigheid.

De Franse president Emmanuel Macron wees de NAVO in november 2019 op dit falen met zijn messcherpe kritiek dat het bondgenootschap hersendood was; operationeel wel capabel, maar blind voor de veranderende wereld. Macron stelde met klem dat er nieuwe uitdagingen, bedreigingen zelfs, aan de horizon verschenen en dat de NAVO daar niet klaar voor was.

In december 2019 pakten de geallieerde leiders in Londen de uitdaging op en startten een onderzoek van een jaar hoe de NAVO beter kon. Ervaren kopstukken uit het bondgenootschap zetten zich daarvoor in en kwamen met ‘NAVO 2030’, een aantal adviezen aan de secretaris-generaal. Ze vormen een passend antwoord op de kritiek van Macron en benadrukken dat de NAVO zich met meer vastberadenheid op de toekomst moet richten. Op de top in Brussel op 14 juli 2021 namen de geallieerde leiders veel van deze adviezen over. Daarmee gaven ze aan klaar te zijn om de mondiale uitdagingen voor het bondgenootschap het hoofd te bieden.

Centraal staat de toenemend competitieve omgeving, met Rusland als militaire macht die in de periferie van de NAVO onheil wil stichten. De opkomst van China is een nieuw, belangrijk aandachtspunt, niet opdat de NAVO de Zuid-Chinese Zee zou moeten opzoeken, maar omdat China aanwezig is in het hart van Europa. Het land koopt bijvoorbeeld controle over de vervoersinfrastructuur en kan daarmee de vrijheid van handelen van de NAVO belemmeren. In de toekomst zal de NAVO Rusland en China scherp in het vizier moeten houden en klaar moeten staan om haar belangen krachtig te verdedigen.

Tegelijk moet de NAVO ook mogelijkheden zoeken om met beide landen samen te werken. De van oudsher bekende benadering van Rusland is nog steeds: helder zijn over de noodzaak van afschrikking en verdediging, maar ook mogelijkheden zoeken om de krachten te bundelen. Voor China zou de NAVO een politieke benadering moeten ontwikkelen die gefocust is op de Euro-Atlantische ruimte, met erkenning van China’s nieuwe rol op het wereldtoneel.

In de context van deze uitdagingen lanceert de NAVO een proces om een nieuw strategisch concept te ontwikkelen. Het is de hoogste tijd. Dat nieuwe concept moet de NAVO in staat stellen zich om te vormen naar een meer autonome, effectieve alliantie. En minder afhankelijk van de Amerikaanse militaire macht in een tijd waarin de Verenigde Staten de aandacht verlegt naar de Indo-Pacifische regio. Tegelijk is er meer aandacht nodig voor nieuwe en opkomende technologieën; die kunnen de manier waarop het bondgenootschap afschrikt en verdedigt ernstig verstoren, maar bieden ook uitstekende mogelijkheden voor meer effectiviteit. Uiteindelijk moet de NAVO beter in staat zijn om voor zichzelf op te komen; ook zou zij, wanneer nodig, nog meer moeten samenwerken met de Verenigde Staten.

Dit belangrijke boek biedt een Europees perspectief op de NAVO. Het zet de NAVO en alle betrokkenen aan om niet alleen de huidige uitdagingen, maar ook de vele kansen te omarmen. Het boek bevat een sterke argumentatie tegen de achtergrond van de geschiedenis van het bondgenootschap en haar recente prestaties. De lezer krijgt een helder beeld van de problemen waarmee de NAVO al jaren te kampen heeft – terrorisme, instabiliteit in het Midden-Oosten, nucleaire dreiging – en van de nieuwe uitdagingen. Ook nieuwe kansen worden belicht, zoals hernieuwde aandacht voor het Noordpoolgebied en nieuwe verhoudingen tussen de NAVO en de Europese Unie. Door deze kwesties beter te begrijpen, zal de lezer ook de behoefte aan een eerlijkere verdeling van de lusten en lasten tussen de geallieerde landen beter begrijpen. Zo zal dit boek een positieve rol vervullen als het gaat over de defensie-uitgaven van het bondgenootschap. ‘Met als doel,’ zoals de redacteuren stellen, ‘om ons publiek te stimuleren om in de toekomst te investeren.’

1

Het Atlantisch Bondgenootschap en Belgie: van de ene oorlog naar de andere

Jean-Michel Sterkendries

Prof. Dr. Koninklijke Militaire School

Luc De Vos

Prof. Em. Dr. KU Leuven en Koninklijke Militaire School

Tussen de Tweede Wereldoorlog en de Koude Oorlog heeft de wereld niet veel respijt gekend. De betrekkingen tussen de Sovjets en het Westen verslechterden snel, en liepen uit op een bijna volledige breuk in de zomer van 1947. De ‘Sovjetbeer’ had grote ambities en Europa kreeg te maken met het IJzeren Gordijn; in het Oosten bouwde Stalin een veiligheidsbuffer door van de landen van Centraal-Europa satellietstaten te maken. In het Westen stuitte de wederopbouw op enorme moeilijkheden, behalve in België. In Jalta had Roosevelt nogal lichtzinnig aan Stalin gezegd dat de boys slechts een korte periode in Duitsland zouden blijven. De Amerikaanse president stierf een paar weken later, op 12 april 1945. Zijn opvolger, Harry Truman, was een onbekende en enkele maanden lang bleef het buitenlands beleid van de VS onduidelijk.[1] 1946 was een jaar van onzekerheden. De eerste duidelijkheid kwam er op 6 september van dat jaar met de toespraak van staatssecretaris James Byrnes in Stuttgart, waarin hij verklaarde dat de Amerikaanse regering niet langer overwoog haar leger uit Duitsland terug te trekken. De daar gelegerde troepen telden toen 135.000 man.[2] Maar het was pas op 12 maart van het jaar daarop dat het keerpunt kwam, met de toespraak die de president voor het Congres hield, en waarin de Truman-doctrine werd uiteengezet: ‘Het beleid van de Verenigde Staten moet erin bestaan de vrije volkeren te steunen die zich verzetten tegen pogingen tot onderwerping door gewapende minderheden of door druk van buitenaf’.

Belgen op zoek naar veiligheid

België kende indertijd een regentschap dat zou duren tot 1950. Ons land deed het vrij goed met zijn economische wederopbouw, waardoor het een uitzondering was in een door oorlog geteisterd Europa dat er niet in slaagde zichzelf te hervinden. Maar welvaart is één ding, veiligheid een ander. Van neutraliteit was geen sprake meer en België sloeg resoluut de weg in van internationale samenwerking. Tijdens de oorlog en kort daarna was Groot-Brittannië de bevoorrechte partner geweest, maar al snel werd duidelijk dat Londen de middelen noch de wil had om de leiding van West-Europa op zich te nemen. Er waren wel militair-technische samenwerkingsovereenkomsten tussen België, Groot-Brittannië, Frankrijk en Nederland, maar de reikwijdte ervan bleef zeer beperkt. Het Westen was zo zwak dat redding alleen kon komen van Uncle Sam. De Amerikanen lanceerden hun Marshallplan in 1947, maar eisten (West-)Europese samenwerking voor de uitvoering ervan. Hieruit is de OESO ontstaan, de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, in 1948. Iedereen wist dat dit een succesverhaal zou worden.

Wat waar was voor de welvaart, gold ook voor de veiligheid. De Europeanen moesten met elkaar samenwerken om het Congres en de Amerikaanse belastingbetaler te tonen dat ze de hulp waard waren. Dit leidde tot het ‘Pact van Vijf’, een verdrag dat op 17 maart 1948 in Brussel werd ondertekend. De Belgische diplomatie onder leiding van Paul-Henri Spaak was zeer actief geweest om het snel tot stand te brengen. Het pact werd gesloten tussen Groot-Brittannië, Frankrijk en de Benelux.

‘Artikel 4 voorzag in automatische militaire bijstand tussen de vijf leden bij een aanval. Duitsland werd genoemd als potentiële agressor, omdat men er nog altijd bang voor was (met name de Fransen), maar ook omdat men wilde vermijden om het nieuwe pact al te openlijk een anti-Sovjet-kleur te geven. Maar het was in alle gevallen geldig, dus ook tegen de USSR, die in feite natuurlijk het eerste doelwit was’.[3] Het pact bracht zeer zwakke ‘mogendheden’ samen: het Verenigd Koninkrijk worstelde met ernstige moeilijkheden binnen wat er nog over was van zijn rijk, Frankrijk verzandde in een oorlog in Indochina, de Nederlanders in Indonesië, en België en het Groothertogdom konden alleen maar onbeduidende militaire ‘strijdkrachten’ opstellen. Generaal Kruls, Stafchef van de Nederlandse Strijdkrachten, beschreef het met een sombere metafoor: ‘Het was een verdrag van vijf kale kikkertjes, die wel kwaakten maar weinig konden doen.’[4]

Uncle Sam was de redder waarop iedereen had gewacht, en zijn houding zou bepalen wat er verder gebeurde. President Truman was vastbesloten om de USSR een halt toe te roepen, en de strategische doctrine van de VS kon voortaan worden samengevat als een van insluiting en inperking (containment). Deze doctrine was in grote mate gebaseerd op de analyses die George Kennan had uiteengezet in zijn beroemde ‘lange telegram’ van februari 1946[5], en in het niet minder bekende artikel ondertekend X, dat het tijdschrift Foreign Affairs in juli 1947 had gepubliceerd.[6] Kennan moest dit onder pseudoniem publiceren, als Amerikaanse topdiplomaat die in functie was geweest in Moskou vóór en onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog. Begin 1948 was de situatie echter nog zeer onduidelijk, want de Amerikaanse presidentsverkiezingen zouden plaatsvinden en tot het einde toe wezen alle peilingen de tegenstander van Truman, de Republikeinse kandidaat Thomas Dewey, als winnaar aan.[7] Zoals Roosevelt vóór hem had gedaan, zou Truman de Republikeinen bij zijn buitenlands beleid betrekken. De Republikeinse senator Arthur Vandenberg[8] zou een belangrijke rol spelen bij het vormgeven van het Amerikaanse veiligheidsbeleid, gericht op het verzekeren van de continuïteit, ongeacht de verkiezingsresultaten.

Op 17 maart 1948, net toen het Verdrag van Brussel werd ondertekend, verwelkomde Truman het Europese initiatief en drong hij er bij het Congres van de Verenigde Staten op aan om het van Amerikaanse steun te verzekeren.[9] In lijn met het insluitingsbeleid hoopte de Policy Planning Staff van Washington op een sterke uitbreiding van het Verdrag van Brussel. Deze visie kwam helemaal niet overeen met wat de Belgen wilden. Die waren niet enthousiast om een formeel alliantieverdrag met de Verenigde Staten te sluiten, noch om het pact uit te breiden naar andere Europese landen dan de oorspronkelijke vijf van het Verdrag van Brussel. Spaak vreesde dat het openstellen van het verdrag vertraging en verwikkelingen met het Congres zou veroorzaken; hij was niet meer zo geestdriftig over het idee van een enorm blok dat ook de Scandinavische en mediterrane landen zou omvatten. De Belgische diplomatie vreesde betrokken te raken in regio’s waar ze weinig belangstelling voor had en vreesde voor een toename van het aantal partners die het gewicht van de Benelux zouden verzwakken. Wat Spaak wilde, was iets concreets, dat wil zeggen de levering door Amerika van de wapens en de uitrusting die de Europeanen misten, een ‘leenpacht’ in vredestijd, evenals de instandhouding van substantiële Amerikaanse troepen op het Europese vasteland, hetgeen feitelijk een waarborg was dat Amerika Europa onmiddellijk zou steunen in geval van agressie. In West-Europa was men bevreesd voor de expansiedrift van de Sovjet-Unie. In september 1948 zetelden de Verenigde Naties in het Palais de Chaillot in Parijs. De redevoering van Andrej Vyshinsky kwam bijzonder hard aan. Hij stelde dat de USSR de vrede voorstond terwijl de West-Europese landen, die net het Verdrag van Brussel getekend hadden, samen met de VS aanstuurden op oorlog. Daarop reageerde Paul-Henri Spaak op 28 september. Hij zei ‘dat men niet naar een gecompliceerde verklaring voor de reacties van het Westen moest zoeken. De oorzaak ervan was angst! Angst voor de Sovjet-Unie, voor haar regering en haar beleid. Nous avons peur!’[10] De redevoering kon rekenen op lang applaus.

De Amerikanen waren het eens met de concrete wensen, maar legden hun geopolitieke opvattingen op. Ondertussen waren verschillende ‘zwaargewichten’ in de Amerikaanse politiek, onder leiding van Arthur Vandenberg, een resolutie aan het voorbereiden die de toetreding van de Verenigde Staten tot een bondgenootschap buiten het Amerikaanse continent in vredestijd mogelijk moest maken. Vandenberg was de voornaamste initiatiefnemer van een opmerkelijk kort document van één pagina dat op 11 juni 1948 aan het Congres werd voorgesteld, met als belangrijkste punten:

Progressieve ontwikkeling van regionale en andere collectieve regelingen voor individuele en collectieve zelfverdediging in overeenstemming met de doeleinden, principes en bepalingen van het Handvest (van de Verenigde Naties).

Associatie van de Verenigde Staten door middel van een constitutioneel proces, met regionale en andere collectieve regelingen die gebaseerd zijn op voortdurende en effectieve zelfhulp en wederzijdse hulp, voor zover het gaat om de nationale veiligheid.

Bijdragen aan de handhaving van de vrede door duidelijk te maken dat het bondgenootschap vastbesloten is om het recht op individuele of collectieve zelfverdediging uit hoofde van artikel 51 uit te oefenen, ‘mocht er een gewapende aanval plaatsvinden die zijn nationale veiligheid aantast…’[11]

De onderhandelingen die zouden leiden tot het Verdrag van Washington dienden maandenlang geheim te blijven. Elke openbare controverse vóór de presidentsverkiezingen zou ongepast zijn geweest. Ze vonden ook plaats tegen een achtergrond van voortdurende spanning met de Sovjets.[12] Zoals te verwachten waren de Amerikanen in staat hun visie van een groot bondgenootschap op te dringen, dat zich uitstrekte van de Noordkaap tot aan de Middellandse Zee en dat twaalf leden zou samenbrengen: de Verenigde Staten, Canada, Noorwegen, Denemarken, IJsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, België, Nederland, het Groothertogdom Luxemburg, Italië en Portugal. De Amerikanen bereikten hun doel niet volledig, want twee landen traden niet toe. Ierland antwoordde dat het graag zou toetreden, mocht het VK Ulster teruggeven aan de Vrijstaat. Ook Zweden deed geen afstand van zijn neutraliteit, waar het door zijn positieve historische ervaringen geen afscheid van wilde nemen.

Op 4 april 1949 werd het verdrag ondertekend in de grote zaal van het State Department. In alfabetische volgorde was Paul-Henri Spaak de eerste die namens België zijn handtekening zette. Het belangrijkste punt was artikel 5:

‘De Partijen komen overeen dat een gewapende aanval op één of meer van hen in Europa of Noord-Amerika zal worden beschouwd als een aanval op hen allen, en bijgevolg komen zij overeen dat, indien een dergelijke gewapende aanval plaatsvindt, elk van hen, in uitoefening van het recht op individuele of collectieve zelfverdediging zoals erkend door artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties, de Partij of Partijen die aldus worden aangevallen, zal bijstaan door onverwijld, individueel en in overleg met de andere Partijen, de maatregelen te treffen die zij nodig acht, met inbegrip van het gebruik van gewapend geweld, om de veiligheid van het Noord-Atlantisch gebied te herstellen en te handhaven. Een dergelijke gewapende aanval en alle maatregelen die naar aanleiding daarvan worden genomen, worden onverwijld gemeld aan de Veiligheidsraad. Dergelijke maatregelen worden beëindigd wanneer de Veiligheidsraad de maatregelen heeft genomen die nodig zijn om de internationale vrede en veiligheid te herstellen en te handhaven.’[13]

Nog vóór de ondertekening was de tekst van het verdrag al openbaar gemaakt, en de Sovjets protesteerden zeer heftig. Het antwoord was dat het verdrag tegen niemand was gericht.[14]

Zoals zij er nu uitzag, kon de vergadering van de nieuwe bondgenoten, al naargelang ieders standpunt, lijken op een college van twaalf gelijke leden, of op een reus met daarachter elf dwergen. Het Atlantische Bondgenootschap was een internationale organisatie, geen supranationale; geen van de leden kon door de anderen worden gedwongen een beslissing te nemen waar ze niet mee akkoord gingen, althans in theorie. Over een gemeenschappelijk optreden mocht alleen bij consensus worden besloten. De machtsverhoudingen waren echter wat ze waren, en het leiderschap behoorde vanzelfsprekend toe aan de Verenigde Staten.

Voor kleine landen, zoals België, voldeed het Verdrag van Washington niet aan alle verwachtingen. De balans was echter verre van negatief: geen isolement meer, maar integratie in een breed en samenhangend kader, toegang tot informatie, en spreekrecht. Meer veiligheid moest worden betaald door internationale solidariteit, en daar hoorde een relatief verlies aan soevereiniteit bij. België bekrachtigde het verdrag probleemloos maar zonder overdreven geestdrift. Dit gebeurde in de Kamer op 4 mei 1949 met 139 stemmen voor, 22 tegen en één onthouding; en in de Senaat op 12 mei met 127 stemmen voor en 13 tegen. Het Verdrag van Washington werd snel bekrachtigd door alle ondertekenende landen, zodat het vanaf 24 augustus 1949 in werking kon treden. Van belang is dat het verdrag op geen enkele manier de oprichting inhield van permanente militaire structuren. Die zouden pas later komen. Anderzijds wilden de ondertekenaars de wildgroei aan nieuwe bureaucratische organen zoveel mogelijk vermijden: aanvankelijk plande men dan ook geen internationaal secretariaat om kosten te vermijden. Maar deze benadering bleek al snel naïef en op 12 maart 1952 werd in Parijs een algemeen secretariaat opgericht onder het gezag van Lord Hastings Lionel Ismay.

Ondertussen hadden zich nieuwe, ernstige gebeurtenissen voorgedaan.

Herbewapening van het Westen

De inkt van het Verdrag van Washington was nauwelijks droog of er deden zich ernstige gebeurtenissen voor tegen de achtergrond van een nieuw veiligheidsbeleid dat vooral inhield dat iedereen ‘ja’ diende te knikken tegen de Verenigde Staten. Een eerste belangrijke gebeurtenis was het welslagen, door de Sovjets, van hun eerste experimentele nucleaire ontploffing. Die vond plaats op 3 september 1949. De Sovjets hadden er niets over gezegd, maar de impact van de explosie werd opgemerkt door Amerikaanse vliegtuigen. President Truman maakte het op 23 september publiek bekend. Het was een uiterst onaangename verrassing voor het Westen. Het Amerikaanse nucleaire monopolie werd nog niet meteen doorbroken, omdat de Sovjets nog een operationeel arsenaal en lanceermiddelen moesten ontwikkelen, maar dat was slechts een kwestie van tijd. Halverwege de jaren vijftig zou er een relatief nucleair evenwicht komen.

Het vooruitzicht van nucleaire pariteit met de Sovjets, terwijl de conventionele superioriteit van laatstgenoemden overweldigend leek, kon slechts tot één besluit leiden: het was dringende noodzaak om terug een afdoend klassiek arsenaal in het Westen op te bouwen, met alle budgettaire gevolgen van dien. Een volgende, niet minder belangrijke beslissing van Truman was om groen licht te geven voor de bouw van de waterstofbom, een wapen dat veel krachtiger was dan de atoombommen die Hiroshima en Nagasaki hadden weggevaagd. De nieuwe koers van de Amerikaanse strategie kreeg zijn weerslag in een document dat in februari en maart 1950 werd opgesteld door ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Defensie, genaamd NSC-68.[15] Een snelle militaire wederopbouw van het Westen was nodig en er werd een grootschalig herbewapeningsprogramma gelanceerd, voor de Verenigde Staten én voor de bondgenoten. Het was in dit kader dat in Washington een reeks bilaterale overeenkomsten werd gesloten, waaronder het Belgisch-Amerikaanse akkoord van 25 januari 1950. Een eerste Amerikaans vrachtschip loste zwaar en modern militair materieel in de haven van Zeebrugge op 12 mei 1950. Het zou worden gevolgd door vele andere. Toen pas veranderde het Belgische leger in een modern leger. Tot dan toe gedomineerd door de Britse aanpak, stapten de Belgische strijdkrachten over naar de Amerikaanse stijl en namen ze die van de trans-Atlantische organisatie over.

Op 25 juni 1950 klonken er kanonschoten in Korea. De schok die deze plotse warme oorlog veroorzaakte, had op zijn minst het voordeel dat de publieke opinie een relatief grote herbewapeningsinspanning aanvaardde, iets wat ze onder andere omstandigheden zeer waarschijnlijk zou hebben afgewezen. Voor het Atlantische Bondgenootschap was de Koreaanse oorlog een soort test. Hoe zouden de Verenigde Staten reageren op deze communistische coup op het ogenblik dat zij de leiding van de westerse wereld overnamen? Zouden ze kunnen rekenen op de solidariteit en effectieve medewerking van de nieuwe bondgenoten? De Amerikanen waren volledig geëngageerd. Zoals Raymond Aron terecht zei, was het vooral om de Europeanen gerust te stellen dat de Amerikanen in Korea gingen vechten.[16]

België reageerde door een bataljon naar Korea te sturen waarin een Luxemburgs peloton was geïntegreerd. Het aantal militairen was eerder beperkt, maar België verhoogde zijn defensiebudget aanzienlijk[17] en verdubbelde de duur van de militaire dienst (twee jaar in plaats van één), een zeer impopulaire maatregel. Ook al zouden deze maatregelen geen erg lange levensduur kennen.[18]

De Koreaanse oorlog zou ook de oprichting van de structuren van het Bondgenootschap versnellen; het conflict zou eens te meer een bijzonder gevoelige kwestie op tafel leggen, die van de deelname van de pasgeboren Bondsrepubliek aan de verdediging van het Westen, met andere woorden: de Duitse herbewapening. Men kan zich voorstellen hoe moeilijk het was om dit idee te laten aanvaarden door degenen die op de een of andere manier het slachtoffer waren geworden van de nazi-beulen. Maar met de Koude Oorlog in het achterhoofd dachten sommigen daar al aan nog vóór de oprichting van de Bondsrepubliek. Al sinds januari 1948 waren er immers contacten tussen de generale staf van Amerika, Groot-Brittannië en Frankrijk met het oog op een eventuele ‘opname van Duitse infanterie-eenheden in de eigen nationale legers.’[19] Dat waren aanvankelijk puur militaire speculaties, maar twee maanden later ‘adviseerde’ het ministerie van Buitenlandse Zaken degenen die net het Verdrag van Brussel hadden gesloten om Duitsland erin te integreren.[20] Met de spanning die ontstond door het uitbreken van de oorlog in Korea, werden ‘adviezen’ eisen. Tijdens de Atlantische Raad die op 15 september 1950 in New York plaatsvond, verklaarde minister van Buitenlandse Zaken Dean Acheson botweg dat de lopende herbewapening ook gepaard moest gaan met herbewapening van de oude vijand.[21] Dit was het startschot voor wat een heus verhaal van de Duitse herbewapening zou worden. In dezelfde context versterkte het Bondgenootschap zich door blijvende politieke en militaire structuren aan te nemen.[22]

Het Bondgenootschap gaf zichzelf op die manier verschillende regionale commando’s:

SACEUR (Supreme Allied Command Europe), geïnstalleerd in SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe), opgericht op 2 april 1951, toen gevestigd in Roquencourt nabij Versailles, waar generaal Eisenhower de opperbevelhebber van de geallieerde strijdkrachten werd.

SACLANT (Supreme Allied Command Atlantic), opperbevel van de Atlantische Oceaan, gevestigd in Norfolk (Verenigde Staten).

CINCHAN (Commander in Chief Channel), Kanaal Commando, gevestigd in Northwood (Verenigd Koninkrijk).

United States-Canada Regional Planning Group, gevestigd in Washington DC.

De luchtverdediging van het Noord-Amerikaanse continent is afhankelijk van een ander geïntegreerd militair commando: het North American Air Defense Command (NORAD), buiten de NAVO maar nauw daarmee verbonden. Dat commando bevindt zich in Washington en Ottawa en heeft het hoofdkwartier in Colorado Springs, VS.

De tactische strijdkrachten van de lidstaten zijn deels onder NAVO-commando geplaatst, de rest blijft onder nationaal commando. Alle strategische troepen, i.e. zij die over kernwapens en hun lanceringssystemen beschikken (de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk), blijven onder nationale controle.

Op te merken valt dat:

Frankrijk zich in 1966 zal terugtrekken uit de geïntegreerde militaire structuren en in 2009 erin zal terugkeren.

Griekenland zich in 1974 terugtrekt uit protest tegen de Amerikaanse passiviteit in de zaak-Cyprus. Het zal in 1980 terugkeren.

We zullen hier niet stilstaan bij de vele wederwaardigheden van de Duitse herbewapening. Hoe tegemoet te komen aan Amerikaanse eisen zonder de publieke opinie in West-Europa te traumatiseren? In september 1950 dacht de Franse premier, René Pleven, dat hij de onvindbare oplossing had gevonden door een project voor te stellen voor de vorming van een geïntegreerd Europees leger. Het zou een gecontroleerde Duitse herbewapening worden, door de integratie van relatief kleine Duitse militaire eenheden in grotere internationale eenheden. Het project werd al snel de ‘Europese Defensiegemeenschap’ (EDG) genoemd. Na enige aarzeling steunden de Amerikanen het project. Zes Europese landen zouden eraan deelnemen: Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland, Italië, België, Nederland en Luxemburg. Het is geen toeval dat dit ook de zes belanghebbenden waren bij het project van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), enkele maanden eerder van start gegaan. De verdragsonderhandelingen verliepen moeizaam. Sommige landen namen met tegenzin of in ieder geval met sterke bedenkingen deel, maar het was erg moeilijk om de Amerikaanse druk te weerstaan. In 1952 kwam er uiteindelijk een warrig en gecompliceerd verdrag, dat een geïntegreerd Europees leger zou moeten vormen. Maar uiteindelijk zag de EDG nooit het levenslicht, hoewel het verdrag op 27 mei 1952 werd ondertekend. De noodzakelijke bekrachtigingen leidden tot veel verhitte debatten en lieten lang op zich wachten. De vraag werd pas op 30 augustus 1954 aan het Franse parlement voorgelegd, dat het project definitief torpedeerde door te weigeren het zelfs maar in overweging te nemen. De Amerikanen waren woedend en wilden zonder verder uitstel een alternatief. Dat zou er komen in 1955 met de Duitse herbewapening, dankzij de integratie van nieuwe Duitse troepen, niet in Europese structuren, maar in die van het Atlantisch Bondgenootschap. Zo trad de Bondsrepubliek Duitsland op 9 mei 1955 toe tot een alliantie die vanaf dat moment vijftien leden telde (het dertiende en veertiende waren Griekenland en Turkije, lid geworden in 1952). Vijf dagen later, op 14 mei, nam de USSR wraak door het Warschaupact op te richten met haar Europese satellieten.

Van Spaak tot Harmel

De jaren vijftig waren zeer bewogen. Terwijl de Koreaanse oorlog voortduurde, ontwikkelden de Amerikanen de waterstofbom die voor het eerst ontplofte in Eniwetok op 25 mei 1952. Ze werden op de voet gevolgd door de Sovjets op 8 augustus 1953, die tegelijkertijd de lanceerplatformen ontwikkelden die ze nog misten. Een evolutie in de strategieën was onvermijdelijk. Tot wat anders zou een thermonucleaire confrontatie kunnen leiden dan tot collectieve zelfmoord? Een jaar eerder, in 1952, waren Griekenland en Turkije tot het Atlantisch Bondgenootschap toegetreden en ontvingen zo de beloning voor hun engagement in Korea. Het Bondgenootschap versterkte daarmee zijn posities in het oostelijke Middellandse Zeegebied. Het omvatte nu ook twee partners waarvan op zijn minst kan gezegd worden dat ze geschillen hadden. De cohesie van het Bondgenootschap zou daar bij meer dan één gelegenheid de prijs voor betalen. Maar niettemin waren de eerste structuren van het Bondgenootschap een feit: generaal Eisenhower nam op 2 april 1951 het bevel over de geallieerde strijdkrachten in Europa over, Lord Ismay werd op 12 maart 1952 de eerste secretaris-generaal van de NAVO.

Op 5 maart 1953 vernam de wereld Stalins dood. Zijn dood was zowel de oorzaak als het symbool van het eerste keerpunt in de Koude Oorlog. Verschillende internationale kwesties raakten gedeblokkeerd, althans tijdelijk: het einde van de Koreaanse oorlog (23 juli 1953), de overeenkomsten van Genève die een einde maakten aan de eerste oorlog in Indochina (21 juli 1954), en Oostenrijk herwon zijn onafhankelijkheid ten koste van zijn neutraliteit (15 mei 1955). Wie Stalin zou opvolgen, was aanvankelijk niet duidelijk. Uiteindelijk werd Nikita Chroesjtsjov in 1954 de nieuwe sterke man van het Kremlin. Hij sprak zich uit voor vreedzame co-existentie en deed geloven in een detente, die al bij al zeer relatief bleef.

De herfst van 1956 was er een van drama’s. Toen de president van Egypte, Gamel Abdel Nasser, het Suezkanaal nationaliseerde ten koste van de Britten en de Fransen, ontketenden die twee landen in samenspraak met Israël een militaire operatie. De Suez-campagne eindigde in een rampzalig fiasco voor Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Ze waren op de afwijzing van de Amerikaanse grote broer gestuit, net toen het Sovjetleger de opstand in Boedapest bloedig neersloeg en de grenzen van de detente aantoonde. De Suez-affaire bracht een zware slag toe aan de trans-Atlantische solidariteit. ‘Iedereen besefte dat een herhaling van zo’n gebeurtenis rampzalig zou zijn. Een waarheid die in 1949 niet voldoende naar voren kwam, werd in 1956 duidelijk: het is erg moeilijk om bondgenoten te zijn in de ene uithoek van de wereld en zich heftig te verzetten in een andere.’ [23] Deze crisis zette de discussie over de politieke solidariteit op scherp. Zo werd een speciaal comité gevormd, genaamd de ‘Drie Wijzen’, met Lester Pearson, Halvard Lange en Gaetano Martino, respectievelijk de ministers van Buitenlandse Zaken van Canada, Noorwegen en Italië. Het was in december 1956, toen de Suez-crisis nog actueel was, dat ze hun aanbevelingen indienden. Hieruit kwamen drie belangrijke punten naar voren: de bevestiging dat, voor het welzijn van het Bondgenootschap, breed en diepgaand politiek overleg noodzakelijk was; dat een passende procedure de oplossing van conflicten tussen de lidstaten van het Bondgenootschap diende te vergemakkelijken, én dat het belangrijk was om de bevoegdheden van de secretaris-generaal te versterken.[24] Het was net de auteur van deze regels die Lord Ismay zou opvolgen als hoofd van het secretariaat-generaal van de NAVO. Spaak werd inderdaad gekozen door de Atlantische Raad op 14 december 1956. Hij nam op 16 maart 1957 zijn ambt op, vol enthousiasme en volledig in lijn met de besluiten die de Drie Wijzen hadden geformuleerd. Er lag veel werk op de plank. Er werd vooruitgang geboekt op het gebied van de politieke dialoog, maar dat hielp niet voorkomen dat er nog crisissen volgden. Al in 1958 merkte de nieuwe secretaris-generaal dat hij worstelde met twee conflicten tussen leden van het Bondgenootschap. Het eerste was het geschil tussen IJsland en het VK over visrechten voor de kust van IJsland. Na meermaals dicht bij een ernstig incident te zijn gekomen, moest het conflict in 1960 via een compromis worden beslecht. De andere netelige kwestie was de status van Cyprus. Die kon alleen worden opgelost door een ander, broos compromis dat bepaald geen einde zou maken aan de kwestie.

Terwijl Spaak worstelde om een oplossing voor deze crises te vinden, vond er in Frankrijk een gebeurtenis plaats die het Bondgenootschap bijzonder op de proef zou stellen. In 1954 begon de Algerijnse onafhankelijkheidsstrijd. Maar Frankrijk beschouwde Algerije als een deel van het vaderland. Het was geen kolonie en er woonden meer dan één miljoen Europeanen, grotendeels Fransen. De toestand voor die Fransen werd alsmaar hachelijker en ook in Frankrijk zelf ontploften bommen. De Algerijnse tragedie gaf de Vierde Republiek de genadeslag en bespoedigde de terugkeer van Charles de Gaulle. Hij wilde Frankrijk herstellen in zijn oude glorie. Daarvoor moest hij enerzijds een einde maken aan het Algerijnse conflict dat de Franse schatkist leegzoog en zijn land een slechte reputatie gaf in de Derde Wereld, en anderzijds een Franse nucleaire aanvalsmacht ontwikkelen om zo onafhankelijk te worden van de Verenigde Staten. Deze laatste ontwikkelingen konden niet anders dan het functioneren van het Atlantisch Bondgenootschap beïnvloeden. In tegenstelling tot een te vaak verspreide simplistische opvatting, was de generaal zeker niet anti-Amerikaans. Al weerhield dit hem er niet van om hartstochtelijk echte onafhankelijkheid voor zijn land na te streven.

Op 8 juni 1959 kondigde Frankrijk een eerste reeks beslissingen aan die het Bondgenootschap op zijn grondvesten deed daveren: de terugtrekking van de Franse zeestrijdkrachten uit de Middellandse Zeevloot, het in twijfel trekken van de integratie van de luchtstrijdkrachten, en de weigering om voor Amerikaanse vliegtuigen nog atoomwapens op zijn grondgebied op te slaan. De Verenigde Staten, die nu ‘verstoken zijn van de mogelijkheid hun atoomwapens op Frans grondgebied op te slaan, worden gedwongen de daar gestationeerde bommenwerpers over te brengen naar Groot-Brittannië en Duitsland. De aankondiging werd gedaan op 8 juli.’ [25] Zes dagen later riep de Eerste Minister van De Gaulle, Michel Debré, NAVO Secretaris-Generaal Spaak naar Matignon om hem uit te leggen dat de Amerikanen en Noren de Algerijnse rebellen bevoorraadden via Tunesië.[26] Dat zorgde in Frankrijk voor de nodige opschudding. Uiteindelijk geraken de zaken gekalmeerd, maar de Amerikaanse houding baarde de meeste Europese partners zorgen. Het antikolonialisme in Washington had ook gevolgen voor België, dat wat later geconfronteerd werd met de Congolese onafhankelijkheid die uitmondde in een regelrechte tragedie. De Belgische diplomatie moest met bitterheid vaststellen dat de Amerikaanse houding ronduit onvriendschappelijk was. Een gedesillusioneerde Spaak kondigde op 31 januari 1961 aan zijn ambt als secretaris-generaal neer te leggen. De Nederlander Dirk Stikker volgde hem op.

Inmiddels was Frankrijk erin geslaagd een eerste atoombom tot ontploffing te brengen. Op 13 februari 1960, in de Reggane-woestijn (Algerije), sloot Frankrijk zich aan bij de atoomclub. Zoals de grote Charles De Gaulle een paar dagen later trots verklaarde: ‘Frankrijk moet bondgenoten hebben, maar geen beschermheer.’[27]. De weg van succesvolle experimenten naar die van volledige operationele ontrading diende nog te worden afgelegd, maar dat ging snel. ‘Een decreet van 14 januari 1964 maakt het staatshoofd tot de ultieme ‘beslisser’ in nucleaire aangelegenheden, en specificeert dat de strategische nucleaire strijdmacht tussenbeide komt op bevel van de president van de republiek, die ook voorzitter van de defensieraad en chef van de strijdkrachten is.’[28] Een paar jaar later schreef Charles de Gaulle in zijn Mémoires d´espoir: ‘Van het moment dat de Sovjets de wapens hebben die nodig zijn om Amerika uit te roeien, net zoals Amerika de middelen heeft om de USSR te vernietigen, kunnen we dan denken dat uiteindelijk de twee rivalen ertoe zouden komen om elkaar aan te vallen, desnoods als laatste redmiddel? Maar wat zal hen ervan weerhouden hun bommen op elkaar te werpen, met andere woorden op Midden- en West-Europa? Voor West-Europeanen heeft de NAVO dan opgehouden hun bestaan te waarborgen. Maar als de doeltreffendheid van de bescherming twijfelachtig is, waarom zouden we dan ons lot aan de beschermer toevertrouwen? (…) Mijn plan bestaat er daarom in Frankrijk te bevrijden, niet van het Atlantisch Bondgenootschap dat ik als ultieme voorzorgsmaatregel wil handhaven, maar van de integratie die de NAVO onder Amerikaans bevel heeft verwezenlijkt.’[29]

Eenmaal herkozen als president in 1965, zag De Gaulle geen reden tot uitstel. In zijn persconferentie van 21 februari 1966 merkte hij voor eens en voor altijd ‘de onverenigbaarheid op tussen de wil van Frankrijk om zijn eigen lot te bepalen (...) en een defensieorganisatie waaraan het ondergeschikt is.’ Drie dagen later gaf het Élysée een eerste richtlijn aan de Quai d’Orsay. Op 7 maart overhandigde Maurice Couve de Murville (Frans minister van Buitenlandse Zaken) aan Charles Bohlen (Amerikaanse ambassadeur in Parijs) een handgeschreven brief van De Gaulle aan president Johnson. Daarin schreef hij dat Frankrijk lid zou blijven van het Atlantisch Bondgenootschap, maar besloten had ‘op zijn grondgebied de vroegere uitoefening van zijn soevereiniteit terug te winnen, die momenteel op de helling stond door de permanente aanwezigheid van geallieerde troepen en door het geregeld gebruik van zijn luchtruim, zijn deelname aan de geïntegreerde commando’s te staken en geen troepen meer ter beschikking van de NAVO te stellen.’ In één jaar tijd moesten Amerikanen en Canadezen dertig militaire bases, 27.000 soldaten en 37.000 burgerpersoneelsleden evacueren. Het hele geallieerde strategische apparaat moest opnieuw worden gedefinieerd. De belangrijkste commando’s werden verplaatst en de mogelijke conflictscenario’s werden herzien om rekening te houden met de vrijheid van oordeel en actie die Frankrijk van plan was te behouden.[30]

In België en elders deed de aankondiging van generaal De Gaulle vrezen dat Frankrijk een bijkomende en beslissende stap zou zetten door zich volledig uit het Bondgenootschap terug te trekken. Dat was mogelijk aangezien het verdrag voor twintig jaar was gesloten. Iedereen kon zich na afloop van deze termijn uiteindelijk terugtrekken. Op 19 maart 1966 werd in België de regering Vanden Boeynants-De Clercq gevormd, een christendemocratisch-liberale coalitie, met als minister van Buitenlandse Zaken Pierre Harmel. Vanaf het begin had hij de leiding over dit gevoelige en belangrijke dossier.[31] Bij wijze van denkoefening, organiseerde de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken een lunch met de toenmalige secretaris-generaal van de Alliantie, de Italiaan Manlio Brosio en Paul-Henri Spaak, wiens partij toen in de oppositie zat, maar die zeer attent bleef toekijken op de betrekkingen tussen ons land en de NAVO. De vierde gast was Etienne Davignon. Deze laatste was kabinetschef van de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken na ook die van diens voorganger te zijn geweest. Tegen het einde van de lunch kwamen de vier tot een unanieme conclusie. Drie jaar scheidden ons nog van de twintigste verjaardag van het Verdrag van Washington. Tot dan kon geen enkel land het Bondgenootschap verlaten. Niemand wist of generaal de Gaulle op dat moment nog steeds president van Frankrijk zou zijn. Het was daarom noodzakelijk om geduld te hebben, om een dialoog te voeren, om een breuk met Frankrijk te voorkomen. België werd eerst gevraagd om SHAPE te huisvesten -de regering stemde daar onmiddellijk mee in- en vervolgens om de Atlantische Raad in Brussel te ontvangen.[32] De operaties werden snel uitgevoerd door de Belgische regering, die het momentum aangreep om de internationale politieke dimensie van ons land te versterken. Het project werd op 17 juni 1966 door het parlement goedgekeurd, ondanks het te verwachten verzet van de communisten en dat van de socialisten, dat men wat minder verwachtte. Twee socialisten hadden, tegen hun partij, voor gestemd, Paul-Henri Spaak zelf, evenals zijn vriend Antoon Spinoy die een paar jaar eerder minister van Landsverdediging was. De keuze voor de locatie van de Atlantische Raad, Brussel, werd voorgesteld door premier Paul Vanden Boeynants, evenals die van Casteau voor SHAPE[33]. De keuze voor Casteau, bij Bergen, om de internationale generale staf te huisvesten, was niet zonder risico. Zoals Etienne Davignon uitlegde: ‘Als er een conflict uitbrak en je herbergde het hoofdkwartier, dan mocht jij als eerste de Russische bommen verwachten!’[34]. Ook de Amerikaanse generaal Lyman Lemnitzer, hoofd van het militaire hoofdkwartier van de NAVO, was niet blij. Weg moeten uit de omgeving van Parijs en dan niet eens naar Brussel mogen verhuizen? Dat zinde hem niet en hij voelde zich beledigd (...). ‘Gelukkig waren we al op zoek gegaan naar onderdak voor Lemnitzer en zijn gezin en hadden we een landhuis gevonden, Château Gendebien. Het was geen echt kasteel, maar ik vertelde de Amerikanen in Washington dat Lemnitzer in Château Gendebien zou wonen, dat het dichtstbijzijnde golfterrein op tien minuten lag en dat er een vliegveld in de buurt was’.[35] Het was ook nodig om de politieke zetel te verplaatsen. En de keuze voor Brussel was niet voor iedereen vanzelfsprekend; de hoofdstad van België werd door sommigen als te provinciaal beschouwd. De Nederlanders verklaarden zich plotseling kandidaat en stelden Den Haag voor. De Belgische regering wist zich te verdedigen: ‘We hebben hen bedankt voor hun gulheid en geantwoord dat de twee beslissingscentra moesten worden samengevoegd. Wij hadden de kastanjes uit het vuur gehaald, dus wij verdienden het om nu ook de meest prestigieuze prijs in de wacht te slepen.’

De kwestie van de verplaatsing van de politieke en militaire zetel was daarmee opgelost. Maar wezenlijke vragen bleven. Wat te verwachten na bijna twintig jaar bestaan van het Bondgenootschap? Wat zou de houding van elk van de leden zijn tegen 1969, wanneer ze het bondgenootschap zouden mogen verlaten? Voor Pierre Harmel was de verstandigste manier een collectieve discussie over zijn toekomst te openen. De Belgische minister ging naar Washington voor een ontmoeting met staatssecretaris Dean Rusk, die ook geloofde in een dergelijke oefening. In Brussel was de vertegenwoordiger van België bij de Atlantische Raad André de Staercke, een ervaren diplomaat die het Bondgenootschap door en door kende en die ook ouderdomsdeken van het diplomatieke corps was. Hij was zeer succesvol in het verkopen van het project aan zijn collega’s en de Raad besloot het initiatief aan België toe te vertrouwen.

De bezinning over de toekomstige taken van het Bondgenootschap begon in januari 1967, waarbij het werk werd opgedeeld in vier subcomités, elk belast met het bestuderen van een fundamenteel probleem: de Oost-West-relaties, de relaties tussen de onderlinge leden van het Bondgenootschap, het algemeen defensiebeleid en de betrekkingen met andere landen in de wereld. Het Harmel-Rapport was in minder dan een jaar klaar. ‘Naast Harmel zelf waren de belangrijkste auteurs de Amerikaan Eugene Rostow en de Fransman Maurice Couve de Murville’[36]. Vooral deze laatste had een positieve bijdrage geleverd aan de redactie van het verslag, waardoor de spanningen verminderden, hetgeen aantoonde dat de gehanteerde methode de juiste was.

Het rapport onderstreepte het belang van de twee essen-tiële functies, politiek en militair, van het Bondgenootschap en zijn vermogen om zich aan veranderende omstandigheden aan te passen. Het koos voor een algemeen doel: het aangaan van stabielere internationale betrekkingen, een onmisbare voorwaarde voor het oplossen van fundamentele problemen met als uiteindelijk doel een rechtvaardige en duurzame, vreedzame orde in Europa. Het gaf het Bondgenootschap ook een methode: een collectieve aanpak van problemen in de context van versterkte consultatie. Tenslotte opperde het twee specifieke taken voor het Bondgenootschap. Een van militaire aard: de verdediging van de blootgestelde regio’s, en een andere van voornamelijk politieke aard, hoewel het een militair probleem betrof: het uitwerken van voorstellen voor een evenwichtige vermindering van de strijdkrachten in het Oosten en het Westen. Uiteindelijk schetste het rapport een realistisch werkprogramma voor het Bondgenootschap dat over een langere periode zou kunnen plaatsvinden. Tot op de dag van vandaag is het Harmel-Rapport een referentie.

Tussen verdediging en detente, de ‘nieuwe oorlog’ en de rakettencrisis

De Koude Oorlog volgde zijn woelige koers van vreedzaam samenleven en dialoog maar met momenten van crisis en spanning, zoals het neerslaan van de Praagse Lente in 1968. Op het einde van de jaren zestig kon de Ostpolitik echter rekenen op verschillende appreciaties bij de NAVO-partners. Er waren ook min of meer succesvolle pogingen tot wapenbeheersing. Vanaf 1969 vonden er gesprekken over de beperking van strategische wapens plaats tussen de twee supergrootmachten (de Strategic Arms Limitation Talks, SALT), met als doel een einde te maken aan de groei van strategische nucleaire arsenalen. Het betrof zowel intercontinentale raketten met een bereik van meer dan 5.500 kilometer als raketten die vanaf onderzeeërs konden worden gelanceerd. De gesprekken leidden tot een eerste overeenkomst, bekend als SALT I, ondertekend in Moskou op 26 mei 1972.

Het jaar daarop vond een reeks zogenaamde MBFR-onderhandelingen (Mutual Balanced Force Reductions – Wederzijdse evenwichtige inperking van strijdkrachten) plaats tussen de NAVO en de lidstaten van het Warschaupact. Ze gingen over conventionele wapens, maar stuitten op talloze technische problemen.

De jaren zeventig waren donkere jaren voor de Verenigde Staten. De vernederende terugtrekking uit Vietnam en de daaruit voortvloeiende problemen in de Amerikaanse samenleving; de Watergate-affaire en de verzwakking van het presidentiële ambt te midden van de economische crisis; even later de Iraanse revolutie met het verlies van een militair machtige bondgenoot in de gevoelige regio van de Perzische Golf. Het was in dit kader dat de USSR de Koude Oorlog opnieuw op gang bracht, in de Derde Wereld maar ook in Europa. Haar nogal agressieve initiatieven resulteerden in de ‘nieuwe oorlog’ waarvan men op dat moment niet kon vermoeden dat het om de laatste ernstige crisis van de Koude Oorlog zou gaan. Halverwege de jaren zeventig hadden de Sovjets nieuwe nucleaire raketbatterijen in Europa geïnstalleerd, de SS 20, met een middelgroot bereik (tussen 500 en 5.500 kilometer). Ze vielen dus niet onder de SALT-akkoorden of de MBFR en konden elk doel op het Europese vasteland bereiken, maar niet het grondgebied van de Verenigde Staten.

De Europeanen, met de West-Duitse bondskanselier Helmut Schmidt op kop, hekelden de Sovjet-chantage die bedoeld was om de verdediging van het Europese continent los te koppelen van die van de Verenigde Staten. Hij bleef de Amerikanen vanaf 1977 vragen om gelijksoortige raketten te ontplooien op het Europese continent om de Sovjetdreiging het hoofd te bieden.[37] Geconfronteerd met deze situatie nam de NAVO-Ministerraad op 12 december 1979 het zogenaamde ‘Dubbelbesluit’ (Double Track Decision) om de Sovjets voor te stellen te onderhandelen over het herstel van het strategisch evenwicht in Europa en, in geval van weigering van hun kant, in verschillende landen van West-Europa Pershing II ballistische raketten en kruisraketten te installeren, in totaal 572 raketten. België maakte hiervan deel uit, samen met Groot-Brittannië, de Bondsrepubliek Duitsland, Nederland en Italië (met name Sicilië). België werd gevraagd om 48 kruisraketten te installeren.

Moskou probeerde vervolgens de publieke opinie in West-Europa te mobiliseren tegen de installatie van deze raketten en slaagde daar vrij goed in, met grootschalige pacifistische demonstraties, vooral in de Bondsrepubliek en in België. Dat was niet verwonderlijk in een land waar het pacifisme een sterke en electoraal winstgevende beweging was (en nog steeds is). In 1970 werd in Franstalig België een Nationaal Actiecomité voor Vrede en Ontwikkeling (CNAPD) opgericht, en de aankondiging van de installatie van raketten in België leidde tot de oprichting in Vlaanderen van het Vlaams Aktiekomité tegen atoomwapens (VAKA).

In 1979 werd de eerste regering onder leiding van Wilfried Martens gevormd. Vanaf 3 april leidde hij een CVP-PSC-SP-PS-FDF-coalitie. Het is een understatement om te zeggen dat de rakettenkwestie de regering verdeelde. De Vlaamse socialisten en het FDF waren tegen. Henri Simonet, toen nog een socialist, was voor… en bij de CVP was men niet enthousiast.

Eind 1979 besloot de regering echter de raketten tegen 1983 te aanvaarden, met de mogelijkheid om de bestelling binnen de twee jaar te annuleren, mochten de Oost-West-onderhandelingen over wapenreductie slagen. Op 24 december viel het Sovjetleger Afghanistan binnen, wat de detente niet bevorderde, en het Westen ertoe aanzette standvastig te blijven tegenover de Sovjet-Unie.

In Genève schoten de gesprekken die tot ontwapening moesten leiden niet op, terwijl pacifistische demonstraties op steeds grotere schaal plaatsvonden van april tot oktober 1981. Op 20 januari 1983 gooide president François Mitterrand een steen in de kikkerpoel door voor de Bundestag te verklaren dat hij de installatie van Amerikaanse raketten in Europa goedkeurde. Even later deed hij in Brussel zijn beroemde uitspraak: ‘De pacifisten bevinden zich in het Westen, de raketten staan in het Oosten’.

Dit hield een monsterbetoging tegen de raketten niet tegen. Op 23 oktober 1983 was het in Brussel zover. Het aantal demonstranten was indrukwekkend, de schattingen liepen uiteen van 250.000 tot 400.000. In de dagen die volgden, arriveerden evenwel de eerste Amerikaanse raketten in Groot-Brittannië, daarna in Duitsland en vervolgens in Italië. De regering Martens V die sinds 17 december 1981 actief was (coalitie CVP-PSC-PVV-PRL) gaf groen licht voor de installatie van de raketten, maar pas in de loop van 1985 en geleidelijk, afhankelijk van de resultaten van de onderhandelingen in Genève. Kortom, de Belgen zaten af te wachten terwijl de Amerikanen ongeduldig werden. Op 21 november 1985 vond een ontmoeting tussen Ronald Reagan en Wilfried Martens plaats op het NAVO-hoofdkwartier. Martens stemde in met de plaatsing van 48 kruisraketten in Florennes, zestien onmiddellijk, de rest tegen eind 1987, mocht er geen akkoord tussen de Amerikanen en de Sovjets komen. Maar de situatie was fundamenteel aan het veranderen. Op 11 maart 1985 kwam Michail Gorbatsjov aan de macht in de USSR. De lamentabele toestand van de Sovjeteconomie zette hem ertoe aan steeds meer toegevingen te doen op het gebied van bewapening. Ronald Reagan plaatste met zijn Strategic Defense Initiative (SDI) -project, door het publiek Star Wars genoemd, de USSR voor een uitdaging op financieel en technologisch vlak die het land niet aankon.

‘Het was niet de minste verdienste van Gorbatsjov om de oppositie van het militair-industriële complex te overwinnen en vanaf 1987 een echte nucleaire ontwapening op gang te brengen. Hij begreep inderdaad dat de USSR er belang bij had een echt ontwapeningsbeleid voor te stellen en niet langer tevreden te blijven met propaganda: dit zou de last voor de Sovjeteconomie verlichten; het zou aan de westelijke kant politiek veel productiever zijn dan de overbewapening en de brutaliteit van het Brezjnev-tijdperk; en de strategische positie van de USSR zou er niet noodzakelijk onder lijden.’[38]

Na vele complexe, technische discussies kwam men tot het INF-verdrag over de Euroraketten van 8 december 1987, ondertekend in Washington, waarbij de Amerikanen afstand deden van de 572 raketten waarvan de installatie in 1983 was begonnen, terwijl de Sovjetraketten met een bereik van 500 tot 5.500 kilometer ook werden geëlimineerd. De overeenkomst voorzag bovendien in het principe van inspecties ter plaatse, overeengekomen door beide partijen. De crisis was eindelijk opgelost, en het was de laatste van de Koude Oorlog. Twee jaar later viel de Berlijnse muur en brak er een nieuw tijdperk aan.

Het einde van de Koude Oorlog

Het Bondgenootschap was van twaalf leden gegroeid tot veertien met de toetreding van Griekenland en Turkije in 1952. Drie jaar later betekende de integratie van de Bondsrepubliek het einde van het Duitse herbewapeningsverhaal. Het was slechts een begin van iets waarvan niemand de toekomst kon voorspellen. Het is juist dat de deur openstond, zolang de kandidaten aan bepaalde voorwaarden voldeden. In artikel 10 van het Verdrag van Washington staat immers:

‘De partijen kunnen met eenparigheid van stemmen elke andere Europese staat die zich in een positie bevindt om de beginselen van dit Verdrag te bevorderen en bij te dragen tot de veiligheid van het Noord-Atlantisch gebied, uitnodigen tot dit Verdrag toe te treden. Elke aldus uitgenodigde staat kan partij worden bij het Verdrag door zijn akte van toetreding bij de regering van de Verenigde Staten van Amerika neer te leggen. De regering van de Verenigde Staten van Amerika stelt elk van de partijen in kennis van de neerlegging van elk van deze akte van toetreding.’

De volgende toetreding was die van Spanje, na de dood van Franco en de succesvolle democratisering in het land. Het werd op 30 mei 1982 het 16e lid van het Bondgenootschap. Maar de grote omwenteling kwam natuurlijk met het einde van de Koude Oorlog, in een tempo dat niemand had kunnen voorspellen. Een cruciale eerste kwestie was de hereniging van Duitsland, mogelijk gemaakt door Michail Gorbatsjov en op een drafje gerealiseerd door bondskanselier Helmut Kohl. De Bondsrepubliek wilde na de absorptie van de voormalige DDR een volwaardig lid van het Bondgenootschap blijven.

In het Westen gaf men zich onvoldoende rekenschap dat de integratie van een herenigd Duitsland in de NAVO een strategische nachtmerrie voor Rusland was. ‘De Russen hebben een geschiedenis, en ze onthouden die. Tijdens de Tweede Wereldoorlog had Duitsland de Sovjet-Unie zwaar toegetakeld. De Russische leiding werd nu gevraagd om bijna aan haar grens een machtige bondgenoot van de Verenigde Staten, Duitsland, te aanvaarden. De Russische economie moest wel in nood verkeren opdat de regering zich hier uiteindelijk bij zou neerleggen, maar niet zonder garanties en ruime economische compensatie te vragen. We kunnen de bezorgdheid van Polen over de kwestie van de Oder-Neisse-lijn (die de grens is geworden) begrijpen. Het probleem van de absoluut definitieve en onveranderlijke erkenning van de Oder-Neisse grens werd opgelost dankzij sterke druk van de Amerikanen en de Fransen op bondskanselier Kohl.’[39]. Gorbatsjov zette zijn hakken in het zand en eiste dat de sterkte van het Duitse leger zou worden verminderd, dat Duitsland definitief afstand zou doen van nucleaire, biologische en chemische wapens én dat Duitsland in het Bondgenootschap dezelfde status zou aannemen als Frankrijk tot dan toe. Met andere woorden: dat Duitse eenheden niet werden geïntegreerd in de militaire structuren van de organisatie. Bovendien eisten de Russen dat de Bondsrepubliek de economische verplichtingen van de DDR jegens de USSR overnam en dat zij hen ook snel een grote lening zou verschaffen. De USSR had immers dringend geld nodig. Tijdens de Kohl-Gorbatsjov-ontmoeting die half juli 1990 in de USSR plaatsvond, deed de Sovjetleider uiteindelijk zware toegevingen.

Een herenigd Duitsland mocht lid worden van de NAVO, er werd een akkoord bereikt over een Bundeswehr waarvan de kracht beperkt bleef tot 370.000 manschappen, en Duitsland hernieuwde plechtig zijn belofte om afstand te doen van nucleaire, biologische en chemische wapens. Tegelijkertijd stemde Bonn ermee in om de terugtrekking van de 380.000 Sovjetsoldaten die vóór eind 1994 in Oost-Duitsland waren gestationeerd te financieren. Op de top die George Bush en Michail Gorbatsjov in december 1989 op Malta samenbracht, hadden de Amerikanen beloofd, volgens de woorden van staatssecretaris James Baker, dat de jurisdictie van de NAVO in het oosten met geen centimeter zou worden uitgebreid.[40] Het is een understatement om te zeggen dat deze belofte niet werd nagekomen.

Alles ging nu immers razendsnel. Spoedig zou het Warschaupact verdwijnen, de Sovjet-Unie implodeerde en plotseling ontdekte men dat de oude satellieten en zelfs de voormalige Sovjetrepublieken maar één wens hadden: de zekerheid van absolute veiligheid jegens de voormalige ’grote broer’.